公共行政理论变迁的范式解读【分享】
探析公共行政理论价值变迁

探析公共行政理论价值变迁在西方公共行政学发展演进中,每一个阶段的主导理论存在和以往有明显区别的核心价值观念,主要表现为工具理性或价值理性,这两种价值观念总是随着时间的推移和研究的深入交替出现。
“工具理性”和“价值理性”是由德国社会学家韦伯在研究社会行动时提出并加以详细论述的。
他认为,工具理性的社会行动取决于“对客体在环境中的表现和他人的表现的预期,将这些预期转化为实现目标和追求的工具。
而价值理性的社会行动取决于“内化为行动中的价值理念和信仰,这种不论是哪方面的价值和理念的体现伴随着行动过程的始终,因此它侧重于这个过程而不是结果”[1]。
这段表述可以被理解为,工具理性强调手段———目的的合理性,主张通过精确的科学计算和缜密的逻辑推理来实现所预设的目标,而不关心行为本身的意义和价值;价值理性关注行为本身的合目的性,追求行为本身所具有的意义,要求人的行为必须指向美好的价值,而不管它的结果成功与否。
简而言之,前者关注“是什么”“如何做”的问题,通常与方法、技术、手段等工具相联系,所追求的是科学性、有效性;后者关心“应是什么”的问题,往往与人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联,所追求的是正当性与公正性。
工具理性取向的公共行政学强调效率优先,坚持理性———自利人的假设,倾向实证的研究方法,主张管理者的角色定位,积极构建行政科学。
而价值理性取向的公共行政学注重公共精神的培养,坚持反思———利他人的假设,喜好规范的研究方法,主张政治家的角色定位,努力追求行政哲学。
对于西方公共行政学理论发展史,不同的学者从不同的角度来研究,其中一个主要的划分方法就是“范式论”。
“范式”一词由美国学者托马斯-库恩(ThomasKuhn)[2]提出。
他认为,“范式是经过大部分人肯定并且成为通用的模型或模式”。
我国学者陈振明[3]提出了传统公共行政学、新公共行政理论、(新)公共管理学三范式;美国学者登哈特夫妇[4]也提出三范式论,即老公共行政、新公共管理、新公共服务;毛寿龙和李文钊[5]提出四范式论,即官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理论。
公共行政管理理论的演进

公共行政管理理论的演进公共行政管理是指政府机构和公共部门管理的过程,涉及制定政策、规划、组织、指导和监督公共资源的运用。
随着时间的推移,公共行政管理的理论逐渐演变发展,从传统的公共行政管理理论,到后现代公共行政管理理论,再到新公共管理理论,这些理论在不同的历史时期和社会环境中逐渐形成并得到不断完善和发展。
本文将对这些理论的演进进行深入探讨。
一、传统公共行政管理理论传统公共行政管理理论是20世纪初到20世纪60年代初期公共行政管理理论发展的阶段。
在这一时期,公共行政管理被视为一种规范性的技术活动,主要包括管理功能、组织结构和人员规范等内容。
传统公共行政管理理论主要包括科学管理理论和行政学派理论两大流派。
科学管理理论是由弗雷德里克·泰勒和亨利·福尔迈斯等人提出的,该理论认为管理应该是一种科学化的技术活动,以最大限度地提高效率和提高生产率为主要目标。
科学管理理论主张对工作流程进行科学化的分析和规划,以此提高生产效率和减少浪费。
这一理论为传统公共行政管理理论的发展奠定了基础。
行政学派理论则是20世纪30年代起源于美国的理论,主要关注公共管理的组织结构和管理功能。
行政学派理论强调公共管理的组织和行政功能,重视规范性的管理和组织形式,强调职责明确和分工明细。
这一理论强调行政机构的专业性和制度化,为公共行政管理的实践提供了理论指导。
二、后现代公共行政管理理论后现代公共行政管理理论的发展始于20世纪60年代,随着社会的发展和变迁,传统的公共行政管理理论逐渐显露出其理论和实践上的局限,后现代公共行政管理理论应运而生。
后现代公共行政管理理论主要包括组织理论和决策理论两个方面。
组织理论主要关注公共管理组织的动态变化和发展,强调组织的适应性和学习能力。
后现代组织理论认为公共管理组织是一个复杂的社会系统,需要适应不断变化的环境和需求,重视组织的学习和创新能力。
后现代组织理论为公共管理组织的改革和发展提供了新的思路和方法。
公共行政的范式转换

