关于完善政府和社会资本合作模式的调研报告

关于完善政府和社会资本合作模式的调研报告为大力推动政府和社会资本合作（PPP）项目规范实施、加快落地，确保PPP改革取得更大成效，2016年底我们对河北、江苏、山东、安徽、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古、甘肃10个省（区）PPP工作情况进行了调研。

一、相关省（区）推进PPP工作的主要做法从调研情况看，各地区积极谋划、主动作为、大胆创新、多措并举，形成了一些好经验、好做法。

（一）注重观念转变。

很多地区高度重视PPP工作，不再将PPP模式作为单一的融资工具，而是从全面深化改革的高度，充分认识PPP模式对于推动国家治理能力现代化、深化供给侧结构性改革、激发经济发展动能的重要意义，并将其作为本地区稳增长、调结构、惠民生的重要抓手。

许多地区都是一把手亲自抓、亲自管，自上而下、高位推动PPP工作。

比如，河南开封市表示，做好PPP 工作要分“想明白、弄明白、干明白”三步走，结合本地区发展实际提前谋划、统筹推进；云南大理州将推广PPP模式作为实现跨越式发展的重要机遇，围绕洱海环境治理，打造PPP示范项目群，发挥区域整合和规模效应，仅2016年完成的投资就与整个“十二五”时期持平，把过去“有想法、没办法”的事变成了现实。

（二）注重组织保障。

针对PPP项目覆盖领域广、涉及部门多、协调难度大的客观情况，很多地区都建立了层次清晰、分工明确的组织保障体系。

一是建立专门机构。

河北、河南、云南、内蒙古、甘肃等地，建立PPP中心或PPP办公室等专门管理机构，明确主体责任，加强上下联动，促进工作落实。

二是建立协调机制。

江苏、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古等地，在省、市、县三级政府成立PPP工作领导小组，或者建立联席会议制度，由政府领导挂帅，明确牵头部门和部门分工，确保形成合力。

三是建立督查机制。

河北、江苏、安徽等地，将推广PPP模式列为深化改革重点工作，并定期督查任务进展情况。

（三）注重建章立制。

各地区在及时转发国家相关政策文件的基础上，结合实际情况，制定了本地区的实施意见和具体措施，为PPP项目规范实施提供了制度保障。

比如，贵州省建立了以省政府实施意见为统领，以行业主管部门实施方案、市县实施办法、项目库管理办法、PPP基金、奖补政策为配套的“1+N”制度框架；甘肃省政府出台了实施意见，明确了推广PPP模式的部门职责分工和保障措施；云南省制定了PPP项目支出事项统计办法，监测项目对今后财政支出的影响，建立分级预警机制，切实防范财政风险。

（四）注重政策扶持。

一是施行奖补政策。

很多地区对财政部和省级示范项目，给予费用奖补、贷款贴息等支持。

比如，江苏省对规范实施、按期落地的示范项目，按社会资本出资的1%-5%给予奖励，2016年度共拨付资金1亿元，支持项目23个。

二是试行强制识别。

比如，河北省要求使用财政专项资金的省级项目，都进行PPP模式强制识别论证，促进PPP模式推广应用。

三是加强融资支持。

江苏、山东、河南、贵州、内蒙古等地，建立了省级PPP基金，并带动各地市设立子基金，撬动更多社会资金参与PPP项目；江苏、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古、甘肃等地，与中国PPP基金积极对接项目，争取融资支持。

