推进市场监管领域综合监管和综合执法改革的实践与思考

2019-10综合执法
推进市场监管领域综合监管m综合执法改華的实践与思考
吴海广
摘要：推进市场监管领域综合监管、综合执法改革是改革完善市场监管体制的重要任务，是提高监管执法效能的重要举措。

党中央、国务院对此都作出了部署和要求。

本文从综合监管、综合执法的概念入手，分析了目前市场监管和行政执法存在的主要问题，提出了新形势下市场监管领域综合监管、综合执法改革的模式选择，全面推进市场监管体系现代化，提高市场监管能力和水平。

关键词：市场监管综合监管综合执法
党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大决定，把完善市场监管和执法体制作为改革的重要内容。

应通过改革形成市场监管合力，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍；减少执法层级，推动执法力量下沉；完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，做到严格规范公正文明执法。

本文根据目前的法律政策规定，结合各地改革实际，提出推进市场监管领域综合监管、综合执法改革的模式选择.进一
作者：吴海广，湖南省市场监管局。

挂牌督办等制度，强化专项执法联合、案件查办联动，上级加强对下级业务指导和工作督导，努力形成全面贯通、上下畅通“一盘棋”，打造综合执法系统新合力。

三是建立信息互通、多方监督共治机制。

推动完善信息互联共享、行政处罚公示、社会有奖举报、违法联动响应、行业自律管理、失信联合惩戒等制度，逐步形成监管部门、主管部门、行业组织、人民群众、舆论媒体共同参与的监督体系，打造综合执法多元共治合力。

（四）创新执法方式
全面推行“双随机、一公开”监管，提高抽查检查的科学性、有效性、覆盖面和威慑力，减少执法盲区。

建立综合执法自由裁量权基准制度，加强执法办案形势分析，探索问卷调查、第三方评估等有效方法，推行靶向执法办案，以有力有效有为的行动，及时冋应市场主体和人民群众关切，同时健全执法案件主办、联办和协查等办案方式，不断提升执法办案的科学性、精确性。

推进“互联网+执法”，统一执法办案业务系统，探索推行非现场执法，充分运用互联网、大数据、云计算、5G、区块链等现代技术，通过智能监控、移动执法等科技手段，综合运用标准、计量、检验检测、认证认可等质量基础优势，整体提升综合执法办案的针对性、有效性。

（五）提高履职能力
积极适应机构改革后综合执法工作需要，以全面提高综合执法水平和专业办案能力为方向，加强各级综合执法机构政治建设和党的建设，分层分类建立执法办案专家库、人才库，实行持证上岗和资格管理，加强业务培训、专业人才招录和办案骨干培养，突出专业性、技术性和复合型，推出一批执法精英、办案专家，在各业务领域培养一批拉得出、打得贏、过得硬的执法办案人员，加快建立一支职业化市场监管执法队伍。

开展案件质量评比和执法办案评议考核，加快出台执法办案容错纠错和尽职免责办法，落实执法责任制，实行办案终身负责制，建立权责明晰的执法责任体系和奖惩分明的执法评价体系，加大经费保障，推进职级并行、执法类公务员晋升等有效激励，对执法办案成绩突出的人员实行通报表彰、立功嘉奖.建立基层执法人员薪酬、工伤医疗保险、岗位津补贴等保障机制，全面激发市场监管执法队伍的自豪感、荣誉感和干事创业激情。

责任编辑：邢森
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步整合监管资源，更新监管理念，创新监管方式，提高监管效能。

一、综合监管与综合执法的关系
（一）明晰两者的职能界限
综合监管与综合执法是同一行政行为的两个不同阶段。

两者之间的界限一般以是否立案、形成案件来划分。

立案之前的行政行为属于综合监管，立案之后的行政行为属于综合执法。

综合监管是综合执法的前提，综合执法是综合监管的保障。

只有实施了综合监管，发现存在违法违规的问题，才能实施综合执法。

只有针对存在的违法违规问题实施了综合执法，综合监管的效果才能得以体现。

因此，需要明晰综合监管与综合执法的职能界限,促进市场监管领域各部门两大块业务的专业化、集约化。

（二）促进两者的协同配合
综合监管是市场监管领域各业务监管机构的基本工作职责。

主要包括市场准入、“双随机、一公开”、检验检测、专项重点检查、投诉举报核查、交办转办检查等日常监管，以及训诫、约谈、召回等监管措施。

实施综合监管，一是履行法定的市场监管职责；二是督促市场主体依法承担主体责任。

因此，在实施综合监管的过程中，各业务监管机构对于发现的违法违规问题，依法可以责令改正的，应当责令改正。

对于发现的违法违规问题需待后续处理的，应当根据不同情形作出相应的处理:依法可以实施必要的行政强制措施，需要当场开展稽查调查的，应当依法履职；案件线索依法应当及时移交的，需及时移交综合执法稽查机构。