治官要靠法治
以宪法治官
“宪法是治国安邦的总章程”,但不能被
理解为是执政党和政府的治国工具(宪法主 体不是执政党与政府)。 现代宪法首要的是“公民权利的保障书”, 并“规定一个受制约的政府”。宪法所确认 的公民基本权利,是政府权力不可逾越、侵 犯的边界。这是宪法以权利制约权力。
治官要靠法治
以法律治官
依法行政的内涵
江泽民在党的十五大报告中指出:“坚持有法 可依、有法必依、执法必严、违法必究,是党和 国家事业顺利发展的必然要求……一切政府机关 都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法 责任制和评议考核制。” 它是指一切政府机关及其工作人员,要依据宪 法和法律规定,行使行政权力,履行自身职责, 管理行政事务、经济文化事业以及社会事务,保 证政府的各项工作依法进行。
有关公民宪法权利的立法(新闻法、出 版法、社团法)。 人大监督法、公务员法 制定各种单行的行政程序法
治官要靠法治
政策不能高于法律
法律经过立法程序,是人民意志的合法体现;
政策未经立法程序,且多为不具有长远目的的 规范 政策高于法律对于一个法基础薄弱的发展中国 家而言,是一个不可避免的过程,但它绝对不 利于法文化的生根。 政策高于法律的结果可能是人民上行下效不愿 守法,因而造成人民的生命、自由与财产在无 预警情况下被政府剥夺。因此绝对有利于专断 而不利于法治。
“法治”与“法制”的区别
“法制”:相对于政治制度、经济制度、 文化制度而言。狭义的法制是法律制 度的简称;广义的法制指管理国家事 务的制度化、法律化,它包括制定法 律、执行法律和遵守法律三个方面。
“法治”与“法制”的区别
法制是法治的前提和条件,没有法制
就谈不上法治。 有了法制并不等于实行法治。 法治之下政府是有限政府,政府在规 模、职能、权力和行为方式上都受到 严格的法律限制。 “有法可依、有法必依、执法必严、 违法必究”--“政府要管好,人民 要守法”--“政府要守法,人民要
公共政策理论的模型与范式

从阶级利益到人民(一定不同阶级的联合)利益 的价值取向 马克思:共产党的政策代表绝大多数人的利益 《共产党宣言》——无产阶级的利益; 毛泽东:人民的利益; 江泽民:三个代表。
公共政策理论建构的范式
一、分析型理论建构范式(拉斯韦尔) ⒈它是关于民主主义的学问,是个人与集体的选择,它必须以民主体制作为 前提。 ⒉目标:追求政策的合理性。 ⒊特点: 1)对时间的敏感性:强调政策的历史脉络; a.重视对未来的研究,从现状提出对未来的发展趋势; b.全球的观点:将全世界各个民族看作密切相关的共同体(共同利益); c.发展的概念:以社会变迁作为研究对象,强调对变化、创新、革命的研 究; 跨学科性:最终目的是建立可检验的理论,用实证的方法解决公共政策问题; 公共政策靠学者和官员共同研究; 评价: 评价: ⒈方法论进步不是公共政策学科发展的唯一动力; ⒉在价值上采取中立立场,欲把政策科学变为纯科学(引入大量数学模型, 抽象化)。
四、功能过程理论模型(拉斯韦尔)
政策的制定过程是一个决定过程,要经过七个程序: ⒈收集信息; ⒉提出建议; ⒊作出规定,产生相关文件; ⒋行使职权(“规定”加上“权力”,使得规定具有了合法性); ⒌法律和规则的运用; ⒍对政策的评估; ⒎对政策的终止。 评价:运用决策理论对政策过程进行解释,力图建立科学的政策理 论。但是,在论述政策形成过程的时候,没有看到政治环境对于 政策制定的作用。
“总体政策”型的学科理论建构模式(德洛 尔)
⒈公共政策之所以发展缓慢是因为缺少一种理论模型(将多学科中与公共政 策有关的内容结合起来自成体系); ⒉将管理科学家提出的方法论同行为科学家提出的个人意志决定论结合起来; ⒊具体运用:1) 必须明确理解、把握社会发展方向;2) 必须与客观政策密 切相关,能够包容每一个微观具体的政策的宏观性格;3) 对时间的敏感, 把现在看作是过去和未来的桥梁; ⒋特征:1) 重视系统化的知识和理性化的认识;2) 客观处理超理性过程和 非理性过程现象,反映政策制定现实;3) 注重传统科学,特别是行为科 学与管理科学的联系,整合各种学科的知识,构成一个集中关注公共政 策制定的跨学科系统;4) 强调在纯粹研究与应用研究之间架起桥梁;5) 政策科学除了使用现成的研究方法外,还要把那些个人经验和不证自明 的知识当成本学科的知识来源; ⒌评价:德洛尔的范式有一种理想化的色彩(他希望将不同知识领域的知识 整合在一起),而将各种知识融合是一件很困难的事情,尤其是将管理 科学和行为科学融合——两者出发点不同,管理科学的出发点是个人服 从集体;行为科学则要求集体先满足个人的兴趣、需要,两者之间存在 矛盾。
试论我国公共行政的范式变革——对公共选择理论的一种反思

关 键 词 : 共 选择 理 论 ; 式 变 革 ; 公 范 公共 行 政
政府行为要法制化。即要求行政机关加强行政法规和规章 的制定 公共行政通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。 范式 次 . 最 又称 典则 、 典范, 是关于现实 的一套较为系统的假设 。 结合 中国特色社 使其行政行为有具体 的规则可循 , 大限度地 减少政府行 为的任意性 会 主 义建 设 的实 践 , 过 对 西 方 行 政 管 理 理 论 的 反 思 展 开 对 我 国公 共 导致的不公正和腐败 。 通 第三提高社会 民主化的程度。 政府的规制既是 只有 行政范式 变革的探 询无疑有助于我们理顺和总结现实 。 理解现象之间 政府体制 内的规制也是社会多元主体对政府行 为的规制 , 公民广 行政过程才 能更好地保证社会 正义和行 政有序 、 有效 的因果关 系. 预期和预测未来 的发展道路并在一定程度上实现我们的 泛参与 的政 治、
公共行政学研究的范式变迁【论文】

