我国高校法人地位及其内部治理结构研究

过细。 其次， 我国高校人事制度泛化， 无法确保 恰恰会起到弱化的作用。” [5] 上述可见， 由于历
教职员工的权益。 这种越位现象无视 “学术自 史文化和社会现实的影响， 决定了改变我国高等
由”， 产生的后果不敢想象。 政府放权是对大学 教育管理行政化倾向将是一项复杂的社会系统工
的 “自尊心” 的偿还， 也是发展教育和科技的关 程。 须知， 高校的核心是学术自治权， 行政化倾
是一种从民主的政府到民主的社会的范式的转 院是获得特许的自治团体， 他们自行负责包括招
换， 这种转换并不是像过去那样将公民视为投票 录学生、 设置课程、 选聘教授、 筹措经费在内的
专 人、 志愿者、 客户或者消费者， 而是将公民视为 学院各项事务的管理， 在这种自治模式下， 教授
问 题 的 解 决 者 和 公 共 物 品 的 共 同 创 造 者 [9]； 治 会 的 权 力 很 大 。 但 随 着 英 国 大 学 自 治 的 几 次 演
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我国高校法人地位及其内部治理结构研究
史万兵 （东北大学 文法学院， 辽宁 沈阳 110819）
摘 要： 我国高校法人地位注定了高校是具有民事权利能力和民事行为பைடு நூலகம்力， 依法独立
专
享有民事权利和承担民事义务的组织。 这也就意味着高校是具有法人治理结构的社会组织，
过多过细的组织、 分配学校内部资源， 介入学校 题， 正如中山大学校长黄达人所述： “在现阶段，
内部管理， 使学校无法根据自身情况制定目标和 社会上各行各业都存在行政级别的大环境下， 如
方向。 我国政府对高校管理越位表现在两个方 果只是简单取消了大学的行政级别， 我想， 不仅
面： 首先， 对分配到高校内部的资助和物资管理 不会强化教育特别是高等教育的地位， 反而可能
1995 年 ， 全 球 治 理 委 员 会 发 表 了 题 为 “我
法人地位。
们的全球伙伴关系” 的报告。 报告中指出： 所谓
另一方面， 高等教育管理领域 “行政化” 倾 治理 （governance）， 是指各种公共的或私人的机
向危害了高校法人地位。 高等教育行政化问题在 构管理公共事物的诸多方式的总和。 它是使相互
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条规定： “高等学校自批准设立之日起取得法人 大学内部表现为： 第一， 大学内部行政机构成为
资格。 高等学校的校长为高等学校的法定代表 学校主导部门。 大学内部资源配置和学校重要事
高校内部管理的 “行政化” 倾向， 都不利于高校 重地束缚教师学术工作的开展。 大学内部的行政 题
法人地位的落实， 进而影响了高校法人权利的行 架构呈现典型的科层制特点， 与大学教师们充满
研
使以及责任的担当。
创新和活力的学术工作之间显得格格不入， 教师
一方面， 政府对高校管理 “越位” 现象不利 不得不将大量时间投入纷繁的行政工作中。 [2] 高 究
（一） 美国以董事会为大学自治核心的高校 内部治理模式。
内部治理结构
（四） 日本 “独立行政法人化” 的大学内部
具体而言， 美国大学多以董事会治理为基本 治理结构
模式， 同时确保教授在学术事务上的决定权。 美
作为亚洲高等教育发展较为成熟的国家， 日
国大学的董事会治理模式来源于英国大学的学术 本的高等教育保持着自治传统并历经了演变。 二
的非正式的制度安排。 那么， 迄今为止， 发达国 教学方法和考核标准与方式， 实行学术自由， 自
家的高校内部治理结构究竟有哪些典型代表， 为 行 支 配 国 家 下 达 的 经 费 和 其 他 来 源 的 收 入 [10]。
了借鉴国际经验， 现做如下推介。
以此为基础， 法国实施以大学章程为主导的高校
商榷的问题。 也就是说， 高等学校法人地位的实 凭借学术成就获得行政职位， 一部分行政职位者
然性尚待客观评判。 笔者认为， 我国的行政文化 借助行政权力之便攫取学术资源， 这种情况体现
传统以及长期运行的行政管理体制， 造成的政府 了目前高校中行政的主导地位和学术的从属位 专
