行政执法与城市治理

行政执法与城市治理
刘晔胡位钧
［论文摘要］行政执法问题表面上是一个执法膨胀问题，实质上是一个城市治理问题。

实践证明，单纯依靠行政权力的扩张和膨胀，不仅不足以应对无限扩张的城市规模和无限膨胀的城市问题，反而造成执法机构臃肿、执法成本攀升、执法程序紊乱、执法效能减弱、执法权威下降，城市治理失灵为上海城市形态的提升设置了瓶颈。

本文主张改变现有执法结构，在规范行政权力、强化立法权力、扩展司法权力、提升政府治理能力的同时，培育市场和社会“两条腿”，使前者具有自营能力，使后者具有自律能力。

惟有健全的双腿方能架起城市自由伸展的躯体，并从根本上消除执法增量、执法膨胀以及由此带来的行政执法问题。

一、概念与原理：行政执法与城市治理
1、行政执法及其问题的界定
“行政执法”有广义和狭义之分。

广义的行政执法泛指行政权力的一切活动，既包括行政主体执行法律、管理行政事务的执法活动，也包括行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的立法活动，和按照司法程序审理特定的行政争议或民事争议案件的司法活动。

人们通常所说的，是狭义的行政执法概念，特指行政执法行为，是行政主体依法对行政相对方适用行政法律规范，直接影响相对方权利义务或对其权利义务的履行状况进行监督检查的行政行为。

执法主体包括国家行政机关、法律法规授权的组织，以及受行政主体委托履行特定行政管理职能的组织和个人；执法内容涉及行政征收、行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决，以及针对行政相对方的行政监督。

行政执法行为是一种具体、直接和积极的行政行为。

与行政立法、行政司法相比，它被赋予了更多传统行政权力的命令性、强制性和单向性的权力属性，具有权力主体多元、权力方式主动、权力范围广泛、权力目标偏好效率、权力形式自由裁量的行为特征。

行政执法的上述特性，与城市现代化对城市管理效能的要
求相吻合，因此，这种权力形式很容易被看成是城市管理的惟一便捷有效的途径，由此造成的后果是：行政执法的机构、人员、职责范围和职权范围，不得不随着城市规模的不断扩展、现代化程度的不断提高、管理对象和管理事务的不断累积、管理复杂化程度的不断增加，而不断地积极扩展、消极膨胀。

行政执法于是陷入一个两难的“行政执法问题”：一方面，执法组织不得不自行增量，以应对日益剧增的行政管理事务，另一方面，执法增量又对组织的结构和功能产生莫大的损伤，造成执法权威下降、执法效能减弱、执法成本攀升、执法权力失控。

在“多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、机构膨胀”现象的背后，潜伏着执法体制失范、城市治理失灵、社会发展失败的深刻危机。

2、从城市治理的高度理解行政执法
城市政府在行政执法过程中暴露出的问题，需要在怎样的一个层次上去加以解决，究竟在多大程度上能够得到解决，取决于我们以何种角度理解行政执法。

如果仅仅将行政执法单纯理解为专属于行政主体的某种权力行为，那么，解决行政执法问题的方案便难免在行政执法机构的精简与膨胀、行政法律规范的制定与滞后、行政执法人员的作为与不作为中兜圈子，陷入“头痛医头、脚痛医脚”、“拆了东墙补西墙”的尴尬境地。

根本性的解决方案，产生于行政执法赖以生存的行政生态环境之中，必须从城市形态、政府形态、治理形态的高度，看待行政执法以及由此产生的诸多问题。

自1986年首次寻求城市发展的合理定位以来，上海的城市形态与功能不断地发生着变化。

进入21世纪，上海的城市发展目标发生了战略性变化，要求上海必须确立和发展新型的城市政府形态、形成新型的城市治理体系，以实现城市发展形态的跃升。

在此环环相扣的因果链条中，政府是决定城市发展的中心环节，行政执法是这个中心环节中强度最大、硬度最弱的一环。

行政执法若没有跃升，整体的治理形态就难以跃升、整体的政府形态就难以跃升、整体的城市形态就难以跃升。

城市形态是城市发展的河床，多深的河床容纳多深的河水，河床太浅水太大，就会溢出、泛滥、人或成鱼鳖。

问题复杂就复杂在城市发展的洪流，是随着社会财富的日趋增衍、社会事务的日趋复杂、社会规模的日趋扩大而无限累积的，因此，任何一个城市的发展，都必须以城市的形态的转型为基础，任何一种
城市形态的转型，都必然以城市政府的有效治理为前提。

