我国社区服务发展研究

我国社区服务发展研究
2011年4月
我国社区服务发展研究
一、社区服务概述
（一）背景
中国社区服务是于上世纪80年代中期兴起、由中央政府倡导和推动、以社区为行动场域的社会发展运动，其核心目标却都是旨在提高社区居民生活质量。

与国外先进地区相比，我国社区服务还处于初级阶段，社区服务体系建设中还存在着诸多问题。

随着社会的发展，人们对于社区越来越依赖，对社区服务质量的要求也越来越高，这就迫切需要政府进一步做好社区服务工作，提高社区服务质量。

（二）概念界定
1、社区：
最早使用这一概念的是德国社会学家滕尼斯(Ferdinand Tollunies，1855-1936)，他在《社区和社会》一书中用“社区”和“社会”这两个概念来说明社会变迁的趋势。

他认为社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的社会团体，而社会则是由具有不同价值观念的异质人口所组成，人们之间的关系是靠分工和契约连接的，重理性而不讲人情，社会的发展趋势就是逐步从社区向社会过渡。

他是从社会关系的层面上来理解和使用了社区这一概念，专指具有共同性或认同感的社会关系。

较具体的社区定义，最早是由美国芝加哥大学的社会学家帕克(R. E. Park，1864—1944) 提出来的。

他于1936年在((城市社会学》中指出，社区是“占据在一块被或多或少明确地限定了地域上的人群汇集”，他强调区域和人群的聚集。

帕克指出，社区的基本特点可以概括为：(1)它有一群按地域组织起来的人群；(2)这些人口程度不同地深深扎根在他们所生息的那块土地上；(3)社区中的每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。

中文“社区”的概念是在20世纪30年代初，以费孝通为首的一些燕京大学社会学系学生在翻译帕克的“Community is not society”时，将社区概念引进我国，当时的定义为“社区是具体的，是一个地区上形成的群体”。

从此，这个概念被一直延用，逐步成为中国社会学的通用术语。

2000年，民政部对社区下了具体定义，即“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

它既强调了以居住区为基础并能满足居民日常生活需要的社会共同体的一面，又强调了行政上可操作的一面。

2、社区服务
社区服务是在工业化、城市化进程中产生的。

1884年的C.S.A.巴涅特在伦敦东区建立了第一座社区睦邻中心—汤因比馆，标志着社区服务的产生。

以后类似的社区服务机构在英、美等西方国家相继建立起来。

但是社区服务这个概念在西方国家用的不多，他们一般用“社区照顾”、“社区福利服务”等概念。

民政部给社区服务的定位是：“以城市街道、居民委员会为依托，依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网络。

”
国际通行的社区服务一般由福利服务、公共服务和社会化的私人服务三部分组成。

其中，福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利；社会公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；社会化的私人服务，又称具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求的、且
可能以社会化方式提供的服务，例如儿童照顾、心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。

（三）社区服务的理论分析
1、中国社区服务是在以社会发展为背景的形势下产生和发展起来的。

是在建立社会主义市场经济体制、实现国民经济两个根本转变的过程中，社会生活提出的一种客观需要。

2、中国社区服务兼有“福利服务”和“方便人民生活”双重任务。

既有政府的行政行为，又有居民的自助和互助特点。

从“福利服务”方面来看，应注重它的社会保障功能，从“方便人民生活”来看，应强调它的社会服务性。

它具有复合功能的作用。

3、社区服务属于社会保障的范畴。

社区服务的核心内容是福利性、公益性和非营利性的社会服务，在于提供市场和商业性服务所不能提供或不愿提供的服务，体现的是国家与社会对居民的福利性、公益性服务以及居民之间的互助性服务。

（四）社区服务的功能
1、政治功能
我国的社区服务是在特殊的社会背景下产生的，其首要的任务和功能就是支持社会主义市场经济体制的建设，辅助政府职能的转变和改变“企业办社会”的状况。

