理解_专项治理_中国特色公共政策实践工具_臧雷振
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② 而不是为了佐证某一西方的理论解说 ， 。 象和政策过程的事实与特点” 或者套用西方的概念、 理论 下文通过对专项治理内涵外延界定 、 历史脉 分析模式解释中国的个别政策现象 。基于这一学术旨趣，
络演进、 运行机制与特征、 需求与效能、 现实反思等方面的深入探讨， 以实现“对中国政治改革的基本 ③ 特征和方式方法进行理论性解释 ” 的目标。
图1 2013 年 5 月 6 日。 来源： 万方数据库，
专项治理学术研究趋势
① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ ⑨
1997 ， pp． 33 － 56 。 参见 Manion，M． ，Corruption and Corruption Control： More of the Same in 1996 ，China Ｒeview， 参见 Wedeman，A． ，Anticorruption Campaigns and the Intensification of Corruption in China，Journal of Contemporary China， 2005 ， 14 （ 42 ） ，pp． 93 － 116 。 参见 Quade，E． A． ，The Logic of Anticorruption Enforcement Campaigns in Contemporary China，Journal of Contemporary China， 2007 ， 16 （ 50 ） ，pp． 65 － 77 。 2008 。 参见 Phitthay B． ，Clay W． eds． ，Comparative Governance Ｒeform in Asia，Emerald Group Publishing， 参见 Dimitrov，M． ，Piracy and the State： The Politics of Intellectual Property Ｒights in China，Cambridge： Cambridge 2009 ， pp． 221 － 248 。 University Press， ： 《权威体制与有效治理： 当代中国国家治理的制度逻辑 》 ， 《开放时代》 2011 年第 10 期。 参见周雪光 ： 《中国国家运动的形成与变异： 基于政体的整体性解释 》 ， 《开放时代》 2011 年第 1 期。 参见冯仕政 ： 《常态社会与运动式治理 》 ， 《开放时代》 2007 年第 3 期。 参见唐皇凤 ： 《中国犯罪治理模式的文化研究 》 ， 《吉林大学社会科学学报 》 2009 年第 2 期。 参见单勇、 侯银萍
·161·
清华大学学报（ 哲学社会科学版）
① 这种运动式强制并未改善 “政治性” “运动式强制 ” （ Campaignstyle Enforcement ） 。 项治理的 而形成 ②但也有学者指出反腐败领域的专项治理虽然没有切实改变腐败现状 ， 腐败现状， 反而加剧了， 如果
1986 年、 1989 年和 1993 年的四次反腐败运动则显示其依然带来经济社会发展的 分析中国 1982 年、
2014 年第 6 期（ 第 29 卷）
清华大学学报（ 哲学社会科学版）
No． 6 2014 （ Vol． 29 ）
法律与政治
： 理解“ 专项治理 ” 中国特色公共政策实践工具
臧雷振
摘
徐湘林
“专项治理” 要： 作为中国公共政策实践中非常态化治理手段和政策工具， 具有本土化政治实践的