城市治理不能单纯依赖公共权力的无限扩张，一个庞大紊乱的执法体系和一个外强中干的城市政府，不仅不能应社会发展所需实现城市形态的跃升，反而可能由于自身过于“肥胖”，引发“政府失灵”、“治理失灵”，给城市带来难以治愈的“城市病”。

总之，从治理形态的高度理解行政执法，便于明确行政执法问题的合理定位，为行政执法问题的解决提供更加本源的治理途径。

二、问题与后果：执法膨胀与治理失灵
1、行政执法问题的表现：执法膨胀
我国现代行政法意义上的行政执法活动，发端于上世纪的70年代末80年代初，受传统政治文化和当时“管理论”执法思想的影响，执法体制在建立之初，即存在明显缺陷，主要表现为：在价值导向上，重国家利益、轻个体利益；在权义取向上，强调行政主体权力本位、公民义务本位；在执法方式上，主张“以”法行政、以言代法；在执法目标上，将公民视为管理对象、将执法视为行政管理的工具。

理念错位带来制度缺失，由于片面强调政府在行政执法中的地位，片面强调行政关系在行政执法中的作用，片面强调“管”在行政执法中的功能，致使任何一个执法项目都会形成一“条”部门，其中任何一个部门都会“制定一部法律、规定一项权力、设立一支队伍”，造成执法机构林立、执法队伍臃肿、职责重复交叉、扰民现象严重。

1990年3月，上海市率先在区级城市管理领域实行综合执法体制，取消区城建系统的各支执法队伍，组建区城市管理监察大队，定岗定编，以委托执法的形式行使城市规划、市政工程、园林绿化、市容环卫、卫生防疫、公共交通、工商管理、环保管理、水务管理等11个部门的行政处罚权，同时辅以新的巡警执法模式，使执法机构过多、执法队伍过滥、执法权力过杂的势头有所遏制，但是，城市管理领域内的行政处罚不过是行政执法的冰山一角，以此“一角”不能从根本上消除行政执法的“执法膨胀”问题。

况且，以相对集中行政处罚权为主要内容的综合执法，只是在形式上做到了精简执法机构、归并执法职能、整合执法队伍；至于更为深层的，综合执法的治理结构、权力关系和执法模式并未得到优化：执法膨胀的动因依然存在，行政执法问题并未消除，问题只是暂时转化成为隐患，
等待着整治后的再度回潮。

上海市实行综合执法体制以来，城市管理领域内的“执法膨胀”主要存在于以下三个层面：
首先，是治理结构层面的执法膨胀。

城市治理与社会治理是既有联系、又有区别的一对治理范畴：前者更加偏重秩序，后者更加强调福祉，两者既不能相互混淆，也不能彼此割裂。

然而，现行的行政执法治理结构，却往往重视其一、忽略其二，抓秩序时忘记权利、促福祉时又会轻慢权力，将许多应当在社会治理层面考虑的因素，应当由社会治理机构履行的职能，强加到城市治理的领域，给执法机构带来不必要的负担和混乱，并由此衍生出虚拟的“执法供给短缺”，为执法膨胀提供需求。

具体说来，与综合执法相配套的新的巡警执法模式，就给公安机关附加了大量的“非警务工作”，既分散了警力，造成新的警力不足，又模糊了公安机关法定的治安职能，使其它执法机构产生权力依赖。

当人民警察时时伴在市容、城管、税务、工商等执法部门身边，成为一支随时准备挥舞的“大棒”时，其本应具有的尊严和权威便已大打折扣，再加上一些不适当的提法和做法，更是令其威风扫地，致使执法过程中辱骂、殴打警察的现象屡见不鲜，因为“有困难找巡警”而令巡警翻窗户、买早点、通马桶亦是见怪不怪。

与之相比，美国的警察就毫无“亲和力”可言，任何一个被巡警示意停车的司机，都必须将双手放在方向盘上接受检查，任何妨碍执法的行为都会受到严厉的惩处，至于“袭警”更是一项令所有人望而却步的重罪。

由此可见，惟有强化执法的专门性、专业性和特殊性，才能有效地树立执法权威；惟有增加相对方的违法成本，才能有效地降低执法成本。

其次，是权力关系层面的执法膨胀。

就横向权力关系而言，立法、行政、司法三者的功能极不均衡：人民代表大会囿于会期、人员结构等方面的原因，难以适应现代社会的立法需求，致使大量的立法工作须由相应的行政机关完成，行政立法因此数量庞大、领域繁杂、层级众多，造成法制的不统一和法治的不完善，阻碍了行政执法的顺利实施。

