第七讲 行政领导与责任

第七讲行政领导与责任本讲的主要内容：一、行政领导和责任的基本原理二、分析教材上的案例3重点是第二部分的案例分析。

一、行政领导和责任的基本原理在国家行政管理系统中，行政领导活动处于主导地位，起着举足轻重的作用。

行政领导是公共行政主体的核心，是行政职能得以实现的主体力量和决定因素。

行政领导者不仅要贯彻和执行同家政治领导者所确定的重大决策活动，而且是实现行政目标、提高行政效率和效能的决定性因素。

在行政领导实践活动中，行政领导的类型、方式是多种多样的。

每个行政领导者都处于相应的职位，拥有一定的职权，并承担相应的领导责任。

行政领导者在群体结构上有多层次和多领域合理配置的要求，具体反映为个体的自身素质、社会修养、政治业务素质和能力素质等。

行政领导者为了使整个领导活动能事半功倍地实现领导目标，还必须掌握和学会多种领导艺术。

（一）行政领导的含义关于什么是领导，众说纷纭。

领导是指社会组织或团体为了实现共同目标，由领导者运用权力，履行责任，加强管理，提供服务，以对被领导者施加影响的领导行为过程。

行政领导指国家行政系统中各级各类行政领导者和行政领导集团通过决策、指挥、监督、协调及控制等职能活动，依法行使其权力，发挥其影响，确定并实现行政目标的活动过程。

（二）行政领导的类型在行政领导的实践活动中，领导的类型是多种多样的。

按照工作性质分，有政府综合性的行政领导、政府职能部门的行政领导等；按职责权限分，有集权型行政领导、分权型行政领导、放任型行政领导和首长负责制型行政领导。

一般来说，行政领导活动的类型主要取后四种。

1．集权型行政领导，亦称独裁型行政领导。

这是将决策权高度集中于上级，由领导者独自决定，决策的执行也是在领导者高度集权的控制下进行的领导类型。

这种类型的优点是：政今统一，步调一致，权力集中，责任明确，行动迅速，指挥方便，命令容易贯彻，能统筹全局等。

—般适用于行政性、执行性、事务性、例行性、速决性一类事务的处理。

其缺点是：不利于因地制宜地发展个性；不利于充分发挥下级组织和个人的主动性和创造性；由于领导者个人知识和才能的局限，难免会有主观、武断、片面等弊端发生。

2．分权型行政领导，亦称民主型行政领导，这是在整个决策和执行过程中采取分权的方式，让下级被领导者参与有关事务的领导类型。

这种类型一般适用于方针政策性、长远规划性、复杂性、协调性一类多务的处理。

其优点是；能因地制宜地发展个性特长，便于发挥下级被领导者的积极性、主动性和创造性；有助于集思广益，分工合作，各尽所能，防止和克服片面性。

但是，如果过分分权，则会产生政令不统一，各自为政，各行其是，以及决策过程缓慢，甚至贻误时机等弊端。

3．放任型行政领导，亦称“无为而治”型领导。

这是一种不把持决策权，也没有规章制度检查监督工作人员的领导类型。

领导者平时一般只需要处理例行公事，只有当下属被领导者出现矛盾、发生冲突时才出面协调解决。

这种类型在一般政府机构中属放弃领导、放任自流之举，与行政领导的原意大相径庭。

但也有人认为，这种领导类型对某些个体性较强或小团体的领导而言，仍不失其有效性和独到之处。

4．首长负责型行政领导。

行政首长负责制有两种类型；一种类型是只存一个领导者，其余的织织和人员都是领导者的参谋者与执行者。

权力集中掌握在一个领导者手中，由一个领导者最后负全责。

另一种类型是只有一个领导者，但法律明确规定有关重大的决策应通过会议的方式来作出选择，并且，各个副职领导者之间有一定的职权、职责分工。

在决策时主要由正职领导者最后作出决定，负全责；各主管副职只承担执行事务，并对自身主管的工作负全责．共同对一个正职领导者负责。