公共行政学研究的范式变迁摘要:范式变迁的判断标准有两个:一是基本理论的重建, 二是方法与应用的改变, 其中, 前者更为主要。
国内外学者关于公共行政学范式变迁的观点分歧较大, 既是因为他们对范式及范式变迁标准的理解不同, 也源于公共行政学本身的复杂性。
根据范式变迁的标准, 公共行政学研究有三种基本的范式, 即传统公共行政、新公共管理和公共治理。
对公共行政学范式变迁的研究对于更好地理解公共行政学的历史发展乃至政府管理实践大有裨益。
Abstract:There are two criteria for paradigm change:the first one is the reconstruction of basic theory, and the second one is the change of method and application of the paradigm, in which the former is more important.Scholars of public administration at home and abroad have different viewpoints about the paradigm change of public administration not only because of their different understanding of paradigm and the standards of paradigm change, but also because of the complexity of public administration itself.According to the standards of paradigm change, there are three basic research paradigms of the public administration:traditional publicadministration, new public management and public governance.Research of the paradigm change of public administration is benefit for the better understanding of the history of public administration as well as the practices of government.Keyword:paradigm; traditional public administration; new public management; public governance;自从1887年威尔逊发表《行政学研究》以来, 公共行政学已经走过了100多年的发展历程。
第三章 公共行政学“范式”比较研究

(一)公共行政学的‚范式‛主张
2、代表人物及主要观点
(1三个主题: ——说明行政研究领域的历史; ——确定这个领域的研究主题; ——决定这一领域的最好的研究方法。 在威尔逊看来,行政科学不仅要研究人事问题 ,而且要研究一般的组织与管理问题,他关心 组织的有效性和效率,即生产性。(公共行政 学诞生的标志)
第三章 公共行政学“范式”比较研 究
【本章教学目的和要求】 本章内容旨在通过比较的方法对公共 行政学研究领域的‚范式‛变迁过程和三种 公共行政学的‚范式‛进行对比分析,并用 这些知识和理论对中国目前的行政管理‚范 式‛予以界定,从而加深对我国行政管理 ‚范式‛的认识。
本章教学内容
一、‚范式‛比较的理论背景 二、公共行政学‚范式‛变迁与比较
2、代表人物及主要观点
(3)泰罗:《科学管理原理》 (1911)
泰罗(1856-1915 )生于美国费城一个律师 家庭,因眼疾而被迫从哈佛大学法律系辍 学。1875年进入一家小机械厂当徒工, 1878年转入费城米德瓦尔钢铁厂当机械 工,一直干到1897年。在此期间,先后 被提升为车间管理员、小组长、工长、技 师、制图主任和总工程师,并通过业余学 习获得机械工程学士。 1911年出版《科 学管理原理》。(科学管理之父)
2、非主流范式:后实证主义、批判理论和建构主义
(2)批判理论
认识论:历史的现实主义,所谓现实是历史的产物,研 究者的价值观会影响被研究者。 主要论点:主张研究的目的就是通过研究者与被研究 者之间的对话和互动来超越被研究者对‚现实‛的无 知与误解,唤醒他们在历史过程中被压抑的意识,逐 步解除给他们带来的痛苦、冲突和挣扎的偏见,提出 新的问题及其观察问题的视角。 检验标准:既不是证实,也不是证伪,而是消除人们 的无知和误解的能力。
公共行政学的范式演变

公共行政学的范式演变摘要:公共行政学在其百年的发展与演变历程中出现了几次重大的范式转变,本文主要讨论了四次重大转变,依次为传统的公共行政学、新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论,具体阐述了各个理论出现的时代背景、内容以及它们各自的优劣。
作者认为,正是由于公共行政学范式的不断更替,才使得行政学具有了强大的生命力,愈加趋向于完善。
关键词:公共行政学;范式;公共服务一、范式的基本内涵范式概念最早出现在1959年托马斯·库恩的《必要的张力》一书中,到1962年《科学革命的结构》出版时,“范式”概念已被广泛使用。
库恩在《再论范式》一文中,将范式分为广义和狭义两种。
广义的范式是指科学共同体所享有的全部规定性。
狭义的范式仅指范例。
库恩的定义中,范式具有两个基本特点:一是足以空前地把一批坚定的拥护者吸引过来,使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争;二是足以毫无节制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。
从库恩的理论著作中,我们可以得知,范式实质上是指在特定的历史时期,根据科学共同体的理论体系和心理特征所制定的一整套原则、理论、定律、准则和方法等,是一个包括科学、哲学、社会、心理等诸多要素在内的综合体,是科学共同体所共有的全部规定性;是某一科学共同体在某一学科或专业中所具有的一种共同信念,而这种信念则规定了他们在科学研究中所持有的共同的基本观点、理论和方法,为他们提供了共同的理论模式和解决问题的框架,从而形成了该学科的一种共同的传统,并为该学科的发展规定了共同的方向。
成为范式的理论可能优于其它竞争者, 但却不能指望它能够解释所有事实。
范式不是永恒的,一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式,即发生范式转移。
范式转换的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系,并形成新的科学共同体。
同时这种取代不是累积性的,是旧范式被彻底地放弃和破坏,而不是简单的补充和包容,因而在某种程度上也使范式转换本身具有了时间上的断裂性。
转变中的公共行政范式:从官僚制行政走向后官僚制行政