在履行高等教育管理职能时的 “越位” 现象以及 置。 第三， 繁杂、 僵化、 低效的日常行政工作严
公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。 大 化问题产生的重要因素。 高校为了自身的发展，
学作为社会重要的组织机构， 需要得到充分的尊 不得不屈从于社会现实。 在当前的社会环境中，
重， 政府过多的干预大学内部事务， 必定使高校 充斥着 “官本位” 的思想， 这对于高校的发展不
丧失自主权及活力。 大学对政府惟命是从， 政府 能 不 产 生 影 响 。 [4] 对 于 高 校 保 留 行 政 级 别 的 问
于高校法人地位的确立。 政府管理越位， 主要是 等教育管理 “行政化” 归因于我国高校原本就有
指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情， 着外部行政化的 “先天倾向”。 [3] 给高校划分行
直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产 政级别的做法背后也同样有着深刻、 复杂的历史
品的生产供应， 以及可以由政府、 企业， 非政府 原因， 社会现实原因也是导致高等教育管理行政
的和正式规定的或者非正式规定的政治责任、 行 国大学依旧在很大程度上保持着内部的自治性。
政责任以及学术责任出发， 立足于大学发展的共
（三） 法国以大学章程为主导的大学内部治
同目标进行的各种制度安排。 它是各种公共或私 理结构
人高等教育机构治理高等教育内部事物的诸民主
1968 年 11 月， 法国颁布了 《高等教育方向
期望着被当作顾客受到尊重， 甚至受到政府的尊
（二） 英国以教授会为基础的大学自治内
重” [7] 治理具有社会导向， 使得传统的国家或政 部治理结构
府组织的作用逐渐缩水， 而公民社会正在不断强
英国大学的治理模式以教授会为基础， 结合
大起来， 发挥着越来越大的作用。 [8] 目前的治理 了董事会的适度影响。 在英国， 大学及其各个学
依据 《民法通则》、 《高等教育法》 间接或直 师的主体地位无从谈起。 [1] 高校教师主体地位丧
接地对高校法人地位所做的规定， 我国高校的法 失主要表现在三方面： 第一， 学术事务行政化，
人地位具备了应然性。 那么， 实际实施与执行过 教师参与学术事务的管理、 决策不足。 第二， 学
程中， 高校是否真正具备了法人地位， 这是值得 术与行政之间的 “帽子” 戏法。 一部分教师试图
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冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动 评议会或教授会所掌握。 董事会虽然掌握着高校
的持续的过程， 它既包括有权迫使人们服从的正 所有事务的最终决策权， 但并非独揽大学的治理
人。 高等学校在民事活动中依法享有民事权得， 务由行政权力决定， 缺乏有效规范。 第二， 学术
承担民事责任。” 这就直接明确了高等学校的法 委员会权力被虚化。 《高等教育法》 规定的学术
人地位。
委员会审议学科、 专业的设置等职能， 实际上很
（二） 我国高等学校法人地位的现实状态
少得到真正落实。 第三， 教代会权力被弱化， 教
2. 《中华人民共和国高等教育法》 对高等学 校法人的规定
1998 年 8 月 29 日颁布的 《中华人民共和国 高等教育法》 （以下简称 《高等教育法》） 第三十
收稿日期： 2011-05-20 作者简介： 史万兵 （1967-）， 女 （蒙古族）， 内蒙赤峰人， 东北大学文法学院教育经济与管理研究所教授， 博士生 导师， 博士后， 主要从事教育行政管理、 比较高等教育管理研究。
一、 关于高等学校法人地位的规定及其现实 状态
（一） 我国高等学校法人地位的相关规定 1. 《中华人民共和 国 民 法 通 则 》 对 法 人 的 规定 1986 年 4 月 12 日颁布的 《中华人民共和国
