中国的_特殊利益集团_如何影响地方政府决策_以房地产利益集团为例

二 、 中央政府房地产调控政策 、 效果及地方政府所扮演的角色
自 2003 年始 ， 针对房地产价格一路飞涨 ， 中 央 不断出台抑制性政策 。 然而 ， 这些政策不仅未能发 挥其效果 ， 反而导致房地产价格报复性反弹 。 以 下 我 们 用 表 格 对 2003~2008 年 上 半 年 中 央 主 要 宏 观 调控政策及政策后房地产市场表现作一简单回顾 。 从表 1 可以看出 ， 至 2008 年上半年为 止 ， 仅 就 中央政策公共政策倾向而言 ， 房地产价格过快上涨 势头早就应该被抑制住 ， 但为何调控效果如此 之令 人难以置信之差 ？ 综合各方面信息尤其是媒体相关报道 ， 原因就
2001 年出版Βιβλιοθήκη 专著 《 特殊利益政治 》。 该著首次定义
了 “ 特殊利益集团 （special interest group ）”， 是指 “ 该 利益集团的成员期望的政策并不是普通公民的理 想政策 ”。 因而 ，“ 特 殊利益集团 ” 也只是那些 “ 具有 共同的可识别 特征 、 关注相似政策问题的少数公民 组成的 组织 ”。 该著集中讨论了特殊利益集团如何 影响政府决策 。 但在他们的讨论几乎都是以美国宪 政民主体制作为背景 ， 并不适合于中国国情 。 本文试图在借鉴 “ 地方政府公司 ” 理论与 “ 特殊 利 益 政 治 ”理 论 基 础 之 上 ，探 讨 受 特 殊 利 益 集 团 影 响的地方政府在造成中央政府房地产调控失败过 程中所扮演的角色 ， 并以此建立起 一个特殊利益集 团影响地方政府的一般性理论框架 。 我们是出于以 下考虑 。 其 一 ，中 国 目 前 存 在 的 利 益 问 题 多 为 “特 殊 利 益问题 ”。 就中国语境而言 ， 因为改革开放前中国不 存 在 利 益 集 团 现 象 ；而 改 革 开 放 之 后 ，利 益 集 团 逐 渐形成之中 ， 加之在多数决策中 ， 政府能够 维持 “ 中 性 ”（ 姚洋 ，2008 ）， 因而 “ 一般利益政治问题 ” 在中 国 并不突出 。 但是 ， 一方面 ， 由于不同利益集团发育情 况 极 不 均 等 ，远 没 有 形 成 能 够 “对 等 竞 争 ”的 格 局 ， 因而 ， 在相关决策的利益博弈中 ， 由少数人组 成 、 拥 有诸多经济 、 社会甚至政治资源的利益 集团有更大 力量左右决策 ， 加之民主与法治 尚不健全背景下不 少 政 府 部 门 与 官 员 权 力 失 范 ， 因 此 ，“ 特 殊 利 益 问 题 ” 在中国国内越来越普遍 。 其二 ， 也是更为重要的 。 中国 “ 特殊利益集团 ” 影响公共决策的途径更为 “ 特殊 ”。 尽管佩尔森尤其 是 格 罗 斯 曼 等 人 对 于 “特 殊 利 益 集 团 ”的 讨 论 包 括 建模工作已经非常深入 ， 但二者都是讨论 以美国为 典范的西方代议制民主背景下 “ 特殊利益政治 ”。 因 而 ， 就 影 响 决 策 途 径 而 言 ，“ 特 殊 利 益 集 团 ” 首 先 必 须影响 “ 中位投票者 ” 的选民 ， 通过 “ 中位投票者 ” 再 去 影 响 议 会 议 员 ，而 不 同 议 员 代 表 不 同 利 益 ，彼 此 之间也是竞争性的 。 正因此 ， 二者的讨论都是从 “ 投 票理论 （principle of vote ）” 开始 ， 达到博弈均衡的过 程也因此仍然是回归到 “ 一般利益政治 ” 过程 。 而在 中国 “ 地方政府公司化 ” 背景下 ， 中央部门与地方 政
关键词 ： 特殊利益集团
地方政府公司化
房地产市场
一 、 引言及文献综述