此外，安徽省还鼓励省担保集团开展“担保+PPP”业务，为政府履约提供担保。

（五）注重项目落地。

一是做好项目储备。

河北、山东、河南、湖南等地，依托财政部PPP综合信息平台，加强项目库、咨询机构库、专家库和信息平台“三库一平台”建设，严格筛选项目，做好项目储备。

二是强化项目管理。

各地区按照财政部统一要求，建立了跟踪指导、对口联系和动态管理机制，强化PPP项目的监督管理。

湖南长沙县还建立了PPP领导小组联审会、县长办公会、县委常委会三级决策机制，要求重大PPP项目经三级决策后方可实施。

三是创新合作模式。

各地区通过项目打包、“肥瘦搭配”等方式，提升项目吸引力。

山东、湖南、云南、内蒙古等地，还积极争取世界银行、全球基础设施基金等国际金融组织的资金支持。

四是加强正面引导。

各地区注重经验总结，涌现出“污水处理厂网一体”的安徽池州模式、“市政道路按效付费”的河南洛阳模式、“小县城办大事”的山东宁阳模式等典型，对本地区乃至全国PPP工作，发挥了示范带动作用。

二、取得成效与存在问题（一）推进PPP工作取得积极成效。

随着PPP项目逐步落地，PPP模式在激发市场活力、促进公共服务提质增效等方面的作用日益显现，各地区推进PPP工作的信心和主动性不断增强。

一是推动项目加快落地，发挥稳增长作用。

截至2016年底，10省（区）纳入财政部全国PPP综合信息平台的项目共计6677个，总投资规模约8.2万亿元，覆盖能源、交通、市政、水利、农林、环保、教育、文化、医疗卫生、养老等全部公共服务领域。

其中，已有711个项目落地，总投资规模1.3万亿元，当年完成投资超过4000亿元，与年初110个项目落地、总投资规模1508亿元相比，落地速度明显加快，稳增长作用逐渐显现。

二是提升公共服务质量，实现惠民生目标。

PPP模式能够“让专业人干专业事”，发挥社会资本的技术、管理优势，有利于提升公共服务质量和效率，推动供给侧结构性改革。

比如，河北张家口市桥西区集中供热项目引入民营资本后，优化管理方式，推行节能降耗，当年实现扭亏为盈，并且室内平均温度提高了2.1摄氏度，居民每年还可免费享受延长半个月供暖期的福利，投诉率减少了80%；河北唐山市大剧院项目，借助北京保利剧院的市场化管理手段和演出资源优势，推出了多种类、高质量的国内外优秀剧目，受到了市民的广泛欢迎。

三是激发市场发展活力，支持企业转型升级。

在公共服务领域推进PPP 改革，可以打破市场准入限制，拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和潜力，使企业从“微笑曲线”低端向高端发展。

比如，在河南洛阳市古城改造项目中，原先从事建筑行业的民营企业作为社会资本，参与PPP项目合作，从单一施工企业转型为集建设、运营、管理于一体的城市综合服务供应商，实现了企业发展的华丽转身，增强了市场竞争力和持续发展能力，企业负责人感慨PPP模式赋予了企业“第二次生命”。

四是促进政府职能转变，提升公共管理水平。

在PPP模式下，政府由公共服务提供者转变为监督者，会减少对微观事务的直接参与，腾出更多精力去加强监督、优化服务。

政府管理方式也从粗放式的“被动买单”，变为精细化的“主动服务”，会带动管理手段的升级和干部队伍素质的提升。

比如，安徽池州市将PPP业务能力作为干部考核的重要指标，鼓励干部转变观念、主动作为，积极推进PPP项目，从实施效果看，群众对公共服务质量的满意度明显提升，对政府管理能力更为认可；内蒙古赤峰市通过环城水系治理PPP项目，整合了农业、水利、环保等多个专项资金，打破了部门条块分割管理的“痼疾”，提高了公共管理水平和资金使用效益。

（二）推进PPP工作仍存在一些问题。

一是项目实施不规范。

一些地区观念转变不到位，缺乏市场观念和平等合作意识，仍然按照招商引资或政府投资的思路推进项目，把PPP单纯作为融资工具，增加了地方政府性债务风险隐患，主要表现形式为：通过政府溢价回购、承诺固定收益甚至BT模式与社会资本开展项目合作；降低运营绩效考核要求，允许社会资本在项目建设期内迅速回笼大部分资金，实现变相退出；通过名股实债、政府劣后兜底等方式设立各类基金；刻意规避PPP管理要求，借道政府购买服务等方式变相上项目；“重数量、轻质量”，急于上马项目，在物有所值评价、财政承受能力论证等方面把关不严、流于形式，甚至不计成本、过度承诺。