开展社区服务，可以加快政府管理体制改革，把具体社会管理工作交给社区承接，以改善政府管理模式，使政府专注于对社会发展的宏观调控。

同时在体制转换的过程中，便于政府通过社区加强思想政治工作，加强同人民群众的联系，增加全社会的凝聚力，有利于创造安定、和谐的社会环境，有利于整个社会政治稳定、经济发展。

2、社会功能
社区服务能从商业化服务难以达到的方面来提供全方位的服务，提高社会福利水平，方便居民生活。

社区服务能够最大程度地调动全社会的参与，发挥各种积极的力量，同时解决了居民的生活困难，有利于加强社会稳定。

通过互助、志愿等形式弘扬传统美德，推动精神文明的发展，是建设和谐社区、和谐社会，全面建设小康社会的重要保障。

3、经济功能
社区服务以其最广大的范围、众多的服务项目提供了大量的就业机会，也创造了一定的产值，同时也大力推动了第三产业的发展。

社区服务作为一种劳动密集型行业，可以解决大量下岗工人的再就业问题，是发展繁荣城市经济、扩大城市就业的重要途径。

二、社区服务在我国的发展
我国社区服务的实践始于上世纪80年代中期，是在原民政部部长崔乃夫的倡导和政策指引下逐步开展起来的。

社区服务作为政策概念的提出、发展和变化过程，大致可分为四个阶段。

（一）起始阶段：20世纪80年代中期至1989年。

在1983年召开的第八次全国民政会议前后，民政部门开始酝酿城市社会福利工作的改革，提出了国家和社会力量相结合，采取多种形式办社会福利事业的新思路。

1984年召开的漳州会议上，进一步明确了“社会福利社会办”的指导思想，要使社会福利事业从单一的、封闭的国家包办的体制转变为国家、集体、个人一起办的体制，要面向社会，多渠道、多层次、多种形式地举办各种社会福
利事业。

1985年，民政部总结推广了上海市民政局创造的市、区、街道、居委会“四个层次一条龙”的福利服务网络化经验，使城市社会福利事业开始走向社会，走向基层。

1986年，在沙洲会议上，民政部部长崔乃夫提出了在城市开展社区服务工作的任务，确立了城市民政社会保障工作以“双福加服务(社会福利事业、社会福利企业加社区服务)”为重点。

从此，在全国掀起了社区服务理论探讨和试点实践的热潮。

1987年8月，在民政部于大连市召开的民政工作现场座谈会上，崔乃夫将社区服务界定为：“在政府的倡导下，发动和组织社区内的成员开展互助性社会服务活动，就地解决本社区的社会问题。

”同年9月，在民政部于武汉召开的全国社区服务工作座谈会上，崔乃夫对社区服务的性质、目的与功能作了进一步定位，即“在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系，缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境。

”社区服务的两次界定，引起学术界普遍关注。

多数学者将民政部在武汉召开的全国社区服务工作座谈会视为我国社区服务进入实质性起步阶段的标志。

（二）推广阶段：1989年至1993年。

1989年9月，民政部在杭州召开全国城市社区服务工作经验交流会，会议总结和交流了武汉会议以来全国城市社区服务工作经验，提出了在全国普遍开展社区服务的要求。

此后，各地加快了社区服务工作步伐。

同年12月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法第四条规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，这表明社区服务概念已上升到法律层面，居委会在社区服务中的主体地位得到确定。

1991年11月，民政部召开了全国社区服务工作研讨会，针对社区服务中出现的偏离福利性宗旨问题，会议就社区服务的内涵和外延、地位和作用、组织和管理等问题展开了深入研讨，明确了社区服务的福利性质，其内容主要包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务以及便民利民服务等。

1992年7月中共中央、国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》，提出了社区服务向产业化和行业化方向发展的要求。