综合执法是市场监管领域综合执法稽查机构的主要工作职责。

其内容主要包括行政处罚、行政强制等两个方面。

《行政强制法》第十七条规定：“依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。

因此，实施综合执法就是在一定条件下和一定范围内，相对集中行使有关部门的行政处罚权及与行政处罚权有关的行政强制权的一种行政行为；就是针对综合监管中发现的涉嫌违法违规问题,根据移交的案件线索依法立案查处。

因此，需要加强综合监管与综合执法的衔接配合，促进形成分工明确、协调顺畅的运行格局。

二、目前市场监管、行政执法存在的主要问题
（一）监管执法体系有待完善
1.监管执法体制没完全理顺。

整合执法资源、减少执法层级，规范执法程序、健全协作机制、提高监管效能，降低交易成本，推进监管执法机构规范化、法治化、程序化建设，是理顺监管执法体制的必然要求。

但在“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门管理体制下，存在政务服务供给不足、办事流程不够科学高效、自由裁量权有待进一步规范等问题。

尤其在执法实践中，多头执法、重复执法既浪费了行政资源，又提高了制度性交易成本，加重了企业负担。

2.监管执法协同不够到位。

完善市场监管部门间各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制；充分发挥社会力量在市场监管中的作用，调动一切积极因素，促进市场自我管理、自我规范、自我净化，是新时期加强市场监管的必然选择。

但目前存在的问题是：信息公示共享不充分，市场主体责任意识不强，行业协会自律作用不力，社会舆论监督作用未能完全发挥，企业自律、行业自治、社会监督、政府监管的共治格局尚未完全形成。

（二）监管执法职责有待明晰
1.法律法规修改不到位。

目前，有200多部法律、法规明确规定了监管部门和监管职责，有的规定是一个部门监管执法，有的规定需多个部门协同监管执法。

其中有一部分法律法规尚未按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则进行修改，还需市场监管部门单独承担或市场监管部门与其他部门共同承担监管执法职责。

由此导致在具体实施过程中，针对一个行业领域的监管需要多个部门配合，职责分工不明,执行效率低下，在敏感性问题或争议性领域互相踢皮球。

因此，需要通过法律法规的修改完善，切实解决履职不到位的问题。

2.专业监管执法不到位。

法律法规没有规定市场监管部门和监管职责或规定不明确的，应当按照“谁
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审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则发挥行业监管部门的作用，履行专业监管职责，规范行业领域市场秩序。

但实践中，一些行政审批部门，只热衷于审批，而忽视了监管;一些行业主管部门只热衷于备案，而疏于监管。

导致在出现一些违法违规行为时，存在监管执法真空的现象。

因此,需通过进一步明晰市场监管领域各部门，特别是行政审批部门、行业主管部门的监管职责，填补缺位、纠正越位、根除错位，切实解决“该管的不去管”“不该管的也去管”“该管的不会管”的问题。

3.监管执法配合不到位。

建立健全行业监管部门和综合监管部门的协调配合机制，形成优势互补、分工协作、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局，是提高市场监管能力和水平的客观需要。

但在实践中，一些行业监管部门没能履行好专业监管职责，规范行业领域市场秩序；一些综合监管部门没能强化对市场秩序、市场环境的综合监管，横向协作不畅、纵向联动不力。

特别是一些专业性较强的监管执法领域，由于综合监管部门缺乏必要的专业技术指导，在沟通机制缺失的情况下，往往出现监管执法盲区，行业监管部门和综合监管部门都没能履职到位。

因此，需要建立科学、高效的协调配合机制，切实解决专业化和综合性相统一的问题。

（三）监管执法方式不够科学
1.基本理念认识不清。

市场监管是政府的基本职责，推进市场监管改革，必须树立新的市场监管理念：信用监管、协同监管、社会共治。

但是在实施过程中，存在一系列问题。

如何监管不清晰，只倾向于行政处罚，对信息公示理解不深；只知道单打独斗，缺乏协同配合；不理解信息公示、信息共享和信用约束等手段在营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境中的作用；监管什么不清晰，缺乏规范、统一、稳定的监管标准和监管要求；不理解加强市场监管的目的就是加强对市场主体准入、生产、经营、交易行为的监管，保障公平竞争，促进诚信守法，维护市场秩序。