上海市实行城市管理领域内的综合执法以来，在10个中心城区建立了统一的执法队伍，但是，这支统一的执法队伍却没有统一的执法依据，不得不面对立法层面的“分工过细、职能重叠、责任交叉”，不得不反复参照市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商管理、
公交管理等方面的法律、法规和行政规章。

据不完全统计，与城市管理相对集中行政处罚权相关的法律有17部、行政法规9部、地方性法规15部、国务院部门规章10部、上海市政府规章26部，共计77部法律文件116种违法行为，需要执法者通读默记、相互援引、巧妙处理规范冲突、准确无误加以适用。

立法权力的缺失无疑加大了执法成本，而司法审判权力的过度消极，也使一些原本可以分担和化解的矛盾，一古脑地集中在行政机关。

此外，在“市－区－街道”纵向权力关系上，现行执法体制依然过于强调“条”，这是执法膨胀的一个老问题，反映了隶属性行政关系对行政执法所调节的行政法律关系僭越过度。

最后，是执法模式层面的执法膨胀。

治理结构和权力关系层面的执法膨胀，是一种隐性的、机理性质的膨胀，而执法模式层面的膨胀，则是一种显性的、表象性质的膨胀，是执法膨胀的外在表现形式，具体表现为行政执法不作为、执法环境不优化、执法保障不到位、执法技术不先进。

（1）“行政执法不作为”包含两层含义：既包含“执法越位”，即不同的执法主体争抢针对同一执法对象的执法权；也包含“执法缺位”，即执法主体相互推诿，致使执法责任难以落实。

“越位”和“缺位”不应看成是执法主体的主观所为，很大程度上是一种被动的行为：公安机关认为介入对城市流浪乞讨人员的救助是“非警务工作”，不想越位而必须越位；理应到位的城管监察部门，则既不具有行政机关资格，也无权在特定情况下限制执法对象的人身自由，不想缺位而只能缺位。

（2）“执法环境不优化”是指没有形成良好的政府与社会关系：一个仅仅只是作为政府管理对象的社会必定是一个不成熟的、缺乏自律的社会。

这样的一个社会既习惯于将一切公共事务推给政府，又习惯于将所有的不满都指向政府，营造出的是一个不良和不利的执法环境。

在市民的执法评价中，“管理服务不到位”与“执法粗暴不文明”并行。

在执法主体的执法活动中，执法人员的合法行为常常遭到围观市民的情绪性指责，暴力抗法比例极高：各中心城区城管监察部门共有执法人员3600人，据不完全统计，遭到过殴打的就有2500余人。

（3）“执法保障不到位”是指行政执法人员缺乏应有法律保障：既包括执法人员的主体资格保障，也包括执法人员的法律救济保障。

上海市实行城市管理综合执法之后，新成立的执法机构城管监察大队性质为“行政事务执行机构”，不属于国家行政机关，执法人员不属于国家公务员。

主体资格的缺失带来的负面心理影响，给执法人员带来了一定的精神压力，有人
流出执法队伍，有人由于自卑不敢管、不愿管，有人干脆“堤内损失堤外补”，“猫养耗子”、细水长流。

由于缺乏保障，因此难以提升执法人员素质；由于缺乏素质，因此难以提升行政执法效能；由于缺乏效能，因此需要进一步扩大行政执法队伍。

行政膨胀由此略见一斑。

（4）“执法技术不先进”是指缺乏必要的现代化辅助手段，致使行政执法的技术含量过低，陷入“劳动密集型”的人海战术。

目前，上海市中心城区的道路有4000余条，城管执法人员的数量是3600人，单纯依靠人力明显不足。

若不采取技术措施，执法膨胀在所难免。

2、行政执法问题的影响：治理失灵
执法膨胀本身就意味着城市治理的失灵。

根据1994年的调查，除国务院有关部门在上海的分支机构外，上海市市级行政执法机构有120家，其中法定机构68家；至1999年底，市级行政执法机构已增至135家，其中法定机构77家，全市除公安系统外，执法人员总数大约是4万人，加上6000名巡警和其他性质的执法人员，人数逾5万人。

