行政诉讼原告资格

行政诉讼原告资格相关问题探讨

一、行政诉讼原告资格的涵义及性质

行政诉讼原告资格指公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。

原告资格、起诉条件、原告三者关系为：原告资格是起诉条件的组成部分，但不是唯一的条件，具有原告资格的人提起的行政诉讼只有符合起诉条件的全部要求，方能被法院受理，享有原告资格的人便取得了原告的当事人地位。

行政诉讼原告资格是一个诉讼程序方面的问题，解决的是公民是否有资格提起行政诉讼，而不涉及争议双方实体权利义务之间的判断。这是由于不享有原告资格的当事人提起的行政诉讼，法院是不能受理的，但是享有原告资格的人提起行政诉讼后并不能保证必定胜诉。行政行为是否违法，需要法院进一步审理才能明确。法院受理行政诉讼后，原告是否胜诉将取决于案件实质内容。

二、我国以及国外行政诉讼原告资格发展过程

（一）建国以来，我国行政诉讼原告资格的发展过程是与行政诉讼的发展相一致的，可分为以下四个阶段：

第一阶段：从1949年到1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法(试行)》)颁布前,这一时期可称为“无标准”时期。

1954年《中华人民共和国宪法》第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人,有取得赔偿的权利。”这表明了国家已经为建立行政诉讼制度和国家赔偿制度确立了宪法依据。但宪法的实施离不开具体的法律、法规,由于长期缺少具有可操作性的具体法律规定,宪法所认可的行政诉讼制度一直没有建立,因此也谈不上原告资格问题。

第二阶段:从1982年到1989年《行政诉讼法》实施前,这一阶段可称为“法律规定的标准”时期。

1982年3月8日公布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”从此以后，行政诉讼制度初步建立起来，但是尚未独立成型，仅被认为是民事诉讼的一个分支，对行政诉讼原告资格无统一规定，作为行政相对人的公民、法人和其他组织如果遭到行政机关或其工作人员的违法行政行为侵害时能否起诉完全是由各个法律法规加以规定。

1986年《中华人民共和国民法通则》颁行,本法第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”该条虽然明确规定了行政机关或其工作人员违法行政对公民、法人的合法权益造成侵害应承担法律责任，但是仍未明确公民、法人在何种情况下享有原告资格。与此同时，最高人民法院的司法解释认为《民事诉讼法（试行）》第3条第2款中的“法律”不仅包括全国人大及其常委会制定的法律，而且还包括各种法规以及民族自治地方的人民代表大会及其常委会制定的自治条例和单行条例。从该解释中可以看出原告资格有所放宽，但行政相对人能否成为原告仍由各法律、法规规定，如果法律、法规对此没有作出规定的话，那么不管行政行为对行政相对人的合法权益造成多大的损害都是一概没有起诉资格的。

总的来说，从1982年到1990年《行政诉讼法》实施之前，全国已有将近130件法律、法规规定行政相对人可以依据各单行法律、法规的规定提起行政诉讼，这一方面反映了国家日益扩大对公民合法权益的保护范围的趋势，从另一方面来说，对原告资格由于没有统一的

规定，法律、法规各自为政，客观上增加了行政相对人行使诉权的不便，从而限制了行政相对人的原告资格。在这一阶段，行政相对人享有原告资格有一个潜在的前提，便是不影响行政机关行使职权。很明显，这是不利于社会主义民主法制建设的，当然也不利于充分保障行政相对人的合法权益。伴随着改革开放的进一步深入，商品经济获得了较大的发展，民主法制建设有了进一步发展，这便要求进一步扩大并统一行政诉讼原告资格。

第三阶段:1990年《行政诉讼法》实施至今,这一时期可称为“合法权益标准”时期。

1989年4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》终于在七届全国人大二次会议上通过，并于1900年10月1日起施行。《行政诉讼法》的颁布施行标志着行政诉讼已与民事诉讼相分离，且取得了独立的地位。本法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”即在行政诉讼原告资格上取消了“法律规定的标准”，代之以统一的、宽大的“合法权益标准”，也即是公民、法人或者其他组织“认为具体行政行为侵犯其合法权益”。和原有法律相比来看，《行政诉讼法》在立法取向上俨然已从保障行政机关行使职权为主转变为保障公民的合法权益和保障行政机关行使职权并重，我们可以从本法的第1条规定的立法宗旨看出：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”由此，该法不仅放宽而且统一了行政诉讼原告资格的标准。

第四阶段：2000年实施的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条规定:“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”这样,又将我国行政诉讼原告资格的标准进一步发展为“利害关系标准”。

（二）1.英国的“足够利益”标准。英国在1978年以前，起诉资格的规定是比较严格的。只有当事人的直接利益受到行政机关的违法侵害时才能请求公法上的救济，而且再加上公法上的救济属于特权救济，这便使得救济手段不同，那么对原告资格的具体规定也不同。在英国1977年最高法院新规则的第53号令中第3条规则第5款对原告资格作了统一的规定:“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意,除非该院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”这一规则被纳入1981年的《最高法院法令》中,而且在1982年的国内税收委员会一案中也得到了确认。这样在英国就确立了行政诉讼原告资格上的“足够利益”的标准。

2.美国的“事实不利影响”标准。美国法院关于原告资格的判例，以20世纪40年代为分界线。20世纪40年代以前，原告资格比较窄，以私法关系中的起诉资格为标准，要求权利受到行政机关的侵害，才有司法审查的申请资格。20世纪40年代以后，传统的司法审查原告资格标准已经不能适应行政发展的需要，如果受行政机关控制的对象不起诉行政机关的行政行为，那么这些行政行为在事实上就得不到司法审查。因此，原来的司法审查原告资格标准显然已经不能适应现实的需要了。20世纪40年代以后，最高法院通过判例，国会通过制定行政程序法，对传统的司法审查原告资格标准进行了一系列的改革和完善。1970年最高法院在一则案例中确立了双层结构标准，也即是原告资格确定的标准为：一是事实上的损害，二是受法律保护的利益范围。双层结构标准提出后，有人认为，任何人因行政行为而受到不利影响就具有了起诉的资格，而所谓不利影响即是宪法所要求的“事实上的损害”标准。既然受到不利影响就可以起诉，那么法律保护的利益标准就没有多少意义了，因此也就产生了“事实不利影响”的标准。这个标准实际上就是单一的事实上的损害标准，根据该标准只要相对人的利益收到所指控的行政行为的不利影响，他即具备了原告资格。当代的美国关于“事实不利影响”标准被作了最大限度的扩张解释。

3.德国的“权利侵害”标准。德国对行政诉讼原告资格的要求与其他国家相比有很大的