如继承中国传统的政治管理文化， 传承中国共产党在革命战争时期动员策略， 蕴含国家建设初 现实特征， “短平快” 期 的追赶激进心态等。具体实践中， 其运作机制还呈现出在治理时机选择， 决策、 激励和约束机 制等方面的独特性， 这类特征使得专项治理在实践中较易实现政府部门自我满意度的提升 、 发挥矩阵式国 形成政府部门对其使用偏好； 但由于公共管理者和民众在公共政策选择中相互冲突的期 家治理结构优势， 专项治理也忽略了政府能力的长期建设， 片面强调以特定事件作为治理导向， 并导致治理 望值和价值观， 模式单一， 过度依赖中央政府等问题 。 关键词：专项治理； 政策工具； 中国特色； 运行机制 基金项目：中国博士后科学基金面上一等资助项目（ 2014M560003 ） 作者简介：臧雷振， 北京大学政治发展与政府管理研究所 （ 教育部重点基地） 博士后研究员 （ 北京 100871 ） 、 哈佛大学访问学者； 徐湘林， 北京大学政府管理学院教授 、 北京大学中国治理研究中心主任
DOI:10.13613/j.cnki.qhdz.002284
一、 导
语
当代中国政治实践积累了大量具有中国特色 、 反映中国现实的政治术语， 多层级、 多部门联合参 “专项治理” ： “专项行动” 、 “专项检查” 、 “专项整 即为此中一例。 该术语的类似替换性说法如 与的 等。实践引领学术关怀， 此独特的中国政治实践也受到部分学者的关注 ， 如怀特认为专项治理是 治” ① ， “ ” 。 中国传统群众动员在建国之后的延续 并逐步演化为一种 制度化动员 有学者指出专项治理模
⑤ 从 1935 年 “一·二九运动” 有效的手段。 动员全民族抗战开始， 再到建国后为恢复国民经济、 巩固 动员群众发挥了巨大的历史功用。 总之， 在夺取、 巩固和建设新中 国家政权及向社会主义过渡时期 ，
Βιβλιοθήκη Baidu
国政权的政治革命中， 动员策略适应中国的具体国情和中国革命的实际特点 ， 迅速整合革命力量为既 构成适合特定历史阶段的行之有效的斗争手段 ， 虽然这其中也不断暴露其自身缺陷， 但 定目标服务， “一些成功的政治动员的策略、 途径和方式方法作为经验被运用于政府行政执行过程 ， 成为完成党提 出的一系列社会改造和经济发展的任务的重要手段 。 久而久之， 这些政治动员的策略、 途径和方式方
二、 专项治理的历史演变及内涵
， “对政治生活达到可靠了解的 概念是现实的理论抽象和研究的起点 ， 历史是概念所承载的细节 ④ 。 对专项治理的历史演化和内涵考察 ， 程度有赖于我们称之为概念结构这种分析工具的发展 ” 将为 确切认识和把握其所蕴含的中国政治实践丰富信息提供观测窗口 。本土化研究者也需通过这一基本 概念帮助， 在社会科学蓝图上确立中国政治实践的理论深化一席之地 ， 每一核心理论概念的提出都标 进而形成新的研究视角和新问题的切入点 ， 同时又为下一步的理 志着由此而得的方法论转换的完成 ， 论转换积累讨论的前提。 由于文献和信息的限制， 难以考证专项治理第一次出现在中国政治实践中的详细情境 ， 但如若对 。“专项治理” 其进行拆分后的词语考察， 依然可发现中国语境下专项治理的丰富内涵 中的“专项 ” 一 “动员” “动员” 词在近当代中国有着显著的 特征， 也是演化自政治经济领域反复 的过程之中。 这也是 “动员” 因为 早在战争年代通过把国家所拥有的一切人力 、 财力、 物力有计划的配置， 争取战争胜利的
① ② ③ ④ ⑤ ⑥
： 《华人社会政治学本土化研究的理论与实践 》 ， 2002 年。 参见朱云汉、 王绍光编 台北： 桂冠图书股份有限公司， ： 《中国政策科学的理论困境及其本土化出路 》 ， 《公共管理学报》 2004 年第 1 期。 徐湘林 ： 《从政治发展理论到政策过程理论 》 ， 《中国社会科学》 2004 年第 3 期。 徐湘林 ： 《政治体系》 ， 1993 年， 戴维·伊斯顿 马清槐译， 北京： 商务印书馆， 第 296 页。 参见 Heilmann，S． ，＆ Perry，E． J． Eds． ，Maos Invisible Hand： The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Harvard University Asia Center， 2011 ，p． 5 。 ： 《行政审批制度改革的体制性制约与行政执行体制转变 》 ， 《当代中国政治研究报告 》 2003 年。 徐湘林
① ② ③ ④
