中国基层政府的财政状况

4)严格支出管理，确保重点支出。采取财政 供熟人员和可用财力挂钩的办法，对财政供 养人员实施总量控制，逐步使财政供养人口 占总人口的比重达到1．2％(1：83)的现体制 控制目标。 5)加强乡镇自身的制度建设、提高干部队伍 的素质。建立健全各项工作制度和管理制度， 实现乡级财政管理的制度化和规范化。实施 政务公开，财务公开，强化监督，提高行政 工作的透明度。
乡镇赤字和过度负债问题由来已久，根源复 杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实 可行的具体措施，没有全方位的综合治理和 深层次的改革，很难从根本上解决问题。
解决乡镇赤字与债务的总体思路应该是针对 其发生的原因而采取标本兼治方式进行，即 属于运作问题的通过加强管理解决，属于政 策问题的通过加强民主决策、提高决策效率 来解决，属于制度问题的则通过改进和完善 制度设计来解决，而且要基于现实，由近及 远，注重可操作性。
4．发挥地区优势和资源优势，发展乡镇经济。 原则上，乡镇政府不应该再自办乡镇企业(因 为政企分开是大势所趋)，但可以采取种种便 利措施(如信息技术支持、贴息等等手段)，突 破经济成分的界限，放手发展个体私营经济， 充分发挥其市场优势，多业并举，促进农村 产业结构的转变和均衡协调发展。
(二)解决乡镇赤字与债务的长远性、 制度性措施。
指已发生而未在决算中反映的赤字，它是必 须由财政承担的缺口，一般指财政预算挂账 和财政欠预算单位经费(即隐性债务)，最终也 是乡镇总体债务的组成部分。 隐性负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠 付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公 益项目资金、财政担保和其他方面可能形成 的债务。
“吃饭”财政
在调查的三个县中，泰和 县财政情况最好，但是就 该县目前财力而言,只能勉 强保证工资的发放。2000 年该县主要支出项目中， 生产建设性支出占的比重 约为27.3%，行政事业费 支出占的比重约为71%。
That’s all.
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(一)政策和管理层面的解决措施。
1．要树立危机意识，建立领导责任制，遏制 乡镇赤字与债务。 2．采取切实有效的措施消化现存债务。在调 查研究的基础上，因地制宜、分类指导，逐 个乡镇确定发展规划和目标任务，制定切实 可行的过渡措施，把工作做得深入细致、扎 实有效。
3．采取种种措施内在地防止乡镇产生新的赤 字和债务。在这方面，首先要适当集中乡镇 本级可用财力，加强财务管理，提高乡镇资 金的使用效益。
具体做法
1)大力精简财政供养人口，遏制和削减行政 经费的扩张。 2)推行综合预算。综合财政预算管理延伸到 乡级是规范壮大乡镇财政的重要举措。 3)强化收入征管。乡镇政府和财税部门要全 面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性 普查与经常性调查形成制度，增加工作的主 动性，逐步降低税收成本；建立财税部门联 席会议制度，落实组织收入目标责任制，及 时研究解决问题，确保财政收入全面完成和 及时入库；
(四)乡镇财政赤字与负债的危害。
1.影响了基层政权的正常运转，增加了整个 财政的风险。乡镇巨额赤字与负债如果不能 及时有效解决的话，必然会牵连上级财政， 成为引发整体性财政风险的一个重要因素， 危及政府信誉，造成极其不良的影响。
2.巨额赤字与债务可能会进一步加重农民负担， 阻碍农村税费改革的顺利进行。
2．在确实需要保留乡镇政府的地方，要转换 政府职能、精简人员、撤并乡镇。 首先，减少行政机构设置是未来政府职能转 换、减轻企业和农民负担、缓解财政困境的 必由之路。 其次，精简乡镇机构和转换乡镇政府职能有 助于矫正长期以来乡镇政府的“越位”与 “缺位”，优化乡镇政府的财政支出结构和 支出效率，也有利于促进农村市场经济的有 效成长。
（1）在政府负债中，有一部分是向农民个人借款(打 白条)、抬款(高利贷)，这部分债务不解决好，农民 将“以债抵税”，使农业税的正常征收受到影响， 会进一步加大县乡财政的压力。 （2）税费改革后，收费取消，乡镇总财力减少，即 使上级财政帮助解决了旧债，乡镇政府仍面临大量 支出的压力，很快将迫使乡镇政府为维持运转而变 相地向农民伸手，造成农民负担的反弹。
(二)政府职能转轨不到位，乡镇财政 缺乏有效的制约和监督机制。
1．乡镇政府包揽过多 ． 经济管理职能。 经济管理职能。 2．不顾本地条件大搞 ． 政绩工程” “政绩工程”、“形象工 程”。现行的干部考核制 度过分注重干部的政绩， 度过分注重干部的政绩， 却忽视了离任审计的制约。 却忽视了离任审计的制约。 3．机构臃肿、财政供养人 ．机构臃肿、 口失控。 口失控。 4．乡镇财务管理混乱， ．乡镇财务管理混乱， 缺乏监督机制。 缺乏监督机制。
3.农民的过重负担影响了党和政府与群众的 关系。 据调查，凡是赤字、负债过重的乡镇，干群 关系都比较紧张，干部威信普遍下降，基层 政权各项工作阻力重重。在各种媒体的报道 中不难看到一些地方因为干部强行向农民收 费而使矛盾激化的事例。
三、解决乡镇财政赤字与负债的对策
