完善公共政策制定中的公民参与机制

完善公共政策制定中的公民参与机制作者：田千山来源：《行政与法》2011年第09期摘要：公民参与公共政策制定是民主政治发展的必然趋势，是确保社会价值公平分配的重要途径。

随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设进程的推进，公民作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强。

因此，构建完善的公民参与机制已成为政府迫切需要解决的问题。

本文采用ＳＷＯＴ分析法对公共政策制定中公民参与的优势、劣势、机会及威胁等四个方面进行分析，并在此基础上提出其完善的路径。

关键词：公共政策；公民参与；ＳＷＯＴ分析法中图分类号：Ｄ６３－３１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０９－００１２－０５收稿日期：２０１１－０５－１５作者简介：田千山（１９８２—），男，苗族，湖南麻阳人，中共韶关市委党校党建教研室副主任，讲师，研究方向为地方政府公共政策。

公共政策作为政府管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略，在经济社会发展中发挥着重要作用。

按照后行为主义政治学家戴维·伊斯顿的理解：“公共政策是对全社会的价值有权威的分配。

”这里的“价值”不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西，为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。

［１］正是由于公共政策具有分配利益的功能，使得它备受广大公民的关注。

通常认为，谁左右了公共政策，谁就能获得资源；谁掌握了资源，谁就能够获取利益。

在社会总利益不变的情况下，当一部分人获得更多利益时，必然会使另一部分人所能得到的利益减少。

因此，人们出于增加和维护自身利益的考虑，必然会在内心产生一种强烈的、能够影响公共政策的参与意识。

一、问题的提出２０世纪７０年代以后，西方各国的公民就开始借助于公民团体的力量进入到公共政策制定程序当中，积极向政府表达自身的利益诉求，从而影响公共政策的出台。

特别是“政府失灵”现象的出现充分表明，由于现代公共事务具有公共性、多样性、复杂性等特征，政府已无法独立提供高质量、多元化的公共产品和服务。

在此情境下，公民对政府及其行为的认可度逐渐下降，政府面临着治理的合法性危机。

公共选择理论代表人物布坎南认为，政府公共政策制定和实施过程中的失效，导致政府公共政策的低效率，加之因缺乏竞争机制、降低成本机制以及政府机构自我膨胀、监督信息不完备、政府寻租行为等，导致政府工作机构的低效率，使政府的活动并不是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。

［２］（ｐ３４４－３４７）这就使得政府逐渐认识到，要在公民面前重树可信度，构建与公民的新型合作关系，就必须把公民纳入到政治程序中，把公民参与作为社会治理的一部分。

恰如约翰·克莱顿·托马斯所说：“今天，政府做出公共决策的方式发生了重要的变化，人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。

新技术发展的刺激，直接推动了信息的快速扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。

于是，接下来的结果就是，他们不断地要求在公共政策过程中获得发言的机会。

”［３］（ｐ１）如今，公民参与作为现代民主政治的一个范畴已被人们广泛接受，并已成为现代民主国家政府治理的一种重要工具。

公民参与是指公众（包括公民个人、公民团体、利益集团、非政府组织）通过各种方式，自发地或是在政府引导下参与公共事务，在公共政策决策程序中有序的利益表达，以及对政府决策的影响。

［４］自上世纪９０年代以来，公民参与的概念和理念传入中国。

到本世纪初，已成为广泛的社会行动和热门的政治话语。

特别是２００３年以后发生的一系列公民强烈要求参与的事件，使得公民参与越来越成为中国社会的热点和焦点问题。

之所以如此，是有其社会政治发展逻辑的，这就是改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，社会利益多元化的格局逐渐形成，人们的利益意识、参与意识普遍增强，公民在追求自己利益的过程中，并不满足于仅仅通过他们的代表行使决策权，而是要求直接参与与自身利益相关的公共政策制定过程。

近年来，尽管不乏有一些研究公民参与的著作相继问世，但由于公民参与在我国还仅仅是停留在地方政府实践层面，因而对这一理论的研究相对较为缺乏。

为了能更客观、全面地认识公共政策制定中公民参与的自身条件、面临的困境和发展的机遇，以期构建较为完善的公民参与机制，本文采用ＳＷＯＴ方法对其进行全面分析。

二、公民参与公共政策制定的ＳＷＯＴ分析ＳＷＯＴ原是企业组织或行为科学用来确定组织本身的竞争优势、竞争劣势以及机会和威胁的分析方法，其目的在于确认企业组织或行业发展战略与自身特定的优势与劣势之间的相关度，以及处理和应对外部环境机会与威胁的能力。

现阶段，许多学科研究领域纷纷引入了这一分析方法，公共管理的研究也不例外，并尝试将其延伸到公共政策制定上。

如下图：（一）优势分析在前现代化社会，奴隶不是人，农民是仆人，社会不承认人的独立性和自主权。

现代社会生活在肯定个人自主权利和地位的基础上，贯彻普遍主义原则，以统一的理性协调和处理社会关系，从而使本社会依据社会契约和法律制度活动，彻底摆脱了前现代社会基于血缘和宗教的人身依附的非理性社会关系，建立了一种新型的理性主义的社会关系。