White ，T． ，PostＲevolutionary Mobilization in China： The OneChild Policy Ｒeconsidered，World Politics， 1990 ， p． 43 ， pp． 53 － 76． 1995 ， （ 34 ） ，pp． 1 － 34 ； Fewsmith，J． ，Institutions， 参见 Dittmer，L． ，Chinese Informal Politics，The China Journal， Informal Politics，and Political Transition in China，Asian Survey， 1996 ， 36 （ 3 ） ，pp． 230 － 245 ，p． 105 。 Dutton，M． The End of the （ Mass） Line？ Chinese Policing in the Era of the Contract，Social Justice， 2000 ， 27 （ 2 ） ， pp． 61 － 105． K． S． ， Adaptive Informal Institutions and Endogenous Institutional Change in China， World Politics， 2006 ， 59 参见 Tsai， （ 1 ） ，p． 116 。
② 且是其他发展中国家普遍存在的一种非正 式其实是中国非正式政治结构在政策实践领域的体现 ， ③ 但这种 “非正式自适应制度 ” 式官僚治理特征体现。 在中国内生性制度变迁中具有重要作用， 其不 ④ 仅确保正式制度的有效性（ Stickiness） 和组织的稳定性， 也同时对政治体制的可持续性发挥作用 。 “专项治理 ” 此外， 在对中国反腐倡廉的 个案研究中， 有学者分析中国反腐过程中因过多强调专
⑥ 或有认为是为追求合法性而导致的不 结构性框架分析认为其是为追寻威权治理有效性而形成的 ， ⑦ 而针对不同领域的个案如司法领域 “严打” 断运动式治理。 专项治理分析表明其是国家在“实用理 ⑧ 当然也带来 “司法成本、 性” 主导下治理资源匮乏时期的理性选择 。 社会资源的巨大滥用和透支， 致 ⑨ 使日常性治理的资源支撑不够” 等后果。
“治理” （ Governance） 理论与概念充斥学界与社会， 总体而言， 相比有关来自西方学界的 当前对极 “专项治理” 具本土化实践特征的 的深刻学术分析和理论归纳依然匮乏 （ 见图 1 ） ， 上述国内外研究者 的观察、 描述或理论归纳从某种程度上反映中国专项治理发展过程和现实背景 ， 但没有揭示中国专项 没有对其内在价值和缺陷做出有益的梳理 。 治理运作特征和轨迹，
③ 当然， 如有效的降低通货膨胀和投资过热 。 对比亚洲他国治理腐败可看出中国这种反腐 正面效果， ④ 新近有关对中国保护知识产权专项治理的讨论 败专项治理模式更多地反映出当前无奈的现实 。 ⑤ 中， 学者普遍期冀中国能够超越专项治理的弊端 。
相比国外学者早期的关注， 国内学界对专项治理的学术关切近年来逐步受到重视 ， 如对专项治理
⑥ 。 形成行政执行体制中的一种独特的准政治动员模式， 并延续至今” 法在行政执行体制中内固化下来， 因此， 时至今日我国各类经济社会问题的解决依然常引入“动员 ” 的策略和手段。 而此时的动员大多
“专项” 盖以含有特定指向的 名义， 比如在财政工作领域动员出现专项检查、 体育训练领域出现专项 经济建设领域提出专项投资、 专项安置、 专项基金， 之后慢慢扩展至其他社会经济发展各个 训练、 领域。 “治理” 回顾 一词的中文内涵， 如不考虑该词中国语境下的历史政治社会背景则难以深入认知其 。“治理” 《荀子·君道 》 “明分职， 本土化的意蕴 在中文中最早可见于 序事业， 材技官能， 莫不治理， 则
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“专项治理” ： 中国特色公共政策实践工具 臧雷振 等： 理解 虽然专项治理频频见于各类媒体， 该实践深入影响大众寻常生活。 在不断呼吁“政治科学研究 ①的今天， 本土化” 对本土化问题亟需敏锐的学术关切和认知。 若本土的问题意识都无从树立， 那么 学术概念、 理论范式的本土化更是如同空中楼阁 。因为本土研究“应该是从本土 所追求的研究方法、 政策实践的实际需求出发， 扎扎实实地进行经验性研究， 从原始的材料收集开始， 来了解中国政策现
