我国行政法的理论难局

就现有理论研究来说，所谓行政确认，是指行政主体依法对相对方法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。其往往以技术鉴定书的形式表现出来，内容主要是确定或否定相对方的法律地位和权利义务。而所谓行政奖励，是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献的单位和个人给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其内容包括物质奖励、精神奖励和职务奖励。精神奖励表现为受奖者获得某种法定的荣誉并被国家和社会承认。笔者认为，质监局为促进经济发展及商品质量的提高而颁发的各种各样的“消费者信得过单位”、“质量信得过单位”、“免检产品”等称号，无疑是一种行政奖励行为。
郑州市中原区人民法院裁定驳回了原告的诉讼请求。该法院认为，被告郑州市质量技术监督局授予郑州市某商场“购物放心商场”荣誉证书及牌匾，其行为是对该商场一段工作的评价，该评价直接指向的是该商场，对消费者而言只是一种对消费的引导，不具有行政强制力，消费者并不因被告颁发牌匾及证书而必然到该商场购物，也不会因没有到该商场购物将承担相应的行政责任。被告郑州市质监局授予该商场“购物放心商场”荣誉证书及牌匾的行为并不影响原告的权利和义务，原告在该商场购买到假冒伪劣商品的问题，可通过民事诉讼解决。因此被告颁发牌匾的行为属不具有强制力的行政指导行为，不直接侵犯原告的财产和人身权，不属于行政诉讼受案范围。
行政奖励行为作为一种具体行政行为，具有直接的法律后果，即被奖励者获得了一种由国家认可的资格，并依此资格取得一定的权益。同时，社会及其他个人和组织必须予以承认。因此，行政奖励行为必须严格依法进行，坚持法定的标准和条件，实事求是地进行。为了确保达到行政奖励的本来目的，对于违反这一原则者，要按照情节轻重分别予以批评、撤销奖励、给予行政处分等制裁、惩处措施。然而，我国目前对行政奖励行为研究甚少，处于理论研究的低级阶段，上述各个方面都没有明确的标准和具体的规定，需要进一步加强研究。
3．理论研究与实践要良性互动。目前，我国行政法理论与实践严重脱节。一方面，行政法的许多理论对实践缺乏指导意义，不少行政法学研究成果过于空泛，甚至是在不了解实际的情况下完成的。另一方面，学者对实践面临的问题不敏感，缺乏有针对性的研究。行政法学界很少有人真正深入实际进行考察，了解实际运作情况。对于实践创新，学术界反应缓慢。因而，增强实证调查，形成理论与实务界良性互动的研究局面是我们最根本的目的。
另外，对质监局拒不履行取消或收回其颁发给某商场的“购物放心商场”荣誉称号的行为的认定也存在分歧，一种观点认为其是行政作为，另一种观点认为其是行政不作为。关于行政不作为目前学术界存有很大争议。有学者认为，行政不作为是行政机关负有某种作为的义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。其构成应包括作为义务的存在，作为之可能性和程序上的逾期不为。因此，只有行政主体及其工作人员具有程序上不为的事实，才能认定为行政不作为。如果在程序上已经积极作出了或完成了一系列的动作，例如对申请已经依法给予答复或作出了相应的决定，无论其内容是肯定或否定的，都是一种行政作为。还有的学者则认为，对一个概念的界定，应当坚持形式与内容的统一，不仅要注重形式，更要注重其实质内容，如果对法定的作为义务，行政主体在形式上未表示出任何动作，便肯定是行政不作为；如果对法定的作为义务，根据当时的客观实际情况，行政主体应当为之，可能为之，却拒绝履行，这样尽管在行为方式上表现出了积极的动作（拒绝），但其反应的实质内容却是什么也未做，也视为不作为。这些理论上的争议和立法上的不完善使得对本案的认识陷入了难局。
理论难局表现三：行政诉讼研究的缺失
《中华人民共和国行政诉讼法》制定实施至今已有十余年了,实践证明,这部程序法为公民、法人和其他组织在维护其作为行政相对人的合法权益方面,提供了极为重要的救济途径。但是,随着社会的不断发展,行政机关的职权也在迅速扩张,使得我国《行政诉讼法》已经落后于实践，与时代发展不相适应了，这就对审判实践造成了许多困难。
2003年1月21日，葛某将郑州市质监局告到了郑州市中原区人民法院。他在起诉书中称，被告在法定期限内没有履行取消或收回其颁发给某商场的“购物放心商场”荣誉称号的职责，也没有作出责令该商场改正其违法行为的处理决定，更没有处理原告的投诉申请事项，因此要求法院判令被告取消或收回颁发给该商场的“购物放心商场”荣誉称号。
就本案而言，笔者认为，尽管理论界对行政指导的内涵、外延以及性质并没有达成一致意见，但行政指导必须具备四个基本要素则是毫无争议的。也即必须为行政主体的行为，必须为行政主体为实现一定的行政目的而为的行为，必须是采用非强制的手段，必须是对行政相对人作出的行政行为。因此，虽然质监局对某商场颁发的荣誉称号间接上起到了指引消费者购买该商品的作用，表面上似乎具备了行政指导的一些要素即行政主体采用了非强制的手段。但是，仔细一推敲却值得商榷。
几点建议：
