论中国行政管理现代化

收稿日期： #""! $ "% $ "& 作者简介： 闫维， 中山大学政治学与行政学系 ’’ 级硕士研究生。
特点： 一是政治变革经常成为经济改革的先导， 政治上的显著变 化带来经济和社会活动的显著变化。这样的事例在中国现代化 历程中俯拾皆是。邓小平曾经说过 “ 现代化是最大的政治 ” 。二 是， 由于中国现代化起步时外部已经存在发达的国家， 所以中国 的现代化成为一种 “ 追赶型 ” 的现代化。所谓 “ 追赶型 ” 必须要求 政府在现代化进程中扮演主导的角色。有学者曾经提出过后进 国家社会发展的五项条件。这些条件分别是： 第一， 社会发展必 须按照一定的发展阶段一步步前进， 跳跃中间阶段是不可能的； 第二， 后进国家要使现代化、 产业化在社会生根， 不可缺少有政 府主导的 “ 自上而下 ” 的切实的现代化、 产业化政策； 第三， 必须 克服国内对现代化持有不同的看法的集团间的冲突； 第四， 要把 通过文化传播接受过来的科学技术为首的产业文明要素作为本 国的东西加以内化， 需要有内化的承担者； 第五， 需要摆脱不利 这五点在后进国家现代化的进 的国际经济关系的束缚。# 显然， 程中都是十分重要的。由此可见，后进国家的现代化向它们的 政府行政体系提出了不同寻常的任务。 即使是西方发达国家或是新兴工业国家和地区， 在他们多 样化的发展历程中， 政府总是具有其至关重要的作用， 尽管发生 作用的方式迥异， 力度不同。 西方发达国家一般实行资本主义市 场经济， 政府不直接干涉企业和单位的经济活动， 但在宏观上政 府发挥的作用越来越大。 而后进国家， 政府能否有效的运作， 往 往决定着一个国家的命运， 政府行政管理的现代化决定着整个 国家的现代化的实现， 尤其是经济现代化。 作为中国 “ 追赶型 ” 现 代化任务一部分的行政管理现代化， 它本质上要求成为经济社 会变革的先导。 而且， 正象有的学者看到的， 现代社会调控规模 日益扩大， 内容日益复杂， 在后进现代化国家转型阶段， 行政系 统作为社会调控体系的主导力量， 对于驱动社会经济的发展具
— !! —
公共行政
三、 实现行政管理现代化必须进行行政体制改革 行政管理现代化是中国经济现代化的一个先决条件，是政 府、 社会、 企业管理现代化的中枢环节。因此， 实现行政管理现 代化是实现国家现代化的一个先决条件。但是中国的行政管理 现代化面临历史问题和现实问题的挑战。历史的经验已经证 明， 要实现行政管理现代化就必须进行行政体制改革。 所谓行政体制是行政权力物化的结果， 是诸种行政组织、 行 政制度和行政关系的集合体。行政体制是为了实现国家行政权 力意志而创设出来的， 并在行政管理活动中不断改进和成长， 目 的在于确保国家行使权力的有效运作和实现。行政体制所表明 的是行政权力的物化或静态结构的实现，具有相对稳定性。在 任何一个社会，行政体系的任务和职责都在于承担对社会经济 生活的组织和管理。在现代化进程中，社会经济生活变化的频 率不断加快， 它的内容越来越庞杂， 各种社会联系越来越紧密， 在这一过程中，作为社会生活组织者和管理者的行政体制迟早 都将成为变革的对象。同时， 政府体制的变革， 既是行政管理现 代化的要求， 也是政治、 经济、 文化、 社会发展的客观要求。!#$# 年中华人民共和国成立以来，政府进行了多次的行政体制改 革。中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、 职权庞杂、 效率低下，并且严重地阻碍了社会经济的发展。尽管政府进行 但 过多次改革， 同时始于 !##% 年的第四轮改革正在进行当中， 是行政体制中存在的诸多问题仍未得到根本性地解决。这些问 题和矛盾表现在： 首先是中国行政体制仍然没有摆脱权利集中、 计划指导、 部门管理、 条块分割的影响。建国之初， 我国之所以 实行这种高度集权的行政体制是由当时国内、国际形势所决定 的， 同时也受我国历史传统的影响。 其次是公务员制度不健全。 干部只上不下， 只能升不能降， 一到年限就提拔， 一遇机会就升 级， 或因人设事， 或机构升格。这样势必要使机构膨胀， 机构重 叠庞大， 人浮于事的现象严重等。 最后行政法规不健全。 