络演进、 运行机制与特征、 需求与效能、 现实反思等方面的深入探讨， 以实现“对中国政治改革的基本 ③ 特征和方式方法进行理论性解释 ” 的目标。
图1 2013 年 5 月 6 日。 来源： 万方数据库，
专项治理学术研究趋势
① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ ⑨
1997 ， pp． 33 － 56 。 参见 Manion，M． ，Corruption and Corruption Control： More of the Same in 1996 ，China Ｒeview， 参见 Wedeman，A． ，Anticorruption Campaigns and the Intensification of Corruption in China，Journal of Contemporary China， 2005 ， 14 （ 42 ） ，pp． 93 － 116 。 参见 Quade，E． A． ，The Logic of Anticorruption Enforcement Campaigns in Contemporary China，Journal of Contemporary China， 2007 ， 16 （ 50 ） ，pp． 65 － 77 。 2008 。 参见 Phitthay B． ，Clay W． eds． ，Comparative Governance Ｒeform in Asia，Emerald Group Publishing， 参见 Dimitrov，M． ，Piracy and the State： The Politics of Intellectual Property Ｒights in China，Cambridge： Cambridge 2009 ， pp． 221 － 248 。 University Press， ： 《权威体制与有效治理： 当代中国国家治理的制度逻辑 》 ， 《开放时代》 2011 年第 10 期。 参见周雪光 ： 《中国国家运动的形成与变异： 基于政体的整体性解释 》 ， 《开放时代》 2011 年第 1 期。 参见冯仕政 ： 《常态社会与运动式治理 》 ， 《开放时代》 2007 年第 3 期。 参见唐皇凤 ： 《中国犯罪治理模式的文化研究 》 ， 《吉林大学社会科学学报 》 2009 年第 2 期。 参见单勇、 侯银萍
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清华大学学报（ 哲学社会科学版）
① 这种运动式强制并未改善 “政治性” “运动式强制 ” （ Campaignstyle Enforcement ） 。 项治理的 而形成 ②但也有学者指出反腐败领域的专项治理虽然没有切实改变腐败现状 ， 腐败现状， 反而加剧了， 如果
1986 年、 1989 年和 1993 年的四次反腐败运动则显示其依然带来经济社会发展的 分析中国 1982 年、
2014 年第 6 期（ 第 29 卷）
清华大学学报（ 哲学社会科学版）
No． 6 2014 （ Vol． 29 ）
法律与政治
： 理解“ 专项治理 ” 中国特色公共政策实践工具
臧雷振
摘
徐湘林
“专项治理” 要： 作为中国公共政策实践中非常态化治理手段和政策工具， 具有本土化政治实践的
如继承中国传统的政治管理文化， 传承中国共产党在革命战争时期动员策略， 蕴含国家建设初 现实特征， “短平快” 期 的追赶激进心态等。具体实践中， 其运作机制还呈现出在治理时机选择， 决策、 激励和约束机 制等方面的独特性， 这类特征使得专项治理在实践中较易实现政府部门自我满意度的提升 、 发挥矩阵式国 形成政府部门对其使用偏好； 但由于公共管理者和民众在公共政策选择中相互冲突的期 家治理结构优势， 专项治理也忽略了政府能力的长期建设， 片面强调以特定事件作为治理导向， 并导致治理 望值和价值观， 模式单一， 过度依赖中央政府等问题 。 关键词：专项治理； 政策工具； 中国特色； 运行机制 基金项目：中国博士后科学基金面上一等资助项目（ 2014M560003 ） 作者简介：臧雷振， 北京大学政治发展与政府管理研究所 （ 教育部重点基地） 博士后研究员 （ 北京 100871 ） 、 哈佛大学访问学者； 徐湘林， 北京大学政府管理学院教授 、 北京大学中国治理研究中心主任