1．尽快完善我国行政相关领域的法律规范。目前，我国许多行政法领域，尚未形成规范和稳定的制度。如对一些基本理论的定义性、程序性的规定不足，特别是对一些行政行为的规定缺乏严密性、规范性和统一性。这些都会导致人们认识上的偏差，从而导致行政机关滥用权力或者是规避法律。譬如本案，正是由于对行政指导、行政奖励等行为缺乏明确而规范的界定，才导致行政理论上发生了分歧。又如，我国行政诉讼对受案范围的规定就有很多疏漏与缺失。本案的分歧就是由于该法在其调整对象及受案范围上的缺失，即缺乏对行政公益诉讼以及与其相关的扩大原告资格范围、行政先行处理程序、行政预审制度等内容的规定而导致的。因此，完善行政法体系是一项刻不容缓的任务。
笔者认为，确认质监局是否为行政指导行为的关键在于辨别质监局与消费者构不构成行政管理关系。本案中，质监局与消费者不构成管理与被管理的关系，也即消费者并不直接成为质监局的行政相对人。所谓行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，也即处于被管理地位且其权益受到行政行为影响的个人或组织。也就是说，任何个人或组织只有在行政管理法律关系中，才具有行政相对人的地位。本案中质监局与某商场虽然是管理与被管理的关系，但质监局与消费者则构不成此关系。虽然质监局对商场的管理行为会对消费者产生影响，但并不就此认为消费者处于行政相对人的地位。如上面所分析的那样，质监局与消费者不构成行政机关与行政相对人的管理与被管理关系，当然也就谈不上是一种行政指导关系。此其一。其二，质监局对商场行政奖励的目的在于表彰先进，激励和推动后进，调动和激发商场的积极性和创造性，提高商场的服务质量和整体服务水平，而并非为了达到引导消费者购买其商品的目的。虽然对消费者间接产生了一些影响，但这并不是行政机关直接的行政目的，只不过是其行政奖励行为衍生出来的一些间接效果。因此，被告质监局认为其是一种行政指导行为这一观点有失偏颇。
理论难局表现二：对新型行政行为研究的不足
一些新型行政行为，如行政指导等作为现代市场经济条件下或者经济转型、调整时期政府管理经济和社会的新的行政行为或手段，已为人们越来越多的关注。然而由于对行政指导等新型行政行为的内涵、性质、原则、分类以及责任、救济等理论研究不足，使得具体行政实践出现了许多问题，从而有可能导致行政机关规避法律，使得相对人的权利得不到保护。
【评析】
通过对上述案例的分析，我们认为本案的焦点集中于四个问题。第一，郑州市质监局对某商场颁发荣誉称号的行为是一种什么行为？第二，郑州市质监局拒不撤销相关荣誉称号的行为如何定性？第三，郑州市质监局对某商场颁发荣誉称号的行为对消费者而言是否为不具有强制力的行政指导行为？第四，行政行为没有直接侵犯或影响行政相对人合法的人身权或财产权时，也即当公共利益受到侵害或个人利益受到间接影响时，可不可以以及谁有资格提起诉讼？但是，由于我国行政法研究理论的薄弱和苍白，从而导致对上述案例的解决陷入了难局。
我国行政法的理论难局
—一起消费者状告质监局案引发的思考
李占华
Hale Waihona Puke 【案例】 河南省郑州市消费者葛某于2002年9月1日、4日、10日、11日先后分四次在郑州某商场购买了标示为吉林省某制药股份有限公司生产的“男士胶囊”、青海省某制药厂生产的“藏汴宝”、“刻除根”、“藏雄鹰胶囊”，后发现有问题，向郑州市药品监督管理局作了举报。郑州市药品监督管理局稽查大队作出《举报回复》，认定葛某购买的上述药品均系假药，其中“藏雄鹰胶囊”的生产厂家青海省某藏药厂根本就不存在。2002年11月7日，葛某以《举报回复》为依据向郑州市质监局递交了书面申请书，要求郑州市质监局责令该商场退还申请人的购货款并承担法律责任，同时要求该局收回或取消颁发给该商场的“购物放心商场”荣誉称号。2003年1月10日，郑州市质监局对葛某的申请作出了书面回复，拒绝取消相关荣誉称号。
2．理论研究应进一步深入。目前我国行政法的许多领域基本处于幼稚和滞后状态。正如本案所凸现出来的那样，对许多行为如行政指导、行政奖励、行政不作为、受案范围等的研究都缺乏深度，理论与理论之间缺乏协调与统一。这也是为什么我国《行政程序法》迟迟难以出台的最主要原因之一。因此，扎扎实实深入研究，切忌大而空洞应是对我们当前研究的最基本要求。
我国《行政诉讼法》第二条规定,“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”该条规定表明,我国法律仅赋予与被诉行政行为有直接利害关系的公民提起诉讼的权利,而具有间接利害关系的公民则没有起诉权。因此，被告郑州市质监局辩称自己的行为没有直接侵犯或影响消费者合法的人身权、财产权，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
理论难局表现一：对具体行政行为研究的薄弱
质监局作为有关质量技术监督的行政部门，其主要职权是为了加强产品质量管理，引导、促进生产者、销售者提高产品质量，并依照技术监督法律、法规、规章实施监督检查和查处违法行为。商场作为销售部门与质监局当然构成一种管理与被管理的关系，一种行政主体与行政相对人的关系。既然二者之间构成一种行政管理与被管理的关系，郑州市质监局在行使职权过程中授予某商场“购物放心商场”称号的行为则无疑是一种具体行政行为。但是是哪一种行为呢？目前有两种观点，一种观点认为是行政确认行为，一种观点认为是行政奖励行为。由于我国行政法理论研究不成熟，各种单行行为法没有制定出来，行政程序法也在摸索与探讨阶段，使得对各种行政行为的概念、特征、性质、相互间的区别与联系以及救济手段等缺乏明晰而严格的认识与规定，导致认识上的分歧和解决上的困难。