中国农村金融改革与发展探索

中国农村金融改革与发展探索内容摘要：世界金融理论界关于农村金融存在多种流派，我国学术界对我国农村金融改革也多有争议。

1978年以来，我国农村金融改革走的是准入管制之路。

历经曲折，2006年监管曾准许微型金融机构进入农村金融市场，这是顺应农村经济社会发展的政策选择。

今后，农村金融改革与发展一方面要改造合作金融、商业金融和政策性金融这“三架马车”，另一方面应大力发展微型金融。

关键词：农村金融，金融改革，微型金融一、引言改革开放30年来，虽然农村金融制度几经调整改革，但始终未能建立起一套适合我国农村经济发展的金融体系，农村金融发展滞后。

一个来自官方文件提供的证据是：近年来，在市场化改革过程中，4家大型商业银行的网点陆续从系域撤出，从业人员逐渐精简，部分农村金融机构也将信贷业务转向城市，致使部分农村地区出现了金融服务空白。

截至2007年末，全国有2868个乡（镇）没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7%。

滞后的农村金融的严峻现实，提醒有关决策部门和研究者应深化这一领域的改革及研究。

20世纪80年代以来，世界金融理论界形成了“农业信贷补贴论”、“农村金融市场论”和“不完全竞争市场论”等多种理论流派。

前者实质是一种政府主导的思想，中者是市场驱动理论，后者则是对前二者的折衷。

就我国农村金融而言，由于1978年之前的农村金融是整个计划经济体制的一部分，所以，研究此后我国农村金融问题，实际上是研究它的改革发展问题。

关于我国农村金融的改革，是依据以上理论流派选择改革方向，还是另辟蹊径，是一个多有争议的问题。

一种观点认为，我国农村社会经济的基础条件不适应市场经济条件，农村金融应该强调政策性，同时，国家支持的农民互助的合作金融也是应坚持的发展方向。

在中国的一些贫困地区，其经济活动所产生的资金流量和经济效益根本无法支撑任何商业性的金融机构的运行，这些地区农民的资金需求只能靠政策性的金融机构来解决（李剑阁，2001）。

农村金融市场是个分散的、小额的、个性化的市场，农村信用社的特点适应农民分散的、多样化的融资需求，特别是低廉的管理监督费用和信息费用使其面对微小利差的小额贷款也游刃有余（丁为民，1998）。

此类观点类似于“农业信贷补贴论”和“不完全竞争市场论”的综合。

另一种观点认为，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行。

中国农村信用社从诞生时就没有实行真正的合作制，贷款程序与商业银行基本相同，农民从来不认为它是互助性的金融机构，信用社所有权和社员基本权利缺乏法律保障，信用社主任的提名和财务状况、人员变动等从来不向社员公开（谢平，2001）。

此类观点实际上暗合“农村金融市场论”。

第三种观点认为，要以农村金融需求为导向，从整体角度调整农村金融组织的区域布局，构建需求型导向的农村金融组织结构体系。

为此，要按照市场需求调整农村金融组织结构，处理好农村金融发展与农村经济增长的关系，发展农村中小型金融机构和社会公共投资机构，实现金融组织的多元化，以及组织结构调整要有前瞻性，能适应经济进一步开放和发展的要求等（何广文，2005）。

此类观点超越了以上三种理论流派，更切合中国农村的实际，但对如何更好地满足分散、小额、个性化的农产的金融需求，研究不够。

二、我国农村金融改革的演变及评析30年来，我国农村金融改革经历了政府主导到逐步重视市场驱动的政策转变。

1979年3月13日，国务院发布《关于恢复中国农业银行的通知》，中国农业银行正式恢复营业。

按照《通知》精神，农业银行是国务院领导的直属机构，主要任务是：统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用社，发展农村金融事业。

恢复营业之后，农行迅速自上而下在全国建立分支机构，业务网点延伸到乡镇一级，加上它管理的农村信用社，形成一个异常庞大的业务网，散布于农村各地。

1984年“拨改贷”政策实施之后，农业银行同其它3家国有独资银行实际上成了国家经济改革的忠实的资金支持者和国家金融政策的坚定执行者。

直到1993年，由于银行业准入管制，农村金融市场几乎由农业银行及其管理的农村信用社垄断。

这期间，农业银行一身二任：既从事商业性金融又开展政策性金融业务。

按照国家和地方政府的政策发放贷款，其中有相当一部分是政策性的。

由于无竞争地大量动员农村地区的储蓄转而向各种政策性和商业性项目提供贷款的利率执行国家规定的利率水平，它通常会大大低于民间市场利率，这无异于对贷款对象提供了实实在在的补贴。

据有关文献，20世纪90年代以前，扣除不良贷款，银行存贷利差长期为“负利差”，1989年的凈利差甚至一度跌到-3.5%的令人吃惊的水平（钟伟、沈闻一，2006）。

这一改革实践近似于前述的农业信贷补贴理论的运用。

应该看到，农业银行对农业和农村项目的支持和补贴得以实行，是因为它的国有独资产权性质和国家对银行和利率的管制。

但是，正因为此，创造了一种斯蒂格利茨所言的“特许权价值”，难免成为腐败和寻租的温床。

作为代理人的银行经理人员有机会将廉价贷款与利益追寻者作交易，致使部分政策性贷款项目走样，最后得到贷款的不全是国家政策支持的项目，需要贷款的穷人就更难得到贷款。

而且，作为代理人的国有银行兼营商业金融和政策性金融，难免出现道德风险，导致委托人即国家利益损失。

由于市场化和分权化改革，各级地方政府、国有企业及其它机构都成为相对独立的利益主体，各级地方政府和国有企业都不同程度地患上了“投资饥渴症”，以增加地方收入和社会稳定。