论家沃伦 ・ 本尼斯 曾预言 :从六 十年代算起 的二十至五十 “
年里 , 们 将 目睹 并 亲 自加 入 官 僚 制 的送 葬 队伍 。 一 预 人 ”这
举起 的是理 性与逻 辑的大旗 , 定的是个 人专制 、 否 主观 武 断、 感情用事 ; 主张 的是有逻辑 与预见性 , 而不是非理性 的 情感 ; 要求的是 “ 服从非个 人的制度 ” 而不是个 人关 系 ; ④,
政府 自身 的行为方式 , 并借鉴现代企业管理的理论和方法 , 在政府公共部 门引进 市场竞争机制 , 提高公共管理水平和公 共服务质量 , 从组织结构 、 机制运作 、 决策体制 、 公共服务等 各方面改 革公共行政的传统官僚 制模式 。 尽管 由于各 国政
治 、 化 、 济 的背 景 不 同 , 公共 行 政 改 革 的力 度 和范 围也 文 经 其
维普资讯
20 0 2年 第 4期
No . 0 4 2 02
浙
江
社
会
科
学
20 0 2年 7月
Jl. 2 0 l ,0 2 1
ZHEJ ANG S CI S ENCES I O AL CI
转 变 中 的 公 共 行 政 范 式
从 官僚 制 行 政 走 向后 官僚 制 行 政
政 体 制 改 革 的示 范 , 我 们 审 慎 和深 刻 地 反思 。 确需
家 马 克 斯 ・ 伯 从 理 论 上 对 这 种 组 织 形 式 进 行 了总 结 。 韦
压力 , 加上私营企业革新成就 的示范效应 , 西方各 国政府纷
纷 掀 起 以 市场 化 为 导 向 的行 政 改革 浪 潮 。 论 是英 国的 续 阶 无 方 案 、 国的重 塑政 府 、 拿大 的公 共 服 务两 千 计 划 , 是 新 美 加 还
二维视角下的公共行政范式演变及其启示

段 , 悲 之 极 。 正 是 伴 随 着 对 这 种 人 的异 化 的 反 思 和 可
供 , 共 问题 的解决 . 公 强调 公 共 行 政 和公 共 事 务 的管 理 。” 这一 点 反映 在研 究 的对 象 主要 是侧 重 于公 共 行 政 的主体 抑或 客体 。
政 理 论
收 稿 日期 :0 0 0 —2 21— 1 4
一
、
引论
斯・ 韦伯 自己也 曾预言 “0世纪世纪 的人类将生活在 官 2 僚制 的铁律统治之下 ” 。虽然随着时代 的变化 和社会 的
范式 (aa im) p rdg 概念 是库 恩范式 理论 的核 心 。库 恩认 为 , 式就 是一 种公 认 的模 型 或模 式 . 在 科学 范 即“ 实 际活动 巾某些 被公 认 的范例 ( 括定 律 、 论 、 包 理 应用 以及 仪器设 备 统统在 内的范例 ) —— 为 某种 科学 研究
然也 各异 . 有 两个维 度却 是所 有 的公共 行 政学 者不 但 可 回避 的。“ 一个 维度 是公 共行 政应 该追 求 什么 样 的
价值 , 即政 治 的价 值还 是 行政 的价 值 ” ]或许 也 可 以 E, 2
表达 为相似 的 两个概 念—— “ 宪政 主 义”和 “ 理 主 管 义” 前 者 的核心 价值 在 于社 会 公正 平和 民 主 , 『。 3 注重 通过 构建 宪政框 架保证 个 人 自由。 者 的核 心价 值在 后 于效率 。 强调 组织 的 弹性结 构和 管理 的灵 活性 。事 实 上 , 者 都不 存 在绝 对 的 价 值优 势 。 公 共 管理 思 想 二 而 也 一直 如钟摆 一 般 , 徊 于二者 之 间 。 一个 维度是 公 徘 “ 共 行 政应 该研 究 什 么 , 研 究政 府 官僚 组 织 , 是 强调 政
公共政策的理论范式

