温室气体减排政策浅论_王雪臣

近年来，以全球变暖为主要特征的气候变化已成为国际社会高度关注的重要议题之一。２００７年ＩＰＣＣ（政府间气候变化专门委员会）发布的第四次评估报告强调指出，观测到的２０世纪中期以来大部分的全球平均温度升高，“很可能（Ｖｅｒｙ　Ｌｉｋｅｌｙ）”是由观测到的人为温室气体浓度的增加所致，而大气中温室气体浓度的增加主要来源于化石燃料使用和土地利用变化等人类社会经济活动［１］。为了应对气候变化可能带来的各种不利影响，如持续高温干旱、强降水事件、海平面上升、冰川融化加剧等，许多国家和地区已经制定或正在制定各项温室气体减排的政策措施。鉴于此，本文分别从以下几个方面对现行的温室气体减排政策展开讨论分析：首先是从政策科学的角度出发阐述“政策”的涵义，然后根据政策表现形式以及作用层次的不同讨论减排政策，接着介绍用于筛选或评价减排政策的４个标准，最后指出发展和逐步完善温室气体减排政策体系，应该成为各国积极应对气候变化的决策基础和行动指南。

１“政策”及温室气体减排政策的涵义

在讨论温室气体减排政策之前，有必要了解一下“政策”的涵义。国内著名学者陈振明从政策科学的角度出发，在综合国内外学者观点的基础上，从以下４个方面对“政策”的涵义进行了较为科学的诠释［２］：第一，政策是由特定的主体，即国家或政府及其政治团体所制定及执行，政策体现了主体的意志，它与个人、企业等所做出的决定不同，具有法定的权威性；第二，政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的。政策不是无意识或偶然性的行为，总是要实现特定的目标。同时，政策往往在特定的历史时期内发挥作用，具有时效性；第三，政策表现为由一系列行为所构成的行动过程，是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动过程；第四，政策是一种行为准则或行为规范。政策总有具体的作用对象或利益相关者，它规定对象应该做什么和不应该做什么，或者鼓励对象做什么或禁止其做什么。

具体到温室气体减排政策，各级政府或国际政治经济组织为减少温室气体排放、应对气候变化的各种行为规范或行动方案都可以理解为温室气体减排政策。在现实中，温室气体减排政策或气候变化政策往往与能源政策密切相关，大多数能源政策往往具有减缓气候变化的协同效应，特别是以发展可再生能源、新能源和提高能源利用效率等为主要内容的能源政策。

关于利用温室气体减排政策来应对气候变化的重要性在国际范围内得到了广泛共识。在１９９２年在巴西里约热内卢签署的ＵＮＦＣＣＣ（联合国气候变化框架公约）中，其

温室气体减排政策浅论

　王雪臣／中国气象局

冯相昭／环境保护部环境与经济政策研究中心

摘要　为应对气候变化，许多国家和地区已经制定或正在制定各项温室气体减排的政策措施。本文首先阐述了温室气体减排政策的涵义，然后根据表现形式以及作用层次的不同讨论了世界各国现行的温室气体减排政策，接着介绍了用于筛选或评价减排政策的４个标准，最后指出发展和逐步完善温室气体减排政策体系，应该成为各国积极应对气候变化的决策基础和行动指南。

关键词 温室气体 减排政策

12环境保护

第４条款曾指出各国应考虑承担“共同而有区别的责任”并根据本国的实际情况制定、执行并定期更新相应的“政策”来减缓人类社会经济活动对气候系统的不利影响。ＩＰＣＣ（政府间气候变化专门委员会）出版的四次评估报告以及２００６年出版的《斯特恩报告：气候变化经济学》均一再强调了“政策”工具能够在应对气候变化行动战略中发挥重要作用［１］　［３］。

２温室气体减排政策种类

按照ＵＮＦＣＣＣ（联合国气候变化框架公约）的要求，各国政府为减少温室气体排放根据本国的实际情况采用了不同种类的政策工具，制定或正在制定了许多政策措施。这些政策根据表现形式的不同可以大致分为以下８类［１］。

第一，规制和标准：这类政策通常明确规定为达到减排目标所必须的减排技术（技术标准）或最低污染排放要求（绩效标准）。中国２００４年和２００７年分别发布的乘用车燃料消耗限值标准以及轻型商用车燃料消耗限值标准均属于绩效标准。

第二，税费政策：针对不同污染源，按其污染排放水平的不同征收税费。如欧盟对汽油和柴油分别适用高低不同的燃油税率，因为汽油的温室气体排放水平相对较高；英国对不同温室气体排放水平的机动车适用不同的碳税税率用于鼓励清洁环保型汽车的发展；中国对车用替代燃料生产企业以及加气站适用企业所得税优惠，并在在规定的年限内，免征５％的消费税，增值税实行先征后返。