DOI:10.13613/j.cnki.qhdz.002284
一、 导
语
当代中国政治实践积累了大量具有中国特色 、 反映中国现实的政治术语， 多层级、 多部门联合参 “专项治理” ： “专项行动” 、 “专项检查” 、 “专项整 即为此中一例。 该术语的类似替换性说法如 与的 等。实践引领学术关怀， 此独特的中国政治实践也受到部分学者的关注 ， 如怀特认为专项治理是 治” ① ， “ ” 。 中国传统群众动员在建国之后的延续 并逐步演化为一种 制度化动员 有学者指出专项治理模
⑤ 从 1935 年 “一·二九运动” 有效的手段。 动员全民族抗战开始， 再到建国后为恢复国民经济、 巩固 动员群众发挥了巨大的历史功用。 总之， 在夺取、 巩固和建设新中 国家政权及向社会主义过渡时期 ，
Βιβλιοθήκη Baidu
国政权的政治革命中， 动员策略适应中国的具体国情和中国革命的实际特点 ， 迅速整合革命力量为既 构成适合特定历史阶段的行之有效的斗争手段 ， 虽然这其中也不断暴露其自身缺陷， 但 定目标服务， “一些成功的政治动员的策略、 途径和方式方法作为经验被运用于政府行政执行过程 ， 成为完成党提 出的一系列社会改造和经济发展的任务的重要手段 。 久而久之， 这些政治动员的策略、 途径和方式方
二、 专项治理的历史演变及内涵
， “对政治生活达到可靠了解的 概念是现实的理论抽象和研究的起点 ， 历史是概念所承载的细节 ④ 。 对专项治理的历史演化和内涵考察 ， 程度有赖于我们称之为概念结构这种分析工具的发展 ” 将为 确切认识和把握其所蕴含的中国政治实践丰富信息提供观测窗口 。本土化研究者也需通过这一基本 概念帮助， 在社会科学蓝图上确立中国政治实践的理论深化一席之地 ， 每一核心理论概念的提出都标 进而形成新的研究视角和新问题的切入点 ， 同时又为下一步的理 志着由此而得的方法论转换的完成 ， 论转换积累讨论的前提。 由于文献和信息的限制， 难以考证专项治理第一次出现在中国政治实践中的详细情境 ， 但如若对 。“专项治理” 其进行拆分后的词语考察， 依然可发现中国语境下专项治理的丰富内涵 中的“专项 ” 一 “动员” “动员” 词在近当代中国有着显著的 特征， 也是演化自政治经济领域反复 的过程之中。 这也是 “动员” 因为 早在战争年代通过把国家所拥有的一切人力 、 财力、 物力有计划的配置， 争取战争胜利的
① ② ③ ④ ⑤ ⑥
： 《华人社会政治学本土化研究的理论与实践 》 ， 2002 年。 参见朱云汉、 王绍光编 台北： 桂冠图书股份有限公司， ： 《中国政策科学的理论困境及其本土化出路 》 ， 《公共管理学报》 2004 年第 1 期。 徐湘林 ： 《从政治发展理论到政策过程理论 》 ， 《中国社会科学》 2004 年第 3 期。 徐湘林 ： 《政治体系》 ， 1993 年， 戴维·伊斯顿 马清槐译， 北京： 商务印书馆， 第 296 页。 参见 Heilmann，S． ，＆ Perry，E． J． Eds． ，Maos Invisible Hand： The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Harvard University Asia Center， 2011 ，p． 5 。 ： 《行政审批制度改革的体制性制约与行政执行体制转变 》 ， 《当代中国政治研究报告 》 2003 年。 徐湘林
① ② ③ ④