乡镇赤字和过度负债问题由来已久，根源复杂、 乡镇赤字和过度负债问题由来已久，根源复杂、牵 涉面广、化解难度大， 涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措 没有全方位的综合治理和深层次的改革， 施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难 从根本上解决问题。 从根本上解决问题。 解决乡镇赤字与债务的总体思路应该是针对其发生 的原因而采取标本兼治方式进行， 的原因而采取标本兼治方式进行，即属于运作问题 的通过加强管理解决， 的通过加强管理解决，属于政策问题的通过加强民 主决策、提高决策效率来解决，属于制度问题的则 主决策、提高决策效率来解决， 通过改进和完善制度设计来解决，而且要基于现实， 通过改进和完善制度设计来解决，而且要基于现实， 由近及远，注重可操作性。 由近及远，注重可操作性。
“半饥饿”财政
襄阳县财政状况是最困难的。全县财政收入 由1994年的10755万元增加到2000年37920 万元，财政收入年均递增高达25.98%。调 查发现，虽然帐面上财政收入高速增长，但 财政收入水分太大。根据调查资料推断，该 县财政收入的“水分”至少有30%。该县可 用财力的增长根本无法满足财政支出刚性增 长的需要，工资的发放越来越困难。2000年 全县可用财力只有19800万元，工资支出为 15482万元，占到了可用财力的近80%。
一、乡镇财政赤字与负债的现状
乡镇财政赤字是指在乡 镇财政年度决算中支出 大于收入的缺口，在具 体会计处理时，体现为 赤字。一般来说，乡镇 赤字的弥补主要是通过 举借债务进行的，成为 乡镇的存量债务，举借 弥补不足的部分就造成 了拖欠(如欠发工资、 欠工程款等等)，构成 了乡镇的隐性赤字。
隐性赤字
中国基层政府财政 状况分析
——湖北省襄阳县、河南省鄢 陵县、江西省泰和县案例研究
ຫໍສະໝຸດ Baidu
前言
目前县乡财政收支活动具有很大的隐蔽性， 为了对农村公共财政活动的真实面貌作出 分析，分别对湖北省襄阳县、河南省鄢陵 县和江西省泰和县三个案例进行了剖析。 这三个县都位于中国中部地区，都是典型 的农业县，经济发展水平在中部地区居中 等或中上水平。从人口和资源分布情况、 交通条件、产业构成、经济发展水平等各 个方面来看，这3个县在传统农区均具有 较好的代表性。
6)上级政府理应给予的援助和配套改革措施 。 首先要进一步建立规范的政府间分配体系，从制度 上给予乡镇政府较为充实的财力，如相对独立的税 种(如财产税)，给予乡镇更大力度的、规范的转移 支付等。 其次要杜绝非规范的负担转移现象，如取消项目匹 配的政策，政策性的增支部分应由上级政府合理负 担。与此同时，国家应适当加大对乡村基础设施建 设的投入，以减轻乡镇政府的负担，减轻农民的负 担。
鄢陵县的财政已到了 什么都不干，工资也 无法保障的地步。该 县工资不能按时、足 额发放，拖欠工资问 题严重。以该县目前 的财力，仅保工资仍 有3-4个月的缺口。
二、乡镇财政赤字与负债的形成 原因与危害
乡镇赤字与债务的形成与扩张实际上是长 年积累的结果，只不过随着近年来体制改 革的深化而逐步“显山露水”，或进一步 加剧。其原因较为复杂，有制度政策的客 观因素，也有监管失当的主观因素，但在 深层次上则与我国经济转轨时期政府职能 转换不到位、政府间财政分配关系不规范 密切相关。
(一)经济不发达及财税体制缺陷使 乡镇财政处于困境
1．经济发展水平低是乡镇财政赤字的基础原因。 2．“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的收 入来源。 3．缺乏规范、透明的转移支付制度。 4．税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。 5．整顿农村收费后，乡镇赤字问题大量显露； 农村税源基础薄弱、税收零星是一个长期存在的 问题。
进一步思考
我国乡镇政府的大规模建设始于20世纪70年代末 期，这种权力下放的同时又进行大规模机构建设 的逆向发展，本身就存在“先天性不足”，所以 乡镇财政在“婴儿期”就已经显现出不可避免的 困境。 这在一定程度上反映了生产力与生产关系、经济 基础与上层建筑之间的不适应性。这可能才是形 成乡镇财政赤字与负债根本性、决定性的原因。 目前全国较为普遍进行的“撤乡并镇”举措，在 一定程度上可以说是属于上层建筑范畴的行政机 构设置对经济基础变动的一种能动性反映，但在 宏观层次上还需要就政府的行政构架进行通盘考 虑，以提高行政效率和减轻基层负债。
1．逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。 这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担 的根本性办法。 从行政管理的角度看，政府级次的划分应以高效和 便利为原则。世界上绝大多数规模较大的国家都是 三级政府的框架设置，而我国目前的五级政府架构 恐怕在世界上是独一无二的。因此，我国行政改革 应该朝着“转换职能，精兵简政”的方向努力，政 府只管那些社会和市场无法承担的公共事务，而不 再管可以由社会和市场承担起来的事务。
县乡机构膨胀问题
1．县级机构比乡镇机构膨 胀更厉害。 2．事业单位比行政部门的 机构膨胀问题要严重的多。 3．具有行业管理职能又有某些服务功能的机 构，其行政机关或事业单位都存在急剧膨胀 的机制。
（三）县乡财政负债严重，基层政府 财政风险不断加大。
财政压力迫使基层政府大规模举 债。合作基金会贷款本息、世行 贷款、财政周转金用中央税收返 还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返 还——“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不 能归还，银行将直接从财政资金户中扣还，导 致工资和正常的办公费将难以拨付 。