第三，可交易许可证：这些也称为市场上可交易许可证或总量控制制度（Ｃａｐ　ａｎｄ　Ｔｒａｄｅ　Ｓｙｓｔｅｍ）。这项工具依据不同污染源规定一个总的排放限额，要求每个污染源的实际排放水平不能够超过其持有的排放许可证额度，同时允许排放许可证通过市场在不同污染源之间相互买卖。如欧盟的排放贸易系统（ＥＴＳ）。

第四，自愿协议：政府当局与一个或多个私营机构之间为达到减排目标或改善环境绩效而签署的一种协议，该目标通常高于政府强制性的标准。自愿协议区别于自愿行动，而且不是所有的自愿协议出于完全自愿，所以有些自愿协议甚至包括一些与参与协议相关的奖惩条款。如欧洲汽车燃油经济性自愿协议即欧洲委员会和欧洲、韩国以及日本汽车制造业协会之间签署的一项协议，根据这项协议要求，到２００８－２００９年销售的新车ＣＯ

２

平均排放量将由目前的１６０ｇ／ｋｍ下

降至１４０ｇＣＯ

２

；加拿大汽车温室气体减排协议即加拿大政府和国内汽车主要代表企业之间达成的一项协议，根据该协议到２０１０年小汽车和轻型卡车将减少温室气体排放达５３０万

ｔＣＯ

２当量，该项协议同时也包含了有关汽车技术研发以及中

期减排目标的条款［４］。

第五，补贴和经济激励措施：政府对执行减排实践行动

的主体给予直接支付或减免税或价格支持或其他激励。如中

国的一些城市对购置代用燃料出租车或公交车、普通车改装

成替代燃料汽车以及利用陈化粮生产替代生物燃料等行为给

予直接财政补贴；对生产车用替代燃料的企业和加气站建设

用地给予优先审批和优惠政策；对加气站用气用电优惠供应

等经济激励措施。

第六，信息工具：指工业部门被要求应及时披露其生产

经营过程中与环境相关的信息。如与燃油经济性标准相关的

标识管理和审批认证制度。

第七，研发政策：政府给予减排技术创新活动给予直

接财政支持，包括直接拨款或国债支持。如中国“十五”期

间开始实施的用于鼓励电动汽车－燃料电池研发的国家８６３

计划。

第八，非气候变化政策：这些政策并不是直接针对减少

温室气体排放而制定的，但可能造成显著的温室气体减排效

果，这种现象也可以被成为共生效益（Ｃｏ－Ｂｅｎｅｆｉｔｓ）或协同

效应，这类政策在交通部门比较多见，如城市道路收费、ＨＯＴ

（高乘载率车道）、ＢＲＴ（快速公交专用车道）等缓解交通拥

堵的政策。

此外，也可以作用层次的不同将减排政策简单分为３大

类：国际减排政策、国家减排政策和城市减排政策。上面提

及的８大类政策更多地表现为指国家层次的减排政策，而且

这类政策往往与部门的规章制度结合起来贯彻实施。以下简

要讨论一下国际范围内的联合减排机制以及区域层次或城市

层次的减排政策发展。

在国际层次上，为促进附件１国家第一承诺期（２００８－

２０１２年）温室气体减排目标的完成，京都议定书引入了三种

能够有效温室气体减排总成本的灵活机制（见图１），即联合

执行（Ｊｏｉｎｔ　Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ＪＩ），清洁发展机制（Ｃｌｅａｎ

Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ＣＤＭ）以及排放贸易（Ｅｍｉｓｓｉｏｎ

Ｔｒａｄｉｎｇ，ＥＴ）。其中ＪＩ和ＣＤＭ是以项目为基础的减排机制，

ＪＩ适用于发达国家之间，而ＣＤＭ主要应用于发达国家与发展

中国家之间。至于ＥＴ，始于２００５年１月１日的欧盟排放贸

易系统（ＥＴＳ）是目前世界上最大的可交易排放许可证市场，

该系统涵盖了欧盟２５个成员国的１１５００个固定排放源（相当

于欧盟ＣＯ

２

排放总量的约４５％），主要涉及电力部门以及其

他主要工业部门［１］。欧盟的ＥＴＳ分两个阶段执行，第一阶段

为２００５－２００７年，第二阶段为２００８－２０１２年，其中第二

阶段与京都议定书的第一承诺期相一致。还有，参与ＥＴＳ的

各成员国需要制定排放许可证的国家分配计划，并明确规定

如何将许可证在不同的工业部门以及固定排放源之间分配，

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环境保护