近年来 ， 房地产价格暴涨已经成为经济社会最热点话题之一 。 一方面 ，“ 住有所居 ” 是任何 一个政府必须解决的民生目标 ； 但另一方面 ， 飞 升的房价使得即使是中产阶层也无法企望 通 过市场解决住房问题 。 而更让国人侧目的是 ： 本届政府执政 8 年中 ， 出台旨在调控房地产价格 的大政策很多 ， 但几乎是每调一次 ， 房地产市场 价格上涨速度都在极短暂的观望或小幅下 跌 后出现报复性上升 。 其中的原因一直为学界与媒体所关注 。 在国际学术界 ， 自戴慕珍最早提出中国 “ 地方政府公司 ”（Local state corporatism ） 理论 （Oi,1992 ） 始 ， 从中国特定财税体制背景下 地方 政 府 行 为 角 度 就 成 为 解 释 经 济 运 作 与 中 央 政 府目标相悖现象的突破口 。 这一理论把中国地方政府视为追逐利益的公司 ， 政府官员就是 “ 政 治企业家 ”。 他们面临严重的预算约束 ， 也自行承担着经济行为的风险 。 为此 ， 地方政府出台的 公共决策常常会扭曲中央政府政策着力方向 （Oi,1999;Blecher & Shue,1996;Walder,1998;Su -
tabellini2000以及德雷泽adrazen2000等人在总结过往利益集团的经济学研究成果基础上各自出版了系统性与权威性兼具的教材性著作但这些成果讨论的基本属于一般利益政治问题generalinterestpolitical即诸如税收及公共支出等大众化政策及一般公共产品提供对不同利益集团的影响而这些利益集团的成员构成及活动方式也因不同政策造成损益变化不同在变化或者说在随机与历时意义上不同政策给一般利益集团带来的损益趋于平均化当然佩尔森也注意到有一类对象范围小的政策会引发多维的矛盾因为好处集中给了少数受益者成本却落到每个人的头上他称之为特殊利益政治问题specialinterestpolitical为此在其著作中他专门辟出了章节予以讨论但却没有成为其讨论的重点几乎在同时格罗斯曼等意识到相对于佩中国的特殊利益集团如何影响地方政府决策以房地产利益集团为例杨帆卢周来本文为教育部人文社会科学研究项目利益集团与社会主义法治的阶段性成果课题立项编号08ja82004465尔森与德雷泽对一般利益政治问题的关注特殊利益问题不仅是研究利益集团经济学的一个新方向更是帮助理解政府决策过程的新视角
san,2000）。 但在这种讨论中 ，中国地方政府公共政策决策过程常常被处理成黑箱 ，即对于追求
自身利益的地方政府实际决策的过程尤其是其中特殊利益集团的影响并没有进行深入探讨 。 而另一方面 ， 关于 “ 利益集团 ” 的多学科研究成果已经非常丰富 （ 杨帆 ，2008 ）。 在现代经济 学领域 ， 佩尔森 、 塔贝里尼 （T. Persson and G. Tabellini,2000 ） 以及德雷泽 （A.Drazen,2000 ） 等人 在总结过往 “ 利益集团 ” 的经济学研究成果基础上 ， 各自出版了系统性与权威性兼具的教材性 著作 。 但这些成果讨论的基本属于 “ 一般利益政治问题 （general-interest political ）”， 即诸如税 收及公共支出等大众化政策及一般公共产品提供对不同利益集团的影响 ， 而这些利益集团的 成员构成及活动方式也因不同政策造成损益变化不同在变化 。 或者说 ， 在 “ 随机 ” 与 “ 历时 ” 意 义上 ， 不同政策给一般利益集团带来的损益趋于平均化 。 当然 ， 佩尔森也注意到 ， 有一类 “ 对象 范围小的政策会引发多维的矛盾 。 因为好处集 中给了少数受益者 ， 成本却落到每个人的头 上 ”。 他称之为 “ 特殊利益政治问题 （special -interest political ）”。 为此 ， 在其著作中 ， 他专门辟 出了章节予以讨论 ， 但却没有成为其讨论的重点 。 几乎在同时 ， 格罗斯曼等意识到 ， 相对于佩