2.方式方法创新不够。

建立以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度；健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制；构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局，是创新监管方式需遵循的三项基本原则。

但目前存在的问题是:信息归集不到位、信息公示不全面、信息共享不彻底，信用监管核心没落实；抽查机制不健全、抽查方式不科学、重点监管不规范，信用监管基础没夯实；法治建设不得力、企业自律不主动、社会共治不理想，新型监管格局支撑不牢靠。

3.尽职免责规定不明。

对市场监管部门没有及时发现、制止而引发系统性风险的，应依法追究有关行政监管部门和直接责任人员的责任.这是在市场监管过程中，应当遵循的基本履职要求。

由于目前推出的一些改革创新，没有完善的法律基础，导致在实施过程中，难以完全到位。

包括开展“双随机、一公开”监管问题，很多文件要求：对未履行、不当履行、违法履行“双随机、一公开”监管职责的，要依法依规严肃处理。

但对于严格按照“双随机、一公开”监管有关要求、履行了监管职责的，是否就可以免予追究相关责任。

虽然有关文件作岀了具体的规定，但在法律层面上缺乏明确的制度要求，缺乏“尽职照单免责、失职照单问责”的法律基础。

三、推进市场监管领域综合监管、综合执法改革的模式选择
（一）综合监管改革的模式选择
综合监管是市场监管的基础内容。

推进综合监管应坚持依法合理、公平公正、公开透明、协同高效等基本原则。

推进综合监管就是为解决职责交叉、分段监管的问题，建立综合监管体系，发挥各种监管资源的综合效益，实现全链条、全过程的无缝隙监管。

1.明确综合监管模式选择。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。

《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2018〕79号）指岀，推进跨部门联合监管和“互联网+监管”，实现综合监管、“智慧监管”，做到“一次检查、全面体检”。

因此，市场监管领域综合监
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管改革的模式选择，需依据法律法规的规定，按照政府主导、部门牵头、协同联动、统筹推进的原则，通过机构重塑、队伍整合、职责重定、力量集聚的方式，整合相同或相近领域监管事项，实施综合监管，既保证监管的合法性与合理性，也兼顾监管的公正与效率。

这一模式选择就是跨部门“双随机、一公开”综合监管。

2.明确综合监管实施范围。

在市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等五大领域内有效探索实施综合监管。

以湖南省为例，《湖南省人民政府办公厅关于全面推行跨部门“双随机、一公开”监管的通知》（湘政办发〔2018〕47号）明确，综合监管的五大领域为：市场监管领域，省市场监管局牵头，8个部门参与；生态环境保护领域，省生态环境厅牵头，10个部门参与；文化市场领域，省文化和旅游厅牵头，5个部门参与；交通运输领域，省交通运输厅牵头,4个部门参与；农业领域，省农业农村厅牵头.2个部门参与。

每个领域日常检查原则上实行跨部门随机联查综合监管。

2019年出台的《湖南省人民政府关于印发〈湖南省市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管实施方案〉的通知》（湘政发〔2019〕10号）对这一综合监管的实施提出了更加明确的要求。

3.完善综合监管机制。

各领域牵头部门根据各相关部门制定的“一单、两库、一细则、一计划”，制定本领域的“一单、两库、一细则、一计划”，即跨部门随机联查事项清单、跨部门随机联查检查对象名录库、跨部门随机联查执法检查人员名录库、跨部门随机联查实施细则、跨部门随机联查工作计划，构建综合监管机制，实现“一次抽查、全面体检、综合会诊、精准施策”。

4.加强综合监管平台建设。

以国家企业信用信息公示系统为依托，建设全省统一的“双随机、一公开”综合监管工作平台，各监管部门统一在此平台实施综合监管。

市场监管部门负责公示系统与信用信息共享交换平台的对接，做到企业信用信息一次推送、部门共享。

各部门不再开发建设同类综合监管工作平台。

部门已建设监管工作平台的，应当实现与省级监管工作平台的整合融合；统一使用国家部委开发的监管工作平台的，通过批量导入、数据接口等方式，实现好与省级监管工作平台的对接。