公共政策的理论范式现代政策科学被确立为一门学科,是以美国政治学学者哈罗德•拉斯维尔与他的同事合著的名为《政策科学:近年来在范畴与方法上的发展》一文为发端标志的。
这门学科经过几十年的迅速发展,已经形成了5个理论范式:1、马克思韦伯:官僚体制(1930年)德国社会科学家马克思韦伯是公认的现代社科学的创始人之一,他的理论对西方资本主义社会的影响是巨大而深远的。
韦伯认为:官僚体制是一种严密的,形同于国家机器的社会组织。
他提出了一个现代国家在社会制度方面应具有哪些特点:首先是非政治化,也就是国家机器要去政党化。
其次是层级制,即等级制度。
最后是终身雇用制度,即国家公务员制度。
国家开始扩展到社会,要实行合理合法的人事管理,以实现结果公平。
2、新公共行政(1960)新公共行政的观点开始于上世纪60年代末,倡导以公平为核心的价值观。
这段时间世界上产生了很多福利国家,而福利国家要求国家要集中社会50%-70%的财富,这部分由政府来进行分配,以实现公平。
3、新公共管理(1980)新公共管理理论兴起于20世纪70年代的一场政府改革大潮,当时提出以效率为核心的观点,并宣称政府的角色应是“掌舵而不是划桨”,掌舵指的是掌控效率,而划桨在市场中作用更加明显。
同时喊出很多口号:“企业家政府”、“再造政府”、“顾客导向”,代表人物是《再造政府》的作者奥斯本。
新公共管理理论对英国第一位女首相撒切尔夫人和美国总统里根的执政影响非常巨大。
在里根总统就任的8年里,大幅度地削减税收、大幅度地削减国家债务等措施,都是新公共管理理论对资本主义社会国家影响的具体表现。
4、新公共服务(1990末)新公共服务理论主张以公民为核心,提出船的所有者是公民,政府的角色应该是服务者而不是掌舵者。
个人在市场里的身份是市民,即生产者、经营者、消费者。
市民权利包括财产权利和生命权利;公民权利包括市民权利和政治权利(自由权利)。
政治权利包括:言论自由、出版自由、结社自由和选举权。
公共行政改革行政法学范式转变

公共行政改革行政法学范式转变行政法是关于公共行政的法,它与公共行政之间应存有良性互动的关系。
行政法应该从总体上动态地考察公共行政过程中所出现的所有法现象,找出其中存有的问题,并探究其解决办法。
随着公共行政的发展,势必引起行政法学范式的转变,本文就此作些探讨。
一、国家行政与公共行政的界分(一)公共行政、私行政与行政公共行政(publicadministration)与私行政(privateadministration)都是属于行政(administration)的范畴。
而对于“行政”,人们从不同的角度赋予它不同的含义。
有的从“三权分立”的角度来理解行政,认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一的部分。
有的从政治与行政分离的角度来解释行政,认为政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。
有的从管理功能的角度来解释行政,认为一切管理都是行政。
《现代汉语词典》对“行政”的释义是:行使国家权力的(活动);机关、企业、团体等内部的管理工作。
《英汉大辞典》对该词的释义除“行政”外,还有“管理”、“执行”、“实施”等意义。
《俄华大辞典》对该词的释义除“行政”外,还有“管理”、“执行”、“处理”等意义。
由此可见,行政能够用“执行”、“管理”予以注释。
行政是组织的一种职能,任何组织(包括国家)其要生存和发展,都必须有相对应的机构和人员行使执行和管理职能(行政职能)。
1行政是指社会组织对一定范围内的事务实行组织与管理的活动,它存有于所有的社会组织之中。
行政有公行政(公共行政)和私行政之分。
所谓公共行政,是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而实行的组织、管理与调控活动。
所谓私行政,是指社会组织非基于公共利益对其内部事务实行的组织与管理活动。
公共行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”.其中“公共利益”是中外学者争议最大的对象。
在一些权威的工具书中,对“公共”一词的解释,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;还有的解释为“公众共同”.这些解释虽有差别,但其基本的词干是“共同”.若把它们与“利益”结合在一起,则形成了“公共利益”与“共同利益”.所以,人们通常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地使用,其实,它们之间是存有差别的,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定都是公共利益,它们的差别体现在“公”字上,只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。
试论公共行政研究的范式变迁

成功的唯一标准 , 取得效率的途径在于“ 在谨慎 的 劳动分工的基础上建立等级制 ,并通过单一的权
力 指挥 机制 加 以协调 ” 。 威 尔 逊开 创 了观 念上 的先河 。而这 一 观 念得 以转 为具 体 的组 织形 态 和现 实 的行 政行 为 则 得益 于 马 克斯 ・ 伯 的官僚 制 理论 和 弗 雷德 里克 ・ 韦 泰勒 的科学 管理 原 理 。 传 统行 政 模式 最 重要 的理 论原 “
,
政治家和学者伍德罗 ・ 威尔逊对行政人员卷入
收稿 日期 :0 1o 1 2 l- 9
作者简介 : 费久浩(95 )男 , 18一 , 湖北黄石人 , 广州大学松 田学院助教 , 研究领域 : 学理论、 政治 行政 管理 学。
13 1
理 一 样 ,行 政 学者 只需 运 用 一些 基本 的管理 原 则
值 的追 求 。 这些 使得 它在 2 纪 的大部 分 时 间内 0世
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
以使组织 的运作更高效 、 更经济。“ 行政 的领域是
一
个 企 业 的 领 域 ” [6 该 用 “ 业 式 ” 原 则 来 ,1应 3 4 企 的
指导 公 共机 构 的运 作 ,效 率是 衡 量 政府 行 政是 否
在西方各 国广 受欢迎并成 为公共行 政 的通行 范 式; 然而 , 二战结束后 , 特别是 2 世纪五六 十年代 O 以来 ,对传统公共行政范式 出现了大范围的批判
究范 畴 。 威 尔 逊认 为 ,行 政学 应着 力 于研 究 两个 基本
研究范式先后 ( 亦有交叉 ) 经历了从传统公共行政 学、 新公共行政学 、 新公共管理学到新公共服务的
第三章 公共行政学的“范式”比较新版