中国政 府体系存在的问题之一就在于不按照形式、 规章办事， 表面上的 行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权 威， 人格权威大于法律权威， 领导者个人言行不受规章制度的约 束等。 中国行政体制的一个特点就是行政体系事实上处于国家机 关的中心， 行政管理的对象广泛， 管理内容丰富， 即所谓的 “ 大政 府” 。因此在进行行政体制改革的时候既要处理好行政系统内 部的关系，又要涉及行政系统外部的关系。行政系统内部的关 系主要是政府内部和各级政府之间权力、 结构、 功能及其过程的 关系， 行政系统外部的关系包括政府与社会、 政府与市场、 政府 与企业等几组关系。其中，行政体制改革的关键在于政府系统 内部的改革， 即政府职能的合理划分， 政府机构的科学设置， 行 政权力机制的有效运作。政府职能的转变是政府体制改革的关 键， 是重中之重。政府机构改革只有和政府职能的转变相配套， 才会有政府机构改革的成功，而有效地改善行政权力的关键性 的工作在于行政机构和政府职能的合理化。例如有的学者认为 行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合 # 本文中的行政管理现代化指的是政府系统的行政管理活动， 而政府在这里是狭义的政府， 即它仅指各级行政机关。 现代化新论 》 ，北京大学出版社，!##& 年版，第 "# 罗荣渠：《 !’ ( !) 、 !"& 页。 《 社会结构与社会变迁—现代化理论 》 ， 云南人 $ * 日 + 富永健一： 民出版社， 第 !#’ ( !#% 页。 !#%% 年版， 《 王世雄 《 构建面向现代化的政府权力 》 ， 政治学 % 转引自胡伟、 ,京-， 研究 》 第 & 期。 !##& 年， 《 行政学之研究 》 ， 参见 《 国外政治学 》 ， & * 美 + 伍德罗・威尔逊： 第 ! 期。 !#%% 年， 《 公共行政的新思维 》 ， 国外社会科学 》 ， 第& ’ 孙柏英 《 !##. 年， 期。 《 我国行政管理体制改革的若干思考 》 ， 吉林大学出版 ! 张国庆： 第 .! ( !!/ 页。 社， !##$ 年版， 参考文献： * ! + 宁骚等 0 现代化进程中的政治与行政 * 1 + 0 北京大学出版 社， !##%0 * " + * 美 + 塞缪尔・亨廷顿 0 现代化—理论与历史经验的再探讨 * 1 + 0 上海译文出版社， !##"0 * & + 赵立波 0 政府行政改革 * 1 + 0 山东人民出版社， !##%0 * $ + 刘智峰 0 中国政治体制改革问题报告 * 1 + 0 中国电影出版 社， !###0 * . + 白天 0 走向现代化 * 1 + 0 海天出版社， "///0 * ’ + 马敬仁 0 行政改革述论 * 1 + 0 西苑出版社， !##%0 * ) + * 美 + 詹姆斯・ 2・安德森 0 公共决策 * 1 + 0 华夏出版社， !##/0 * % + 韩继红 0 政府机构改革大趋势 * 1 + 0 中国人民大学出版社， !###0 , 责任编辑 朱永良 理分化、 增减、 重组， 主要在行政体制形式上的变革； 行政职能转 变是行政权力作用的空间、 领域和形式的合理变化， 是行政体制 要进行行政体制改革必须科学、 合理 的内在变革。! 另一方面， 地界定政府与社会、 政府与企业、 政府与市场的关系。 诚然， 要实现行政管理现代化必须进行行政体制改革， 但仅 仅只有行政体制改革是不够的， 还必须有现代行政文化、 行政观 念、 行政思想的与之相适应， 政府行政体制改革最终要涉及到人 的权力和利益。因此人的思想观念和思维方式以及整个社会的 行政文化的变革对行政管理现代化也是非常重要的。除此之 外， 政府体制改革还必须与经济、 政治体制改革配套进行。经济 体制改革是其他一切改革的基础，它与社会的经济基础紧密相 连； 从根本上说， 政府体制改革是政治体制改革系统的一个子系 统， 全面深入的政府体制改革， 必然会涉及政治体制的变革。由 此可见， 行政管理现代化是一项复杂的系统工程， 它是一个涉及 政治、 经济、 社会、 文化的变革过程， 纯方法、 纯技术、 纯工具的变 革是不可能产生行政管理现代化。
#""! 年 !! 月
行
政
论
坛Biblioteka Baidu
总 第 +=
期
@A891;96C #""!