民法通则》 （以下简称 《民法通则》） 第三十六条 规定： “法人是具有民事权利能力和民事行为能 力， 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组 织。” 《民法通则》 第三十七条明确规定法人应 当能够独立承担民事责任， 法人的独立责任是指 法人在违反义务而对外承担责任时， 其责任范围 应当以其所拥有或经营管理的财产为限， 法人的 成员和其他人不对此承担责任。 法人主要被区分 为企业法人与非企业法人两大类， 其中非企业法 人的事业单位法人是指依法设立， 具备法人条件 的， 从事文化、 教育、 卫生、 体育、 科学技术等 公益事业的社会组织。 如学校、 医院、 科学院、 文艺团体等的规定， 表明了我国高校属于法人， 是法人分类中的非企业法人， 是非企业法人中的 事业单位法人。
方式的总和， 也是使高校内部相互冲突的或不同 法》， 确定大学 “自治、 民主参与和多学科” 的
的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过 三项办学原则， 让大学在行政、 财政和教学等方
程。 它既包括有权迫使高校人员服从的正式制度 面具有自主权， 学校有权确定自己的章程和内部
和规则， 也包括各种高校人员同意或符合其利益 结构， 根据自身需求招聘教师， 确定教学计划、
题 理还具有市场导向， 重构政府与市场的关系。
变， 董事会和校外人士也逐步渗透到大学管理当
治理理论发端于西方， 推广到东方。 依据治 中， 形成了共同参与的当代自治模式。 英国政府
研
理理论可以将高校内部治理结构界定为， 高校法 通常通过拨款形式对大学治理进行间接干预。 但
究 人代表以及参与内部治理的各主体， 从来自法律 政府资助仍不是英国大学最主要的经费来源， 英
式制度和规则， 也包括各种人们同意或符合其利 大权， 董事会通常不直接参与高校的日常管理，
益的非正式的制度安排。 [6] 治理具有分权导向和 而是通过授权的方式， 将行政权力授予以校长为
服务导向， 这是因为大多数人同政府打交道的经 首的管理层， 将学术权力授予教师， 实现了大学
验中， 最大的刺激是官僚政治的傲慢。 今天人们 内部清晰的共同治理结构。
能够独立进行内部制度安排， 包括决策、 执行和监督机构等。 在高校内部治理结构中， 高校
题
党委是政治责任主体， 体现政治权利与政治责任的统一； 法人代表校长是行政责任主体， 体
现行政权利与行政责任的统一； 教授是学术责任主体， 体现学术权利与学术责任的统一； 高
研
校内部治理采取师生民主参与的治理方式， 旨在实现高校科学发展的治理目标。
关键词： 高校法人； 内部治理结构； 政治责任； 行政责任； 学术责任
究 中图分类号： G647 文献标识码： A 文章编号： 1672－4038 （2011） 08－0044－05
近年来， 治理理论成为各界关注热点， 如何 将治理理论运用于高等教育也成为学术焦点。 随 着我国高等教育管理体制改革的深化， 高校内部 管理方式也在发生着一系列的变革。 然而， 不尽 如人意之处比比皆是， 高校在自身的管理问题上 呈现诸多问题， 高校自身的办学自主权未能得到 很好的发挥， 行政化倾向明显， 校内管理分工不 明、 责任不清、 民主程度不够。 针对高校内部管 理存在的现实问题， 立足于高校法人地位的视 角， 运用治理理论加以分析， 借鉴国际先进经 验， 尝试构建中国特色的高校内部治理结构极为 必要和重要。
键。 所以， 政府应把自由还给学校， “学术自治” 向对彰显高校法人地位设置了障碍。
的关键是学术权力有畅通的表达渠道， 其本质属 于教授治学， 而不是官僚化， 这就意味着政府应 给予高校学术独立性， 坚决排除行政权力对学术
二、 发达国家高校内部治理结构的代表性 模式
的强暴与干扰。 只有这样， 才能真正确立高校的
法人制度， 采用外行董事会为学术法人的最高权 战后， 随着 《学校教育法》 的颁布， 日本大学
威的代表， 把持着大学发展的大政方针的制定。 “教授 会 自 治 ” 制 度 确 立 。 2004 年 4 月 1 日 起 ，
董事会成员基本由政府任命， 其中几乎不包含教 日本的国立大学开始了独立行政法人化改革， 其