前者强调的是由—个领导者执掌权力，最终由这一领导者负全责；后者则把侧重点放在民主讨论问题的方式上，并对分工负责加以重视，后—种类型常被称为民主集中制原则的体现。

在中国，现行宪法对国务院以及地方各级人民政府的领导体制，就明文规定实行首长负责制。

这种领导类型兼有集权型与分权型的—些特点。

当然，在实际的领导活动中，领导类型的选取应根据具体问题而定，并应有针对性地灵活运用。

只有切合实际，实事求是．行政领导活动才能以最有效的类型，获得最佳的领导效果。

（三）行政领导的方式由于行政领导工作的性质、类型、特点与目的不同，行政领导的方式也是多种多样的。

鉴于不同的标准和不同的角度，行政领导方式存在着两种典型的划分方法：1．根据行政领导所采取的方式不同，可划分为强制命令式、疏导教育式、榜样示范式三种。

(1)强制命令式。

这是指行政领导者凭借行政职权与权威，通过口语、信物、文字等方式向被领导者发布强制性指令的领导方式。

这种指令是接受者非执行不可和必须无条件服从的，否则，将受到法律的严惩。

它以法律为根据，或经过一定程序的专门授权，有较强的等级性和约束性。

但发出命令者应对其行为承担所有的责任。

(2)疏导教育式。

这是指行政领导者在执政过程中，以肩发、商议等说服教育的方法，使被领导者自觉执行领导决策、贯彻领导意图的领导方式。

领导者结合事实进行理论分析，使被领导者能动地去执行指示、命令。

具体来说，疏导可分为个体和群体两大类。

个体疏导指领导者与被领导者通过个别交谈，解决思想认识上所存在的问题；群体疏导则是对一群人进行说服教育〔如报告会、动员会等)，以解决群体中普遍存在的思想和认识问题，在实际领导活动中，应将个体疏导和群体疏导有机结合。

这也是—般号召和个体指导相结合的领导分法。

在思想政治工作中的具体运用。

疏导教育式是一种较理想的行政领导力式。

(3)榜样示范式。

这是领导者以自身的思想、情感与行为以及被领导者中先进人员的思想和行为，对被领导者的思想、情感、品德、行为施加积极影响的领导方式。

榜样示范有两种类型，—是领导者以自身的形象为榜样，对被领导者起到一定的示范作用；二是被领导者中的先进人员对其他被领导者有很大的影响力，有示范作用。

可见，领导者自身素质的提高和被领导者中先进人员为人表率的形象，都会对被领导者的思想和行为产生良好的引导作用。

2．根据行政领导工作侧重点的不同，可分为以事为中心的行政领导方式、以人为中心的行政领导方式、人事并重的行政领导方式。

(1)以事为中心的行政领导方式。

这种领导方式强调行政领导工作本身，把行政目标和行政效率作为工作的重心，以工作的数量和质量来评价行政织织和行政人员的优劣好坏，但对行政组织和行政人员的工作氛围没有给予足够的重视，不关心行政人员的需求。

它以制度化为工作的突破口，奖罚分明，待人严厉；重组织，轻人员；注重物质激励，轻视精神因素和心理因素对工作的影响。

(2)以人为中心的行政领导方式。

这种领导方式主要考虑与人员相关的因素，认为只要行政人员的工作环境和工作心理氛围是良好的，行政目标就能有效实现，行政效率就能提高。

因此，领导者较重视工作人员需求的满足，尊重人格，注重情感交流；通过各种方式和途径调动人员的积极性和能动性，充分考虑工作人员的合理待遇，以保持工作人员良好的心境和优越的物质生活状况。

这种领导方式在处理人事关系上比较注重人员间的平等，从而淡化等级制管理形式。

(3)人事并重的行政领导方式。

这种领导方式既重视行政目标的实现程度，又强调人员的能动性和主动性的发挥，满足人员的各种合法和合理的需求；尽可能使人与事两者的最终结果不发生相当大的差距和错位，以达到相互弥补和相互提高的效果。