*0123245675289 :62;<39
>93967? @AB +=
论中国行政管理现代化
闫 维
. 中山大学政治学与行政学系， 广东 广州 )!"#%) /
摘 要： 由于我国是后进国家， 我国的现代化是属于一种 “ 追赶型 ” 的现代化， 即是政府主导型的现代化模式。 因此， 政府行政 管理现代化在我国显得尤为紧迫和至关重要。 本文认为行政管理现代化主要内容有： 法治化、 民主化、 科学化、 专业化和高效 化， 要实现行政管理现代化必须进行行政体制改革， 同时还需要经济体制、 行政文化、 政治体制等各项配套变革。 关键词： 现代化； 行政现代化； 行政体制 中图分类号： ("&) 文献标识码： * 文章编号： !"") $ +,"- . #""! ） ", $ ""!" $ "& /
$ 由于中国是后发现代化国家， 她的现代化进 有决定性的作用。
程是 “ 追赶型 ” 的现代化， 所以中国政府必须在现代化进程中发
— !" —
公共行政
挥有效的主导作用。 由此可见， 行政管理现代化对中国现代化的 实现具有决定性的作用， 所以进行中国行政管理现代化建设有 重大的意义。 二、 中国行政管理现代化的主要目标 实现行政管理现代化要有一系列的客观标准。传统意义上 的“ 行政管理现代化 ” 是在近代化的基础上展开的， 其主要标志 是政府管理的法治化、 制度化； 在多数发达国家， 这一过程始于 近代， 完成于现代。历史经验证明， 法治化是行政管理现代化的 第一要件： 法律面前人人平等、 依法行政、 依法治国、 依法行使和 监督社会公共权力等， 是行政法治化的价值要求； 近代资本主义 社会虽然没有从根本上实现这些价值准则，但在形式上不失为 一个法治社会。尽管如此， 近代资本主义国家在政府、 企业和社 会管理中彻底否定人治， 确立法治权威， 也是在进入现代社会服 务体系以后的事情。在法制观念、 法治规范确立以后， 如何在政 治、 经济、 文化和社会等领域执行法律、 法规等， 即“ 法制的权威 性” 问题提上日程， 这样制度化就随着法治过程的展开， 发挥着 塑造特定的行政管理模式和组织机制的功能，而这种管理模式 和组织机制又在塑造公务员行为中，对公务员素质提出特定要 求。因此， 制度化是行政管理现代化的第二要件： 随着效率化管 理不断深入人心，以提高管理效率为直接目的的科学探索成为 时尚； 进而， 行政管理的科学化、 高效化开始成为行政管理现代 化的基本标志。这一过程首先在企业管理、社会管理中普及发 展， 尔后逐渐渗透到政府管理的各个方面， 从而加速了行政现代 化的进程。两次世界大战给人类带来了空前的灾难，但在客观 上却促进了管理科学化、 高效化深入发展。伴随控制工程技术、 信息工程技术在宏观管理决策中的广泛应用， 行政管理科学化、 高效化在二战以后又以系统化管理、信息化管理和品质化管理 为标志， 把行政管理现代化推向一个又一个新阶段。科学化、 高 效化是实现行政管理现代化的第三和第四基本要件。 中国是一个有几千年封建历史的泱泱大国，这厚重的历史 积淀是中国迈向现代化的沉重负担。新中国成立以来，尤其是 中国社会发生了巨大的变化， 无论是经 改革开放 "# 多年以来， 济、 政治、 文化， 还是体制、 机制、 观念等， 都经历了一个深刻的变 革过程。目前， 中国正处于一个全面转型时期， 新旧体制、 秩序、 规范和机制的并存交替， 各种摩擦、 矛盾甚至是冲突可能因此而 产生，并在一定情况下还会表现的异常激烈。这就对中国政府 的行政管理水平提出了更高要求。正因为如此，根据我国政治 和社会发展的实际情况，结合西方发达国家的行政管理现代化 发展历程，我们可以把中国行政管理现代化的目标分解为以下 五点： 行政管理法治化即是要求依法行政。依法行政 !$ 法治化， 要求政府在行使行政权力、 管理公共事物时， 必须由法律授权并 依据法律。行政机关的权力来源于人民，人民通过制定法律授 予行政机关以行政权。宪法规定一切权力属于人民，没有人民 的授权，行政机关无从产生，当然不能行使任何权力。职权法 定， 就是指行政职权必须由法律授予， 并由法律明确其范围。未 经法律授权，行政机关不能拥有并行使某项职权。依法行政首 要任务就是要将作为行使行政权力主体的行政机关的组织、职 能、 编制、 工作程序等纳入法治轨道， 实现政府机构组织、 职能、 编制、 工作程序等法定化。 实现行政管理现代化还必须完善民主化。中国 "$ 民主化， 是社会主义国家，是人民当家作主。由于政府行政管理活动的 最经常、 最重要的当属决策活动， 因此行政管理的民主化主要体 现在行政决策民主化。