各部门、各层级监管信息要实现互联互通，满足跨部门“双随机、一公开”综合监管的需求，为抽查检查结果集中统一公示和综合运用提供技术支撑。

5.明确综合监管实施内容。

一是开展综合性大联查。

除法律法规规章对监督检查方式有明确规定、国务院和各部委及省政府对监督检查有专门要求以及处理投诉举报、大数据监测、转办交办以外，各领域开展的日常监管都应采取跨部门“双随机、一公开”综合监管方式实施。

二是开展风险分类联查。

通过大数据监测和分析形成对检查对象的风险等级预判，制定风险分类联查实施方案，确定抽查事项和检查对象范围，采取定向抽查方式随机抽取检查对象，从参与部门中随机选派执法检查人员组成检查组，一次性完成检查。

三是开展专项整治联查。

各领域牵头部门制定专项整治联查工作方案，采取定向抽查方式随机抽取检查对象，从参与部门中随机选派执法检查人员组成检查组，一次性完成检查。

（二）综合执法改革的模式选择
推进市场监管领域综合执法需按照科学合理、权责一致，有统有分、有主有次，履职到位、流程通畅的要求，在梳理执法职责、整合执法职能、规范执法行为、加强执法协作的基础上，科学设置机构、合理划分职能，建立横向协作、纵向联动的市场监管综合执法管理体制机制，充分发挥大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等现代信息技术的优势，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效。

1.综合执法改革的模式选择。

中共中央《深化党和国家机构改革方案》明确规定，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。

因此，对于深化行政执法体制改革提出了明确的工作思路，整合组建五大综合执法队伍:市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍和农业综合执法队伍。

在五大综合执法队伍之间，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联
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动机制。

根据这一指导思想，市场监管领域综合执法改革的模式选择，应按照“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的思路，在部门之间和部门内部相对集中行使行政处罚权.构建统一规范、权威高效的市场监管综合执法体制，控制风险、保障安全、维护公平正义的市场秩序。

这一模式选择就是在五大领域内分别设立“一个部门管执法”的综合执法稽查机构。

2.综合执法机构的主要职责。

一是明确职责范围。

按照《深化党和国家机构改革方案》的规定，市场监管综合执法整合工商、质检、食品、药品、物价、商标'专利等执法职责，同时鼓励整合商务执法、盐业执法等执法职责。

二是制定权责清单。

依据法律法规规章的规定，统筹考虑风险等级和范围、社会影响力、涉及区域范围、区域经济发展水平等因素，合理划分各领域省市县市场监管和行政执法职责；梳理涉及市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等法律法规规章规定的执法事项，制定各领域权力清单、责任清单;厘清各领域综合执法稽查机构与其业务监管机构、相关行业管理部门、其他综合执法稽查机构之间的职责边界，形成明晰的责任体系，减少职责交叉、避免重复执法，落实执法责任，推动履职到位。

三是构建协同机制。

各领域建立综合执法统一指挥、跨区协作、部门配合、整体联动的工作机制；各领域建立重大复杂案件和典型案件报告、提升管辖、下移管辖、指定管辖、督查督办、上下联办等制度机制；各领域建立健全业务监管机构与综合执法稽查机构分工明确、协调顺畅的案件移交、工作会商、信息共享的运行机制；建立健全各领域综合执法稽查机构与相关行业管理部门、其他综合执法稽查机构间会同办案、协调配合、信息共享的跨部门执法协作机制。

3.综合执法的基础建设。

一是明确综合执法队伍的行政编制。

按照《深化党和国家机构改革方案》对各领域职责整合涉及相关部门的具体要求，依据职责整合与编制划转同步实施的原则，充分考虑综合执法职能需要和任务总量，充分考虑推动执法力量下沉，将更多的执法资源调整充实到基层一线，切实保障各领域、各层级综合执法队伍编制需求。

二是强化综合执法规范化建设。

充分利用现有资源，整合各部门投诉举报平台、执法办案系统，建立统一的执法办案信息管理系统。

统一机构名称、执法主体、执法制服、执法证件、执法文书、执法程序、执法标志标识、执法装备标准等，提高综合执法规范化建设水平。

三是加强执法经费装备保障。

将综合执法队伍建设和工作经费全额纳入同级政府财政预算，建立执法经费逐步增长机制，增加执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。

四是提升综合执法能力。

加强执法人员政治教育和廉政教育，努力提高执法队伍的政治素养；加强对执法办案人员的精准化、专业化培训，建立执法人才库，努力提高执法队伍的专业水平；加强信息化建设，充分运用现代科技手段实施监管，全面提高执法能力和水平，建设一支高素质、专业化、规范化的市场监管综合执法队伍。

责任编辑：杨文
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