总之，行政领导活动的复杂性决定了领导方式的多样性。

在实际工作中，应灵活掌握采用适当的行政领导方式，以达到最佳的领导效果。

（四）行政领导的四位一体行政领导的四位一体主要指行政领导活动中职位、职权、职责、职利四要素构成的有机整体。

1、行政领导的职位职位是指具有一定职务、职权、职责和职利的工作岗位。

行政领导职位是行政领导者在国家行政机关所拥有的法律地位、工作岗位和所承担的行政职务的总称。

由于行政领导是内国家行政机关中一定职位所赋予的一定权力所产生，因此，也可以说，职位就是行政领导者应有的法律地位和工作岗位。

行政领导的职位是行使职权，履行职责，享受职利的前提。

从一定意义上说，行政领导职位是职权、职责和职利的载体。

古人云：“不在其位．不谋其政。

”作为行政领导者，必须具有一定的行政职位，才能行使行政职权，承担行政责任，从而获得相应的利益。

2、行政领导的职权职权是国家根据职务和职责，依照法律赋予职位的权力，用以保证实现行政目标和行政计划，真正履行起应尽的义务。

行政领导的职权是行政职位本身所固有和特有的，是由国家法律所确定的一种正式的政治性权力。

它在国家行政机关和行政管辖区域内，具有合法的行政强制力和约束力，是行政领导行使国家权力所不可缺少的，也是行政领导者担任职务、履行职责、完成管理社会事务目标所必备的。

行政领导有职有权，才能更好地履行职责，做好各项管理与服务工作，从而达到预期的工作目标。

行政领导的职权具有以下一些特点：（1）行政领导的职权是由其职位决定的，所以同职位有着密切的关系。

行政领导职权是行政领导者承担社会公共事务管理工作，履行行政领导应尽义务的必要工具。

（2）行政领导的职权是一种合法的政治性权力，具有较强的强制力和严格的约束力。

这种职权的存在及其行使，都应受到国家立法机关、司法机关以及有关法律的确认和保护。

（3）行政领导的职权范围及其行使，都应受到所处的行政管理层级、领导职位的高低，所担负职责的轻重的限制。

当然，还应受列国家立法机关、司法机关以及有关法律和制度的限制与监督。

（4）行政领导的职权是一种代表国家利益和公共利益的权力，而非个别组织和个别人员的私有物。

任何组织和个人都不得以任何形式、任何价值将它进行买卖、转让和索取，也不得凭借其强制性和权威性来谋求个别组织和个别人员的各种私利，满足个别组织和个别人员的自身需求。

权力的掌握对个人来说是暂时的，它随着行政领导者获得职位而被正常使用，又随其离开职位而被停止行使。

（5）行政领导的职权是由其所属的国家和公民授予的。

行政领导仅仅是国家和公民的代理活动而已。

它所体现的不是个人之间的依附关系，而是国家行政领导与国家、公民之间的权力行使与权力所有、权力代理和权力被代理的关系。

3、行政领导的职责行政领导的职责是行政领导在国家行政机关行使职权，从事管理活动时应尽的工作义务，具体表现为承担一定的政治责任、行政责任、经济责任、社会责任和法律责任。

行政领导的职责与行政领导的职位和行政领导的职权密不可分，它们共同构成了一个行政领导概念的有机统一体。

按照逻辑关系分析，首先应有一定的工作岗位，即职位，然后应有相应的权力，接着应有与权力行使相一致的责任，最后应该得到合法与合理的利益。

从行政领导所应履行义务的角度观察，责任应该是第一位的，职权次之。

因此，可以这样认为：职责是行政领导的本质属性。

毛泽东曾说道；“领导者的责任，归结起来，主要是出主意、用干部两件事。