在政府储蓄能力下降和非银行的融资渠道严重不畅以及“拨改贷”政策实施的情况下，各级地方政府和有关利益方各显神通地影响国有银行的信贷，倒逼银行信贷扩张，“特许权价值”的存在也激励银行的经理人员自觉或不自觉地扩大贷款规模，年初的信贷计划到年底总是被无情地突破，致使经济的货币化率（M2／GDP）不断攀升。

到1993年，这一比率首次闯过了100%的关口，通货膨胀率居高不下，经济出现过热，包括农业银行在内的国有银行的财务状况出现恶化，国家不得不为此“埋单”。

宏观经济失衡，农业银行自身财务状况恶化并导致国家经济风险，其服务的领域中由于分田到户猛增到2.3亿生产单位（农户）的金融需求以及其它具有创业潜能或具有企业家精神的农民的金融需求难以满足。

因此，“统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用社”的农业银行集中垄断的农村金融模式走到了尽头，进一步改革势在必行。

1993年12月25日，《国务院关于金融体制改革的决定》出台。

《决定》中涉及农村金融改革的核心思想是分工与转型。

分工就是农业银行不再从事政策性金融业务，专心从事商业性金融业务，农业银行原来的政策性贷款（债权）剥离给新成立的中国农业发展银行。

后者承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用。

转型就是要从专业银行向商业银行转型。

应该指出，这种分工与转型的动因主要是国有银行的财务困境和当时金融市场秩序的紊乱，而不是满足日益复杂的农村金融需求。

实际上，直到此时，农村金融改革一直是一种供给引导型的思路，以为建立起了一套正规的农村金融机构，并对某种政策性项目实行政策性融资，自然就能满足农村的金融需求，发展农村金融事业。

殊不知，官办的庞大的农业银行与分散的小额的农产金融需求之间存在严重的信息不对称，农产的贷款难问题更加严重，商业化进程中的农业银行以安全性、流动性和盈利性原则考虑农村小型企业融资需求时，定会将其中多数拒之门外，即所谓信贷配给。

而且，在国有独资产权性质未变的情况下，银行商业化反而使得银行及其经理人员利用“特许权价值”追求银行和个人利益有更大的空间。

因此，分工与转型的改革对于缓解农村金融的困境几乎是隔靴搔痒。

有必要从需求的角度来认识和解决农村金融问题。

1996年8月22日，《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布。

该《决定》就试图从需求与供给相结合的思路来解决问题，提出要建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。

要求按合作制原则重新规范农村信用社，把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织，并明确了今后中国农业银行不再领导管理农村信用社。

至此，在正规的农村金融体系中，合作金融、商业金融和政策性金融的“三驾马车”格局初露端倪。

但遗憾的是，这“三驾马车”力不能逮。

首先，由于历史上产权和管理关系上几经变更，农村信用合作社早已失去了合作的基础，其“三性”不可能真正恢复，合作金融的性质名存实亡。

实际上还出现了商业金融的倾向，部分农村网点被撤销，挤进城市开业。

其次，1997年突如其来的亚洲金融危机，使得决策层对国家金融业的稳定和发展更加重视。

中央政府出于防范金融危机和对国有银行居高不下的不良资产的担忧，对国有银行股份制改造的思路日益清晰。

在这一年召开的中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”政策，据此，农业银行的机构网点不断撤出农村，贷款权纷纷上收，留在县和县以下的少量分支机构主要以吸收存款为主，然后将其投于回报率更高的产业和城市。

商业化途中的农业银行越来越不姓“农”。

最后，看第三驾马车——农业发展银行，其业务也越来越萎缩，对农业的政策性支持差强人意，最后几乎成了专门的“粮棉油收购银行”。

1998年4月，国务院决定深化粮食流通体制改革。

与此相适应，农业发展银行的业务范围被缩减，将原来由农业发展银行承担的提供贴息、农副业综合开发等非粮棉油企业贷款划回农业银行。

同年11月，又将农业发展银行承担的粮棉加工、粮棉企业附营企业贷款划转到农业银行。

因此，农业发展银行的贷款业务只剩下单一的粮棉油储备、收购、调销等纯政策性贷款。

政策设计者期望的农村金融“三驾马车”成了“跛足的马车”，拉不动也走不远。

所幸的是，农村信用社的主要网点仍留守在农村，但存款市场与农业银行相比处于劣势，而贷款市场不得不唱主角。

因此，农村信用社的改革和发展就成了农村金融下一步改革的重点。

2003年6月27日，在江苏省农村信用社改革试点的基础上，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》，决定扩大试点范围，开始了新一轮农村金融改革。

该方案要求加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济服务的小区性地方金融机构。

这次农村信用社改革不再拘泥于合作制幻想，而是鼓励发展形式多样的产权制度，有股份制商业银行、农村合作银行、县级统一法人信用合作社、县乡两级法人体制的信用社等，丰富了农村金融服务机构体系。

尽管政府注销了农信社的部分不良资产，但改革后的农信社还是难以摆脱治理结构、文化结构和业务结构的路径依赖。

孱弱的农信社无法破解复杂的农村金融问题，无法承受满足大量的、分散的、个性化的农户金融需求之重。