城乡统筹改革发展的指导意见

关于推进全省统筹城乡发展的意见党的十七届三中全会把统筹城乡经济社会发展，构建新型工农、城乡关系，作为落实科学发展观、加快推进我国现代化的重大战略。

为深入贯彻落实党中央和省委省政府统筹城乡发展的决策部署，加快建立以城带乡、以工促农的长效机制，促进城乡一体化发展，结合我省实际，现就推进全省统筹城乡发展提出如下意见。

一、深刻理解统筹城乡发展的重大战略意义（一）准确判断和把握我省经济社会发展的阶段性特征科学判断发展阶段是推进城乡一体化发展的前提和基础。

改革开放30多年来的快速发展我省综合经济实力大大增强，2009年，生产总值达到8186.65亿元，人均生产总值3182美元，财政收入1389.5亿元，城乡居民收入水平明显提高，工业化、城镇化步伐不断加快，新农村建设取得新进展，农村改革迈出新步伐。

不少地方在推进城乡一体化方面积极探索，神木、府谷、高陵、杨凌建设城乡统筹省级示范区改革试点取得了很好成效，积累了经验。

总体上看，我省已具备以工补农、以城带乡，推进城乡经济社会发展一体化的基本条件。

但是，我省农业产业化、专业化、规模化、市场化程度不高，县域经济实力不强，工业化、城镇化滞后，城乡分割的体制机制障碍突出，城乡公共服务水平不均衡，农民收入与全国平均水平还有较大差距，城乡居民收入比高于全国，实现统筹城乡发展的任务更为艰巨。

我省目前已进入加快发展时期，处于增长方式转变、经济体制转轨、社会结构转型的关键时期，工业化城镇化快速推进，产业结构、消费结构加快升级。

新十年西部大开发战略的推进，特别是关中--天水经济区发展规划的实施，将为我们进一步加快发展提供更好的机遇和条件，整个经济社会发展已站在新起点，进入新阶段。

因此，必须坚持以科学发展观为指导，准确把握当前发展的阶段性特征，准确把握社会生产力发展规律，更加自觉地贯彻统筹城乡发展方略，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

（二）进一步增强统筹城乡发展的责任感和紧迫感关中--天水经济区发展规划明确提出“着力统筹城乡改革，加快城镇化进程，率先实现城乡一体化发展”，“加快建设9个城乡统筹重点示范区”；省委、省政府关于支持延安率先实现城乡统筹意见已经出台；省委十一届六次全会提出“要更加注重加快城镇化进程，推动城乡统筹发展迈上新台阶”。

统筹城乡发展、就是要打破城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡经济社会共同发展。

统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的根本要求，是深入实施西部大开发战略、推动科学发展、富裕三秦百姓、建设西部强省，实现经济社会发展新跨越的必然选择。

因此，全省各级各部门必须牢固树立和全面落实科学发展观，充分认识统筹城乡发展的重要意义，增强机遇意识和大局意识，进一步增强紧迫感、使命感，责任感，把统筹城乡发展作为经济社会发展的突破口，摆上重要位置，加快建立统筹城乡发展的体制机制和政策体系，加快推进我省城乡一体化进程。

二、明确我省统筹城乡发展的总体要求（一）指导思想坚持以科学发展观为指导，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，紧紧抓住新一轮西部大开发和实施关中-天水经济区发展规划的重大机遇，按照统筹规划、分步实施、示范先行、试点突破、全面发展的基本思路，以缩小城乡差距为目标，以改善民生为根本均衡配置公共资源，以统筹工业化、城镇化、农业现代化为抓手，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为重点，以大中城市为支撑、重点镇为节点，按照“两轴六带”为主体的城市化战略格局，围绕“一个率先（延安）”、“9大示范（城乡统筹重点示范区建设）”，推进“五大改革”，实现“六个一体化”，大胆探索、先行先试，破除城乡二元体制，促进生产要素的自由流动和城乡融合发展，加快推进全省统筹城乡发展步伐，让广大农民平等参与现代化进程和共享改革发展成果。

（二）基本原则1、试点先行，重点突破。

围绕总体思路和目标，在重点区域、重点领域、重点环节进行试验，着力建设一批高标准和较强带动作用的示范区，重点突破，以点带面，推广经验，带动全省城乡统筹有序推进。

试点采取先易后难、先局部再推开的办法，选择具有一定经济实力和社会基础、代表性较强、改革积极性高的市、县（区）开展各具特色的城乡统筹省级示范区改革试点。

2、政府主导、市场推进。

既充分发挥政府在优化发展环境、制定发展政策等方面的引导作用，强化政府提供公共服务产品和发展公益事业的职能，又充分发挥市场配置资源的基础性作用，依靠市场力量促进人口转移、产业集聚和城镇发展，形成政府引导和市场推进相互结合、相互协调、相互补充、相互促进的良好格局。

3、以人为本，和谐发展。

要更加注重改善民生，把促进城乡居民就业、增加城乡居民特别是农民的收入水平和生活质量为宗旨、把保障城乡居民享有平等的经济、政治和文化权益放在更加突出的位置，逐步实现基本公共服务均等化。

充分尊重农民意愿和选择权利，切忌政府包办，强迫命令，损害农民合法权益。

把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会与生态环境的协调和可持续发展。

4、改革创新、稳步推进。

树立世界眼光和战略思维，按照先行先试的要求，允许基层大胆创新，抓住制约城乡经济社会协调发展的关键领域和重点环节，以改革促发展，着力建立促进城乡经济社会发展一体化制度，为统筹城乡发展提供动力源泉。