White ，T． ，PostＲevolutionary Mobilization in China： The OneChild Policy Ｒeconsidered，World Politics， 1990 ， p． 43 ， pp． 53 － 76． 1995 ， （ 34 ） ，pp． 1 － 34 ； Fewsmith，J． ，Institutions， 参见 Dittmer，L． ，Chinese Informal Politics，The China Journal， Informal Politics，and Political Transition in China，Asian Survey， 1996 ， 36 （ 3 ） ，pp． 230 － 245 ，p． 105 。 Dutton，M． The End of the （ Mass） Line？ Chinese Policing in the Era of the Contract，Social Justice， 2000 ， 27 （ 2 ） ， pp． 61 － 105． K． S． ， Adaptive Informal Institutions and Endogenous Institutional Change in China， World Politics， 2006 ， 59 参见 Tsai， （ 1 ） ，p． 116 。
② 且是其他发展中国家普遍存在的一种非正 式其实是中国非正式政治结构在政策实践领域的体现 ， ③ 但这种 “非正式自适应制度 ” 式官僚治理特征体现。 在中国内生性制度变迁中具有重要作用， 其不 ④ 仅确保正式制度的有效性（ Stickiness） 和组织的稳定性， 也同时对政治体制的可持续性发挥作用 。 “专项治理 ” 此外， 在对中国反腐倡廉的 个案研究中， 有学者分析中国反腐过程中因过多强调专
⑥ 或有认为是为追求合法性而导致的不 结构性框架分析认为其是为追寻威权治理有效性而形成的 ， ⑦ 而针对不同领域的个案如司法领域 “严打” 断运动式治理。 专项治理分析表明其是国家在“实用理 ⑧ 当然也带来 “司法成本、 性” 主导下治理资源匮乏时期的理性选择 。 社会资源的巨大滥用和透支， 致 ⑨ 使日常性治理的资源支撑不够” 等后果。
“治理” （ Governance） 理论与概念充斥学界与社会， 总体而言， 相比有关来自西方学界的 当前对极 “专项治理” 具本土化实践特征的 的深刻学术分析和理论归纳依然匮乏 （ 见图 1 ） ， 上述国内外研究者 的观察、 描述或理论归纳从某种程度上反映中国专项治理发展过程和现实背景 ， 但没有揭示中国专项 没有对其内在价值和缺陷做出有益的梳理 。 治理运作特征和轨迹，
③ 当然， 如有效的降低通货膨胀和投资过热 。 对比亚洲他国治理腐败可看出中国这种反腐 正面效果， ④ 新近有关对中国保护知识产权专项治理的讨论 败专项治理模式更多地反映出当前无奈的现实 。 ⑤ 中， 学者普遍期冀中国能够超越专项治理的弊端 。
相比国外学者早期的关注， 国内学界对专项治理的学术关切近年来逐步受到重视 ， 如对专项治理
⑥ 。 形成行政执行体制中的一种独特的准政治动员模式， 并延续至今” 法在行政执行体制中内固化下来， 因此， 时至今日我国各类经济社会问题的解决依然常引入“动员 ” 的策略和手段。 而此时的动员大多
“专项” 盖以含有特定指向的 名义， 比如在财政工作领域动员出现专项检查、 体育训练领域出现专项 经济建设领域提出专项投资、 专项安置、 专项基金， 之后慢慢扩展至其他社会经济发展各个 训练、 领域。 “治理” 回顾 一词的中文内涵， 如不考虑该词中国语境下的历史政治社会背景则难以深入认知其 。“治理” 《荀子·君道 》 “明分职， 本土化的意蕴 在中文中最早可见于 序事业， 材技官能， 莫不治理， 则
·162·
“专项治理” ： 中国特色公共政策实践工具 臧雷振 等： 理解 虽然专项治理频频见于各类媒体， 该实践深入影响大众寻常生活。 在不断呼吁“政治科学研究 ①的今天， 本土化” 对本土化问题亟需敏锐的学术关切和认知。 若本土的问题意识都无从树立， 那么 学术概念、 理论范式的本土化更是如同空中楼阁 。因为本土研究“应该是从本土 所追求的研究方法、 政策实践的实际需求出发， 扎扎实实地进行经验性研究， 从原始的材料收集开始， 来了解中国政策现