3. 科学管理学派 的思想是 西方公共行政学的思想基础之一 . 泰勒在 科学管理学派的思想是 西方公共行政学的思想基础之一. 的思想是西方公共行政学的思想基础之一
科学管理原理》 《科学管理原理》(1911年) 中提出管理的四类责任或条件;法约尔在《工 年 中提出管理的四类责任或条件;法约尔在《 业管理与一般管理》 1916年 提出了工业企业的6项活动,行政管理的5 业管理与一般管理》(1916年)提出了工业企业的6项活动,行政管理的5种 职能,14种原则. 职能,14种原则. 种原则
第二节 新公共行政学
1.强调以公平与民主作为行政学的目标和理论 1.强调以公平与民主作为行政学的目标和理论 基础. 基础. 2.主张政治(政策)与行政的关联性. 2.主张政治(政策)与行政的关联性. 主张政治 3.重视人性和行政伦理研究. 3.重视人性和行政伦理研究. 重视人性和行政伦理研究 4.倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行 4.倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行 政体制的研究. 政体制的研究. 5.拓展行政学的研究范围 采用新的研究方法. 拓展行政学的研究范围, 5.拓展行政学的研究范围,采用新的研究方法.
第一节 古典公共行政学
(三)古典公共行政学的缺陷 1.采用一种形式主义的或静态的研究方法 采用一种形式主义的或静态的研究方法, 1.采用一种形式主义的或静态的研究方法,并以正 式的政府组织 官僚体制)作为研究的对象, 政府组织( 式的政府组织(官僚体制)作为研究的对象,忽视对 非正式组织和行政管理过程的研究 和行政管理过程的研究; 非正式组织和行政管理过程的研究; 2.将政治与行政截然分开,忽视了政治因素对管理 2.将政治与行政截然分开,忽视了政治因素对管理 将政治与行政截然分开 政治因素 过程的影响. 过程的影响. 3.将丰富多彩的行政管理现象或活动抽象为若干的 3.将丰富多彩的行政管理现象或活动抽象为若干的 原理及原则. 原理及原则. 4.效率的标准被过分地推崇,忽视公平标准. 效率的标准被过分地推崇 公平标准 4.效率的标准被过分地推崇,忽视公平标准.
公共管理领域研究范式转变之思

公共管理领域研究范式转变之思研究公共管理领域范式转变,就不得不先了解下从公共行政学产生到现在的发展历史,了解其产生的背景及后来人对它们值得称赞的地方和不足之处,以对我们现实生活当中政府部门的组织架构、工作重心、社会评价等合理与否之处得出自己的结论,从而为行政主体的领导范式向更加贴近社会、贴近公众、贴近现实提出自己的见解,并对之进行系统论证分析,以期望对行政主体在现实中的科学决策及执行有所帮助。
一、公共行政学范式之思1.公共行政学产生的背景。
公共行政学大致产生于20世纪二三十年代,其主要影响持续到上世纪六十年代。
其中以威尔逊的《行政学之研究》一文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统,加之之后的马克斯·韦伯的科层制、古德诺的政治行政两分法、弗雷德里克的科学管理主义、法约尔的一般管理原则等等的补充,使之逐步得到完善,在当时的社会背景下,公共行政学达到了顶峰,甚至可以毫不夸张地说,它引领了当时那个时代潮流的发展。
2.公共行政学给我们提供的思索之处。
伍德罗·威尔逊在《行政学之研究》一书中主要得出了三个结论,即这一领域研究之主题、研究之方法、研究之历史所在,为以后公共理论研究者研究提供了范式,指出当时政府组织面临的主要问题及相应的解决方法。
马克斯·韦伯提出的官僚制(科层制),指出一个合格的行政管理者是保持绝对理性的,并对官僚制刻画了三个维度,即层级原则、分工原则和对事不对人原则,为人们对传统公共行政学的研究提供了重要标尺。
古德诺在政治与行政二分法中,提出的最主要观点是政治和行政应该相互分离,但并不是讲二者彻底分开,而是要把握住政治对行政“干预”的度,以防止出现政党分肥等负面现象的更多出现。
而之后的泰罗的科学管理原理跟法约尔的一般管理原则将在企业中的某些科学管理方法和途径引入到公共行政领域,这对于当时人们将主要注意力集中在政府组织本身和其如何以最高的效率和最低的成本来做好政府能够成功做好的事情来讲,是有很大意义的。
公共行政理性范式之嬗变与取向“价值—事实—工具”三种理性的结合