具体到单个行政系统内部，膨胀现象也很突出，据1999年第三季度的统计，上海市城市建设和管理系统有市级执法部门46个、执法人员2320人，区级执法部门19个、执法人员6695人，街道监察队和特定地区监察队大约100个、执法人员1860人，三项共计有1万余人。

实行城市管理领域内的综合执法之后，执法机构的数量、规模和编制尽管受到了严格限制，但“人”与“事”之间的矛盾依然存在，公安、工商、城管等主要执法机构均不同程度地感到“人手不足”，行政执法有可能再度陷入“机构膨胀—权威下降—执法增量—机构再膨胀”的恶性循环之中。

西方发达国家也曾面临“市场失灵”、“政府失灵”、“治理失灵”的困境。

第二次世界大战结束后，随着新的科学技术革命被系统地应用于社会生产的各个部门，西方世界一度展露出前所未有的经济增长格局，经济、政治、社会诸领域亦随之发生了巨大变化，诱发一系列诸如“英国病”、“纽约病”之类的“社会病”和“城市病”。

20世纪90年代以来，发达国家的大都市政府为了应对政府、市场、社会之间关系的新变化，对传统的城市政府形态和治理体系进行了变革，通过构建一个有效的大都市政府领导下的多中心体制，明确权力关系、强化公共服务、寻求官民共治，实现了城市政府形态的跃升和城市政府治理形态的跃升，为
城市形态的跃升提供了最重要的保障。

发达国家城市发展的成功经验，反映了城市治理理念上的一个基本共识，即：城市治理并非政府一家之事，需要通过多种集团的对话、协调与合作，最大程度地动员和利用公共资源，达到最佳的治理效果。

由此可见，在行政执法问题上，单靠政府“一根针”，难穿万绪千头线，必须调整现行的行政执法结构，通过“运行结构创新”、“权力结构创新”和“治理结构创新”，增强执法能力、消除执法膨胀、实现行政执法的有效治理。

三、根由与机理：执法结构失衡导致执法膨胀
当前行政执法领域存在的形形色色的“执法膨胀”现象，其形成既有客观的环境因素，也有主观的执法者自身因素，是中国社会发展到一定历史阶段的复杂表现。

上海城市发展进程中的“执法膨胀”，既有社会发展的共性因素，也有上海自身发展的个性因素，概括而言，是由行政执法领域的结构性失衡产生的。

这种结构性失衡，包含表层与深层的多种因素，就执法膨胀的直接原因而言，主要包括以下几个方面。

第一、治理理念模糊。

产生执法膨胀的首要原因在于没有将行政执法纳入城市“治理”的理念与框架之中。

城市发展中的公共事务不应由政府一家包办，而应将发展到一定阶段后的城市治理与社会治理的部分职能，从城市政府的行政执法领域中适当地分离出去，形成新型的城市治理体系，即政府有效运用公共权力与制度资源，协调政府、市场与社会，形成合作治理的新格局。

近年来，由于政府总揽公共事务的格局没有根本的变化，不少履行政府职能、化解社会矛盾、维护政治稳定的执法组织纷纷成立，这些组织虽然发挥了积极的作用，但同时造成了机构重叠、职能交叉的执法膨胀问题。

更为重要的是，社会组织尤其是职业化的社会工作者队伍和志愿者队伍未能得到充分运用，行业协会和中介组织的市场监管职能未能得到有效发挥，这样既产生了行政执法领域的“增量”，又导致政府监督管理的“缺位”。

第二、结构功能紊乱。

由于行政执法的结构性失衡，导致行政执法的功能性紊乱。

（1）执法成本与违法成本不匹配，产生大量执法增量。

其中一个重要原因是法治手段与道德教化的结合不够（如诚信体系的健全等），执法优化的社会环
境不成熟，导致很多不良行为由于违法成本低、执法成本高而难以根除，如乱张贴、闯红灯、随地吐痰、积极乞讨等现象。

（2）执法权限的划分不明确，导致对同一违法行为的重复处罚。

例如，对城市违法建筑的管理方面，区城管监察大队依法行使执法权，但是规划、房地等部门依法对此也有一定的行政处罚权，“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的现象说明重复处罚既产生执法增量，又降低执法质量。

（3）执法行为的规范不严格，致使自由裁量权空间偏大。

一些基层行政执法人员违反法定程序、随意执法和处罚的情形仍然存在。

更有甚者，由于执法机关的执法收入仍然与个人的待遇有一定的相关性，执法行为的不规范，就不仅表现在对有经济利益领域的过度执法和乱罚款，还表现在对没有经济利益的公共服务领域的行政不作为，是造成执法功能紊乱的潜在因素。