要把握大局，着眼长远，正确处理改革、发展、稳定的关系，分阶段、分步骤稳步推进各项工作。

5、分类指导、因地制宜。

正确处理共性与个性的关系，鼓励各地从发展水平、区位条件和资源禀赋等实际出发，进一步明确工作重点，科学规划，突出特色，积极探索符合各自实际的统筹城乡发展的路子。

坚持求真务实，不搞形式主义，不搞形象工程，不搞一刀切，形成各具特色和影响力的示范模式。

（三）实施阶段和目标根据党的十七届三中全会提出的目标任务，结合我省实际，统筹城乡发展，推进城乡一体化分三个阶段，目标任务是：第一阶段：2010年到2015年（“十二五”期间）为起步阶段。

目标任务是：统筹城乡发展的体制机制框架基本形成，支持统筹发展的政策体系基本完善。

延安在西部地区率先实现城乡统筹目标，9个重点示范区建设取得实质性进展，省级示范区改革试点取得显著成效，辐射带动作用明显增强。

城乡分割二元体制改革取得重大突破，工业反哺农业、城市支持农村力度明显加大，农村经济社会发展明显加快，城乡就业比较充分，城乡社会事业发展和城乡居民生活质量差距大幅度缩小，城镇居民人均可支配收入达到全国平均水平，农民人均纯收入缩小与全国的差距，城乡居民收入比争取缩小到3.1：1，城镇化率达到53%，关中地区城镇化率达到60%。

第二阶段：2016年到2020年（“十三五”期间）为全面推进阶段。

目标任务是：全面建立起完善的统筹城乡发展的体制机制，城乡统一的市场体系基本建立，城乡基本实现充分就业，城乡公共服务均等化目标基本达到，城乡居民在生产生活环境和生活方式、经济社会地位等方面的差别显著缩小，城乡经济社会发展一体化新格局基本形成。

农民人均纯收入达到全国平均水平，城乡居民收入比缩小到2：1以内，城镇化率达到60%以上。

基本公共服务能力在西部领先，环境保护和生态建设取得明显进展，建成西部强省，实现全面小康目标。

第三阶段：2020年以后为完善提升阶段。

国民收入分配制度、就业制度、公共服务和社会保障制度不断完善，最终实现农民与市民收入均等、权利平等，农村与城市无差别化，城乡共同繁荣发展。

三、加快推进统筹城乡发展的重点任务（一）强力推进城乡规划一体化树立统筹城乡的规划理念，创新规划方法，结合“十二五规划”编制以及土地利用总体规划和城市总体规划修编，高起点、高标准、高质量、科学地编制城乡一体发展的各项规划，打破城乡规划自成一体、相互分割的格局，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的城乡规划体系。

开展国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护“四规叠合”试点。

坚持从实际出发，结合经济结构调整和产业升级需要，开展与统筹城乡发展相适应的行政区划调整。

优化全省城乡空间布局，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济的特色。

要根据经济社会发展和城镇化进程加快的客观要求，重点完善以县城为中心、重点镇为次中心、中心村（农村社区）为主体的现代城镇体系布局规划和建设规划，制定完善包括城镇居民安置小区及农村新型社区规划在内的分区规划和各项专项规划。

以土地集约利用、产业集聚发展、农民集中居住和管理服务城镇化“三集一化”为切入点，按照布局合理、节约土地、突出特色的要求，在尊重农民意愿的前提下，因地制宜规划和建设农村新型社区。

继续加大扶贫开发力度，对生产生活条件恶劣地区和生态保护区域，整体向新型社区搬迁。

建立城乡一体规划的管理新体制，强化各级各部门的协调配合，形成统一规范、组织严密的城乡建设规划管理体系。

建立规划实施评估机制，强化规划实施的法律、舆论和群众监督。

（二）推进城乡产业布局一体化加快构建现代产业体系，实现资源大省向经济强省转变。

改造提升传统产业，培育壮大现代服务业和战略性新兴产业，努力形成竞相发展、协调发展的产业格局，提升三大区域发展水平，缩小区域差距。

关中地区围绕“一高地四基地”建设，以工业化、城镇化为先导，全面提升统筹城乡发展水平；陕北地区按照“珍惜资源、深度转化”的要求，坚持“三个转化”和“三个一体化”，推进城乡统筹发展一体化，把能源化工基地建设与富裕老区人民有机结合；陕南地区要集中建设汉中、安康、商丹三大循环经济产业核心聚集区，着力打造十大循环经济产业链，拉动落后地区统筹城乡增长点。

按照规模化生产、区域化布局、产业化经营、品牌化发展的思路，推进城乡产业合理分工、相互融合，实现城乡经济的良性循环和一体化发展。

要发挥各区（市、县）的比较优势，加快发展各具特色的区（市、县）工业，各具特色的开发区、工业园区、产业基地及产业带。

强化产业支撑,以各类工业园区、物流园区和农业产业化园区带动产业聚集，以产业聚集促进人口聚集。

大力提升农业产业化水平，以现代农业发展示范区辐射带动城乡一体化发展，将杨凌示范区建设成为我省城乡一体化表率，形成“核心示范-区内带动-区外辐射”的示范推广新格局。

以落实中央西部大开发工作会议精神和实施关中一天水经济区发展规划为起点，加大招商引资力度，积极承接国内外产业转移。

进一步壮大县域经济，大力发展非公经济。

发展现代乡村旅游，开拓发展思路，在城市周边农村规划建设若干个以田园风光、休闲度假、生态园林等为主要特色的旅游观光基地，带动城乡一体化发展。

（三）实现城乡基础设施和生态环境一体化围绕西安都市圈建设，加快推进西咸一体化进程。

加快建设宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨凌、延安、榆林、安康、汉中等次核心城市，不断增强承载和带动能力。

加快83个县城的发展，继续支持107个重点镇建设，增强县城和重点镇吸纳人口能力，提升县域城镇化水平。