公共行政理性范式之嬗变与取向“价值—事实—工具”三种理性的结合公共行政理性范式之嬗变与取向2013年06月09日 15:06 来源:《中国社会科学报》2013年6月7日总第460期作者:朱国伟浏览: 26 次我要评论字号:大中小【核心提示】通过对公共行政理性范式加以考察,我们发现公共行政发展的内在逻辑以及公共行政三维理性范式选择的逻辑取向在于“价值—事实—工具”相融合的三维理性范式取向。
行政理性是指公共行政人员在伦理旨归、事实认知、工具选择等方面取舍、权衡的思考与行为模式。
公共行政理性范式即是指作为公共行政理论分析与实践标准的理性标准的方法、框架。
它反映了公共行政组织及人员基本的价值观念和行为模式。
它所要解决的是公共行政为什么做、需要做什么、如何做的问题。
在公共行政发展历程中,价值理性、事实理性、工具理性的扬与抑表达着不同发展阶段的核心理性范式。
价值理性是一种选择、评判好与坏的反思性标准,也是一种“应该是什么”的行为方向诉求,它是公共行政行为的基本动因与合法性基石;事实理性是对公共行政生态微观、中观、宏观各个层次的一种总体性的客观观察和考虑,是对行政生态、行政事务去粗取精,去伪存真的过程;工具理性是为实现目的而对手段或技术进行的权衡、选择。
公共行政范式的变迁所隐含的是以螺旋式上升的理性范式的转换。
通过对公共行政理性范式加以考察,我们发现公共行政发展的内在逻辑以及公共行政三维理性范式选择的逻辑取向在于“价值—事实—工具”相融合的三维理性范式取向。
在公共行政的历史进程中,从被悬置的价值理性下的工具理性追求,到事实理性指导下的价值理性重塑,再到被狭隘化的价值理性约束下的工具理性重拾,公共行政所内含的理性范式在理性的张扬与挫败之中不断地循环着。
“价值—工具”理性结合的公共行政是功利主义的,有着一种为达目的不择手段的马基雅维利精神,但缺乏对自身存在的社会基础的顾虑;“价值—事实”理性结合的公共行政是理想主义或者是空想主义的,它有着柏拉图式至善的追求,但没有找到实现理想之路;“事实—工具”理性结合的公共行政是实用主义的,它不愿为未来的某种东西所拖累,却迷失了自己努力的方向。
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公共行政理论变迁的范式解读摘要从科恩的范式理论出发,对公共行政学的理论流变进行了范式解读。
公共行政理论语境由官僚制向公共管理的转换,是由于传统官僚制理论遭遇到了严重的实践困境和理论质疑,作为对这种困境和质疑的回应,新共管管理运动从经济学的基本假设出发,对公共行政理论进行了重塑,是对官僚制理论的扬弃和超越。
关键词公共行政;官僚制;新公共管理;范式转换1962年美国著名科学史学家托马斯•库恩在《科学革命的结构》一书中,首次从学术上对“范式”与“范式转换”的概念做出了界定。
在库恩的理论中,一个科学的范式(Paradigm)就是一套关于现实的假设,这套假设比其他假设更好地说明了当今的世界。
范式既表示某一种科学共同体成员所共有的一整套规定,也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的重大科学成就基础上的信念。
这种信念能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架,一套理念和方法论的信条,一个可供仿效的解题范例,它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径,同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标准,即决定着他们的自然观、世界观及价值观。
[1]范式就是世界观,一般性的观点,以及分析复杂现实世界的一种方式。
范式是一学科内范围最广的共识单位,它包括概念、样本、理论和方法,并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。
一个范式就如同一幅地图,具有理顺和总结现实、理解现象之间的因果关系、预测未来发展、从不重要的东西中分出重要的东西、弄清我们应当选择那条道路来实现我们的目标等认识功能。
范式转换的动态过程表述为: 范式I -规范科学(即在范式I指引下积累的知识)-异例(即范式I不能解释的新现象)-危机(即范式I从根本上受到怀疑)-革命(即范式I全面崩溃)- 范式II。
库恩阐述的范式理论的动态发展模式是科学哲学研究中的一个伟大进步,引起了科学哲学界的一场认识论的大变革,成为科学哲学史上一道重要的分水岭。
其影响不仅仅限于科学史、科学哲学、科学社会学等相关领域,而且延伸到社会学、文化人类学、文学史、艺术史、政治史、宗教史等人文和社会科学领域,成为众多科学研究者分析理论流变的基本逻辑工具。
经过近百年的发展,公共行政理论语境发生了从传统官僚制向新公共管理理论的变化,本文试图从范式转换的动态视角对公共行政理论流变进解读。
一、官僚制的理论内核与实践困境1887年伍罗德•威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。
威尔逊指出,“应该建立一门专门的学科一行政学;应将政治与行政严格分离; 行政处在特定的’政治’范围之外,行政问题不是政治问题,虽然政治规定了行政的任务,但是不能允许它操纵行政事务……。
”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响,当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候,行政学建立的前提性工作己宣告完成。
在威尔逊之后,美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。
他认为“政治是国家意志的表达,行政则是这种意志的执行;政治主要与政策的制定相关联,而行政则是对政策的执行。
”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政,管理為身就是一种科研对象,公共行政自身能够成为一种超越价值的科学,行政学的目的是做到经济和效率”。
从此,政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域,人们开始专门研究政府及公共管理问题,以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率,从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。
官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上,强调严格的等级制,强调对原则的遵从和命令的遵守等。
也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话,但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。
在早期行政学范式的创立过程中,泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献,泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。
公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理,二者是密不可分的,泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径,其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想,产生了一个完整的行政模式。
”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式,它以二分法和官僚制为理论基础。
传统的公共行政理论提出了一些基本的原理:①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。
②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。
③行政与政治分离,行政应是执行政策的工具,任何政策只由政治领袖制定,即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。
④公共行政是一种特殊职业形式,因此,它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。
[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则:①固定的官员管辖权原则。