* 本文为教育部人文社会科学研究项目 《 利益集团与社会主义法治 》 的阶段性成果 。 课题立项编号 ：08JA820044 。
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中国的 “特殊利益集团” 如何影响地方政府决策 中国公共管理论坛
尔 森 与 德 雷 泽 对 一 般 利 益 政 治 问 题 的 关 注 ，“ 特 殊 利益问题 ” 不仅是研究利益集团经济学的 一个新方 向 ， 更是帮助理解政府决策过程的新视角 。 于是 ， 在 府层面 ， 除每年人民代表大会通过一些重大的 原则 性与方向性决策时运用 “ 票决制 ”， 日常绝 大多数决 策权几乎都是集中于部门及地方 政府自身 。 因而 ， 中 国 的 “特 殊 利 益 集 团 ”是 直 接 通 过 与 地 方 政 府 甚 至 个 别 政 府 官 员 “ 打 交 道 ”， 就 能 达 成 他 们 的 目 的 。 最 后 的 均 衡 只 受 两 个 因 素 影 响 ：表 征 部 门 、政 府 或 官员 “ 公德 ” 的 “ 仁慈 心 ”， 以及 “ 特殊利益集团 ” 贡献 出的 “ 租金 ”。 国内流行性媒体关于地方政府在房地产调控 中 扮 演 的 角 色 的 讨 论 较 多 ，但 上 升 到 “地 方 政 府 公 司理论 ” 层面的系统性学术探讨还很少 。 在一般性 利 益 集 团 的 研 究 上 ，国 内 近 年 来 有 些 进 展 ，但 除 了 少数关于国外此领域研究的 综述之外 （ 王沂 ，1996 ； 李 增 刚 ，2004 ）， 关 于 特 殊 利 益 集 团 的 研 究 尚 未 起 步 。 2006 年前后 ， 中共酝酿并提出了和谐社会建设 目 标 与 举 措 ， 在 这 一 过 程 中 ， 包 括 《 瞭 望 》、《 党 政 干 部学刊 》、《 南方周末 》、 新华网等等一 些时政类媒体 曾经密集讨论上特殊利益问 题 ， 但也均为非学术讨 论 。 邹清源 （2006 ） 曾试图用经 济学理论分析 “ 特殊 利益集团扭曲中国房地 产公共政策 ”， 但其中提供 的分析框架主要是 传统的 “ 公共选择理论 ” 而非 “ 特 殊利益政治 ” 理论 。 正因此 ， 我们将系统梳理在房地 产特殊利益集团影响下 ， 地方政府如何扭曲中 央宏 观 调 控 政 策 ；在 此 基 础 上 ，我 们 将 把 房 地 产 利 益 集 团影响地方政府公共决策建立起 一个理论框架 ， 以 期能体现中国 “ 特殊性 ”， 建立 起关于中国特殊利益 集 团 的 一 般 模 型 ；在 论 文 最 后 ，我 们 对 模 型 予 以 进 一步说明 ， 并给出未来研究方向 。
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《 管理世界 》( 月刊 ) 2010 年第 6 期
表 １ 中央宏观调控政策及其效果回顾
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《 管理世界 》( 月刊 ) 2010 年第 6 期
中国的“特殊利益集团” 如何影响地方政府决策 *
—— —以房地产利益集团为例 □杨 帆 卢周来
摘要 ： 追求地方财政收入最大化的中国地方政府， 因其行为 “公司化” 倾向而导致其公共
政策可能受到特殊利益集团 “捐税” 行为所左右。 上述现象已经在房地产领域得到证实。 在既 有中央和地方关系背景下， 房地产商作为中国特殊利益集团， 正是利用增加地方政府财政收 “捐税 ” 行为， 成功俘获了地方政府， 致使中央旨在抑制房地产的宏观调控政策失 入这样的 “大多数” 的普通民众承担双重成本。解决的方法包括加强对地方政府的监 败， 同时， 让作为 督以及 “税制再改革” 等。