作为现代社会生活直接产物的“公民意识”也就应运而生。

所谓公民意识，是指一定社会经济基础上的上层建筑，是符合社会发展要求，与国家宪法和法律的规定在逻辑上相一致的公民思想和观点，是体现爱国主义与公民自身发展要求相统一的理论体系，其中公民的权利与义务思想是其核心内容。

［５］既然现代公民和公民意识是伴随着近代资产阶级革命的成功和资产阶级统治的建立才逐步确立的，那么，在中国长达２０００多年的封建专制社会里，是不可能有公民的概念和公民意识的，有的只是臣民、顺民和子民意识、奴隶意识。

直到建国后，“五四”宪法才明文规定，人民是国家的主人，并详细规定了公民的各项权利和义务，这才使得公民的地位和公民意识在法律上有了保证。

然而，１９５７年以后，由于受“左”倾错误和“十年文革”动乱的影响，宪法上规定的各项公民权利受到了蔑视，个人的生命自由与公民心理受到了摧残，从而严重妨碍了当代中国公民意识的生成。

１９７８年后，这种情况出现了一个明显的变化。

改革开放３０多年来，物质基础日益雄厚，正如亨廷顿所说：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。

”［６］（ｐ１５９）伴随着我国政府职能的不断转变，国家与社会关系得以调整。

可以说，“政企分开”、“政社分开”、“政事分开”的过程实际上是国家权力边界从无限到有限的界定过程，是国家还权于社会、还权于民的过程。

一系列改革措施的出台带来了国家与社会的结构分化，确立了人的主体地位，促进了社会自由空间的出现和不断扩大，直接促进了一个具有相对独立性与自主权的公民社会的形成。

公民社会的兴起，表明公民主体性意识的增强，公民深层次的权利意识开始觉醒，公民试图利用各种途径和形式投入到各项公共政策活动中去，通过参与公共政策过程的行为维护自身的利益，发挥主人翁的作用。

［７］（二）劣势分析⒈公民参与能力的不均衡性。

经济社会文化发展的高度不平衡性导致公民的参与意识、参与水平不均衡现象将在我国长期存在并影响着公民参与的进一步发展。

一般来说，大中城市的党政机关、文教科研的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强；而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对较弱。

同时，受公民受教育水准、参与能力、组织程度以及与公共政策制定体系的关系密切程度不同等因素的影响，不同的公民对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。

大多数弱势群体对公共政策制定的影响能力相当有限，他们更多的是依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响公共政策的制定。

此外，在时间维度上，公民参与还处于转型过渡期，由于多种历史和现实因素的影响，作为公共政策参与主体的公民，在一段时期内还不可能成为成熟的参与者，其不恰当、不适合、不规范的行为有可能经常出现在公共政策制定的过程之中。

⒉公民参与结构的不合理性。

在政治学和社会学理论中，中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公民参与公共政策过程的主导力量。

我国目前的社会阶级——阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着，在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层发育不足，中下层占绝对多数。

而这种社会结构进一步转换到公共政策影响能力上的差距更大。

首先，需要注意的是社会精英集团对公共政策的影响过大。

“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。

”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。

总体性资本的精英集团虽然人数很少，但对于社会决策的影响力颇大。

总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。

”［８］（ｐ４９－５０）其次，社会中间层虽然快速发育，但是政策影响能力较低，因为中间阶层是一个很松散的集合。

再次，庞大的中下阶层对于公共政策制定的影响力更弱。

现阶段，由于社会精英集团影响过大，中等收入阶层发育严重不足，中下阶层规模过大所导致的社会阶级——阶层结构不合理，必然不利于形成健康、有序、良性的公众公共政策参与。

⒊公共参与组织化程度的不成熟性。

公民参与组织化，是指尽可能地通过社会组织（非正式组织）而不是以公民个人表达方式表达利益诉求的公民参与。

原子化的公民个体是不可能有序、有效地参与到公共政策制定过程中来的。

社会组织是实现公民利益聚合的重要枢纽，它能有效地减少公民在利益表达过程中信息的损失，降低参与的成本。

没有发达的社会组织参与就没有民主的公共政策制定，公民的组织化程度直接决定公民参与公共政策制定的层次。

当前，中国社会的各种社会组织在公共政策制定过程中确实起到了表达、协调、综合公众意愿的作用，但不容回避的是，我国社会组织的发展起步较晚，还很不成熟，很多社会组织与政府、市场的关系不明确，公私身份和官民身份重叠，行政化色彩浓厚，具有官方或半官方的特征。

在内部自我整合机制、程序和外部的政策参与程序、规则建设方面都还很不规范、很不健全，不能充分代表民意，未能充分获得成员的高度信任和支持，因而不能有效地把成员团结起来，形成统一意志。

（三）机会分析⒈政治民主化进程的加快。

公民参与公共政策制定最重要的政治基础就是民主。

按照马克思主义的观点，民主是在特定的经济关系和利益关系基础上，保障公民政治权利得到平等实现的政治形式。

［９］作为一种政治形式，政治民主以公民权利的自由和平等为核心原则，以间接民主和直接民主为基本实施方式，以法治为实施条件和保障。