第三、体制调配失序。

这种“体制性的执法增量”在三个方面同时展现：一是城市治理与社会治理结构模糊引起的执法内容错位，一些本应由社会治理机构履行的职能，转移到城市治理的领域，给行政执法带来负担和混乱，如公安机关大量的所谓“非警务工作”，城市管理领域本不应该承担的由于“就业不充分”和“保障不完善”所带来的执法内容等。

二是行政权力分割产生的执法力量错置，执法力量重叠与分散的情况同时存在，一方面是多头与多层执法，目前，仅城市建设与管理领域就有55家执法单位、40支市级专业执法队伍、23支区县执法机构，另一方面，从具体部门看，执法力量又严重不足，如闸北区食品卫生执法机构30余人，要承担4000多家食品生产经营单位和905个公共场所及工地的执法，实在难以兼顾。

三是条块衔接不畅导致的执法增量位移，据一些街镇的反映，当前大量社会矛盾的源头在单位，化解的压力却在社区，如企业改制中的人员安置问题，城市建设中的动拆迁问题等，因为没有与区及街镇进行及时必要的沟通协调，一方面“条”上的执法任务没有减少，另一方面“块”上的执法内容大为增加。

第四、人员素质欠佳。

在执法理念上，一些执法者简单地认为执法就是加强政府对民众的控制，往往把自己看成法的化身，在执法中将行政相对人视为劣势群体，以为执法就是运用国家机器赋予的强制力对这些人进行打击、斗争，这样的执法活动往往得不到民众支持，执法效能大打折扣。

在执法心理上，部分执法者错误地以为拥有执法权就要成立专门的执法队伍，就需要统一着装，最好还能
有统一的车辆，这样才能增强执法的威慑力，这种心理导致执法成本大大提高。

在执法行为上，仍然存在片面追求办案数，对一种违法行为实施多次处罚；重罚款、轻教育，导致市民对执法者产生逆反心理；不注重执法程序，执法行为简单粗暴等现象。

在人员构成上，大部分基层执法人员由原来的绿化、环卫等部门转化而来，总体执法水平有待于进一步提高。

由执法人员素质产生的上述问题，从根本上恶化了执法环境，提高了执法成本，最终产生了执法膨胀。

第五、技术手段缺失。

将现代信息技术应用于政府的各项职能，实现行政执法的技术化，在发达国家已经有了近50年的历史。

如美国电子政务的应用范围就包括发展全国性的执法及公共安全咨询网络，保证执法体系的快速反应；建立跨政府的纳税申报及交税处理系统等。

当前我国电子政务发展的不完善，例如，由于部门利益因素使政府公共信息资源处于封闭状态等，致使信息技术难以完全运用于行政执法领域，这种技术性的执法增量也是产生执法膨胀的因素之一。

上述表层的结构性失衡是执法膨胀的直接根由，而执法膨胀的内在机理，则需要在中国城市发展到一定历史阶段的政治社会背景中去寻找，需要从上海建设现代化国际性大都市的内在要求中去发现，是深层的结构性失衡。

首先，是权力运行不规范。

立法、行政与司法的权力结构缺乏必要的约束、协调与监督，导致行政执法功能膨胀。

（1）政府公共权力的不规范运行是执法膨胀的根本因素。

这种不规范体现在权力运行的诸多层面，一是扩大化，即超越权力边界运行权力，侵犯立法权、司法权与公民权，如城市建设过程中的强制拆迁；二是人格化，即将公共权力视为私有财产，破坏公共权力的客观性，致使权力主体的人格权威大于法律权威，如各种违规的领导批示；三是部门化，即由于一体化程度较低，条块分割严重而产生的公共权力部门化、地区化现象；四是异化，即为谋取私利而超越法定边界运行公共权力；五是弱化，即公共权力不能得到有效地运用，如行政不作为，等等。

政府公共权力运行的不规范使行政执法很容易偏离正常轨道，权力不规范运行产生的后遗症往往需要通过其它执法活动来弥补，从而提高了执法成本、产生了执法增量。

例如，强制拆迁过程中产生的政民矛盾往往增加了公安机关、街道办事处等部门的执法负担，而成本颇高的“联合执法”又恰恰是某些行政部门执法不作为或者执法效能低、权威性弱的结果。