即在政府中,每个官员有固定的职责,在职责和职权范围内有权发布命令。
②机构等级制度和多层权力机构原则。
即在政府中,有一个严格规定的上下等级体制,高级机构对低级机构进行监督和管理。
③机构的管理建立在书面文件的基础之上。
政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。
④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥S 己的工作能力。
⑤机构中工作的各级官员,只要能胜任工作,则应保证终身雇佣,能领取固定薪金和养老保障金,使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重,使担任公职成为人们追求的职业。
但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题,以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题,不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。
人们清醒地认识到,官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体:法律要求人的平等,但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构;官僚制是建立在合理性的原则上的。
但所鼓励的却是盲目服从和随大流;官僚制首先是被作为组织理论而存在的,是对组织系统的合理性设计,但却忽视非正式组织的存在;现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的,所要强调的是它自身的现代性,而实际上却要求其成员墨守陈规,不考虑突发事件;官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调,却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔,创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾;最为致命的是,官僚制使人的个性受到扭曲,使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。
[3]正如凯顿所言:不管东西方国家,均可发现许多相似的行政问题,如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义,均引发了民众对政府的信任危机,使政府的存在充满了合法性危机。
20世纪中后期,英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象,政府管理成本增大,效率低下。
“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处,反而还降低了人们的生活质量,政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。
” [4]官僚制的弊病暴露无遗,政府改革的呼声日盛,特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高,缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
二、新公共管理:克服与超越官僚制在官僚制理论范式面临危机的历史背景下,20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮,对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。
新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨,有效的政府并不是一个“实干”的政府,不是一个“执行”的政府,而是一个“治理”并善于“治理”的政府,主张在公共管理中引入竞争机制,广泛采用私营部门成功的管理方法,用市场的力量来改造政府,政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入,重新审视文官与政务官的关系等。
新公共管理从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养,将经济人假说、市场竞争、成本与收益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分;它直接利用了当代工商管理学的新成就,将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制、全面质量管理与标杆管理等管理的理论、方法和技术,以及自然科学领域最新发展的科学与技术应用于公共部门管理的理论与实践中。
0ECD(经济合作与发展组织)把“新公共管理”的内涵界定为:企业管理技术的采用,服务及顾客导向的强化,公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。
胡德认为新公共管理的特质有七项要点:①在公共部门之中放手给专业管理,这表示让管理者自己管理;②目标必须明确,绩效必须能够加以测量;③特别强调产出控制,重视实际的成果甚于重视程序;④走向分解的转变。
分解的意思是透过小型政策领域的机关设立,而将大规模的部会分割开来;⑤转变为更大的竞争性;⑥重视私部门型态的管理行为;⑦资源运用上的克制与节约。
针对官僚制的实践困境,新公共管理理论从理论和实务两个方面对公共行政进行重构:第一,公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程;第二,为了实际结果,公共行政应妥善运用各种市场竞争机制,以提供更佳的产品或服务,同时在市场机制下,政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费,另一方面也要与其它组织进行竞争;第三,配合市场导向和市场机制的运作,公共行政也应强调顾客导向的观念;第四,政府应该扮演“导航者”的角色,政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供,但却不必要自己动手处理;第五,政府应推动法规松绑的工作,今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念,更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成;第六,公共部门的工作人员应授予权能以充分发挥创意并投入工作;第七,公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。
美国著名组织理论家彼得斯针对传统官僚制存在的垄断、等级制、永久性、规章和控制四大弊病,将公共管理组织形式归结为市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种主要的行政范式。
[5]新公共管理致力于用管理替代行政,尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制,对政府管理理论产生了极大影响,而且也在实践中对改善政府绩效做出了重大贡献,成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。
三、结语恩格斯说过:“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。
[6]—种理论能否成为人们所接受的范式,不仅取决于他们在逻辑上的完善,被用于分析和解释现实世界所能达到的力度,还在于依据它们提供的蓝图能否完整或部分地构造现实,即在一定条件下,由理念系统转化为现实系统。
公共行政学的创立与发展最终是为了“实现人的全面自由的发展”,随着人类社会的不断发展,公共行政的理论范式也将不断发展和转换。
正如英国著名行政学家胡德所指出的,每一种生活的主要组织方式,都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式;每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题;每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。