行政决策民主化， 就是使人民群众、 社会 团体的决策参与与充分发挥他们的能力，从而实现行政管理民 主化。行政决策民主化首先要求，决策中枢系统领导的观念要 民主化。决策者要有民主意识， 作到民主决策， 一方面体现人民 群众的积极参与，另一方面决策要代表和体现人民群众的意愿 和要求， 使决策成为有民主基础的集体行为。其次， 要求为决策 系统提供决策意见的决策咨询系统，要以民主的群体智能为基 础。 再次， 决策制度必须合理化、 公开化。 最后， 必须有完善的行 政决策监督机制。 %$ 科学化 & 现代行政管理与科学技术形成了不可分离的密 切关系。现代行政管理的内容已经不仅是以一般科学知识技能 为基础的医药卫生、 农田水利、 工程建设、 交通运输等的实际管 理和服务， 而且还是以宇航、 核能、 电子、 激光等高技术为基础的 事务的管理和服务。科学技术的发展改变并丰富了行政管理的 内容。就形式而言， 行政管理 科学化表现为现代行政管理手段 的科学化。行政决策运用现代科学技术的研究和成果，帮助决 策者解决复杂的决策问题，进而发明和总结出新的行之有效的 方法和技术；行政管理事务的纷繁复杂要求运用更多的科学手 段和设施， 例如， 电脑、 电报、 传真等日益成为进行行政管理活动 不可或缺的手段。 ’$ 专业化 & 现代行政管理活动几乎包容了各行各业的人 员， 从办公室打字员到经济学家， 从汽车司机到核能专家， 以及 “ 血液学家、 犯罪学家、 指纹学家 ” 等! ， 无不成为现代行政管理 的必须人才。因此，技术专有对政府活动和决策的影响不断增 强。同时， 现代行政管理本身也已经成为一种专门职业， 即任何 任职者必须具有其职务所需要的专门知识和技能，而且这种知 识和技能的获得，一般经过相当时间的正式教育和充分的专业 训练。此外，现代行政人员还须遵循特定的职业标准和职业道 德。 ($ 高效化 & 要实现行政管理现代化重要的一条就是使行政 管理活动高效化。无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为 科学时代， 还是当今系统理论时代， 一切研究以及实践活动 ) 包 括组织模型设计、 决策导向、 公务员行为规范 * 都始终围绕着一 个中心即高效率。" 现代市场经济的发展， 要求政府行政管理必 须精干、 高效， 用尽可能少的投入办好尽可能多的事情。从现代 市场竞争来看， 一国的资源配置和使用效率， 首先取决于政府行 政管理的效率。一个国家如果政府行政管理的效能很低，那么 他的经济和社会发展是不可能令人满意的。政府行政效能是衡 量一个国家现代化的重要标尺之一。
一、 现代化与行政管理现代化 现代化是一国的社会、 经济、 政治体制向现代变迁的过程， 它是一个包罗丰富、多层次和多阶段的历史过程。从不同的角 度研究现代化， 就形成不同的流派。从历史的角度来透视， 广义 而言， 现代化为一个世界性的历史过程， 是指人类社会从工业革 命以来所经历的一场急剧变革， 这场变革以工业化为推动力， 导 致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，它 使工业主义渗透到经济、 政治、 文化、 思想各个领域， 引起深刻的 相应变化； 狭义而言， 它是落后国家采取高效率的途径 . 其中包 通过有计划的经济技术改造和学习世界 括可利用的传统因素 / ， 先进经验， 带动广泛的社会改革， 以迅速赶上先进工业国和适应 现代世界环境的发展过程。! 现代化虽然是一个世界性的历史进程，但它并不是同时在 世界各地扩展开来的，而是一个渐次推进的过程。在实际的历 史过程中，通向现代化的多样化道路可大致分为两大类型的现 代化过程。一类是内源的现代化，这是由社会自身力量产生的 内部创新， 经历漫长的社会变革而形成的， 其外来的影响居于次 要地位。欧美发达国家的现代化属于此类。一类是外源或外诱 的现代化， 这是在国际环境影响下， 社会受到外部冲击而引起内 部的思想和政治变革并推动经济变革的道路，其内部因素居于 自上而下的， 渐进 次要地位。" 内源性的现代化是一个自发的， 变革过程。它的原动力是自身社会经济的高速发展，从而推动 政治、 文化等发展。外源性的现代化， 尤其是发展中国家的现代 化， 现代生产力要素和现代化的文化要素都是从外部引进的， 工 业化的投资在很大程度上借用外国资本； 市场发育不成熟， 在经 济生活中未形成自动运转机制，国家作为一种超经济的组织力 量， 就在现代化过程中长期发挥巨大的作用。 中国的现代化是 “ 被延迟了的现代化 ” ， 是属于外源性的现 代化。与发达国家的现代化相比，中国的现代化有两个显著的