二是法律政策不健全。

目前，我国缺乏PPP专门立法，现行制度层级偏低、效力较弱，各方权益难以通过法律途径得到有效保障，社会资本对PPP项目长期合作心存顾虑。

同时，价格、土地、融资等方面配套政策有待完善，尚不能满足PPP项目发展需要。

比如，污水、垃圾处理费开征率、征收标准和征缴率偏低，难以覆盖项目运营成本；PPP项目融资方式相对单一，现有金融服务与项目融资需求不匹配。

此外，教育、医疗等社会领域公益属性较强，市场整体发育不足，推广PPP模式亟需加强政策指导。

三是能力建设不到位。

PPP工作内容新、专业性强、复杂程度高，对政府管理能力提出了更高要求。

尽管许多地方都成立了专门管理机构，但多数“有名无编”，存在专职人员不足、专业人才匮乏、项目经验有限、干部队伍稳定性不高等问题。

特别是，一旦出现政府换届、人员更迭等情况，就容易出现人才断档等问题，影响PPP工作推进。

同时，政府智库建设和技术支撑有待加强，从第三方机构获得的智力支持相对不足。

咨询服务市场发育也不够成熟，咨询机构水平参差不齐，存在服务质量不高、违反职业道德等现象。

三、下一步工作考虑PPP作为一项综合性改革举措，承载了推进供给侧结构性改革、落实“放管服”目标、促进公共服务提质增效的多重任务，对各地区各部门的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。

为更好地推进PPP工作，需要进一步深化认识、凝聚共识，正确处理好以下几个关系：一是把握好速度与质量的关系。

PPP项目投资规模大、合作周期长，涉及政府与社会资本的双向选择，需要进行充分的前期准备和合同谈判，才能确保双方长期稳定合作，持续有效提供公共服务。

为此，推进PPP工作，既不能只求速度、不求质量，也不能因噎废食、止步不前，而是要用发展的、长远的眼光，平衡好速度与质量的关系，促进PPP事业在规范中发展、在发展中规范。

二是把握好整体与局部的关系。

当前，PPP工作整体态势良好，但局部发展仍不平衡。

从行业看，市政、交通、环保等领域项目较为成熟，项目数量和投资规模占比均超6成，而教育、医疗等领域项目推进相对较慢。

从区域看，欠发达地区需求更迫切，推进PPP工作动力更足。

针对上述情况，既要允许各地区根据区域发展阶段和实际，因地制宜、循序渐进，又要鼓励条件成熟的地区和行业，大胆推进、全面铺开，实现PPP模式广泛应用。

三是把握好国有与民营的关系。

我国实行以公有制为主体的经济制度，公共服务长期依赖政府部门、事业单位和国有企业提供。

民营资本通过PPP模式，开始逐渐进入公共服务领域，真正实现了体制机制上的破冰。

据统计，在10省（区）170个已录入签约社会资本信息的入库落地项目中，民营资本参与的项目共75个，项目投资额1396亿元，占比分别为44%和29%。

但是，资本密集型行业和大型项目由国有企业主导的局面，短期内难以打破，民营企业参与的项目仍以中小项目为主。

从中长期看，推进PPP工作，需要加大对民营资本参与PPP项目的引导和扶持力度，以更好地激发市场活力，实现公共服务提质增效的初衷。

四是把握好建设与运营的关系。

归根到底，PPP模式不是单纯的融资搞建设，更要考虑项目建成后的运营服务质量。

客观上讲，在推广PPP初期，政府和社会资本往往侧重于项目建设，容易忽视后续运营服务，存在重建设、轻运营的倾向。