（三）全面发展阶段：1993年至2000年。

这一阶段有关社区服务最具标志性意义的事件，就是1993年8月民政部、国家计委等14个部委联合发布了《关于加快发展社区服务业的意见》。

这是社区服务发展中第一份政策性文件。

文件指出，“社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业”；认为社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成；强调“要把发展社区服务业作为与提高人民生活水平、提高人口素质密切相关的行业纳入第三产业发展规划及其他有关规划”；要按照“社会化、产业化、法制化的社区服务的方向，积极支持和推动社区服务业的发展”，到20世纪末，“社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长”。

文件颁布后，各地社区服务迅猛发展，而前一阶段已经出现的片面追求经济效益的现象再度凸现出来。

1994年底，民政部在上海召开全国社区服务经验交流会，重申社区服务的福利宗旨和坚持以社会效益为主的原则，同时对社区服务的性质定位作了进一步阐述，指出：“社区服务具有双重属性，它既是一项事业，又是一种产业。

作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上，”并强调要提高社区服务的产业化程度和经济效益。

（四）拓展深化阶段：2000年至今。

2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，将社区服务确定为社区建设的重点发展项目，并确立了社区服务实行“四个面向”的方针。

同时提出，社区服务要坚持社会化、产业化的发展方向，为改善居民生活、扩大就业机会、建立社会保障社会化的服务体系和发展服务业等方面发挥更加积极的作用。

2006年4月，国务院发布了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，文件阐明了加强和改进社区服务工作的指导思想、基本原则和主要任务，其中主要任务是：“通过努力，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。

”文件突出了发展和加强政府公共服务的内容，并使用了“社区公共服务”概念。

对于争议较大的在社区开展的商业性服务，文件的提法是，“鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务业务。

鼓励相关企业通过连锁经营提供购物、餐饮、家政服务、洗衣、维修、再生资源回收、中介等社区服务”；对“社会力量兴办的微利性商业服务给予政策和资金扶持；对社区营利性商业服务要积极引导向产业化、市场化发展”。

此外，文件还将社区服务与“发展第三产业”相结合，规定为“加强组织领导”工作的重要内容之一。

（五）我国社区服务发展的经验
自1986年民政部倡导社区服务以来，社区服务己从最初探索社会福利社会办和职工福利向社会开放，向社会生活更广泛的领域拓展和延伸，这对于促进经济发展、社会安定和人民生活质量的提高，发挥了重要作用。

1、社区服务网点和社区服务设施不断完善
截至2005年底，我国有城区852个，街道6152个，社区79947个。

各城区、街道普遍建立了社区服务中心，各居民委员会大都建立了社区服务站，形成了区、街道、居委会三级社区服务网络，极大地方便了居民生活。

目前，我国已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19.5万个，便民利民网点66.5万个。

初步形成了以社区服务中心为纽带，广泛联系各类社区服务企业、服务人员的社区服务网络。

2、社区服务形式和内容日趋多样和丰富
目前，社区已从起步阶段的单项服务拓展为系列化服务，服务的项目和内容已基本覆盖了居民物质生活和精神生活的各个领域，服务内容已由早期的10多项发展到现在的200多项，社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区保障等服务项目普遍展开。

全国许多地方在街道层面开展“一站式”服务，一些地方在社区配备了劳动保障、计划生育、卫生保洁、社会治安等协管员，许多城市社区还建立了阳光超市、慈善超市、扶贫超市等扶贫帮困载体，积极为社区困难群体排忧解难。

一些地方已经开始把计算机信息网络技术应用于社区服务，一些地方的城区和街道普遍建立了信息网络平台，并与社区居委会的社区服务站实现联网，为广大社区居民提供优质快捷的服务。

3、社区服务专业化程度不断提高
社区服务队伍是社区服务赖以存在和发展的基础。

目前我国大部分地区己初步形成了一支由专兼职服务人员和广大志愿者组成的宏大社区服务大军。

社区服务队伍原则上由两个方面的人员组成。

一是社区服务的管理人员和从业人员。

如政府有关部门中从事社区服务的管理人员，各级社区服务中心和社区服务站的工作人员，社区居委会的社区工作者，从事社区服务业的从业人员等。

社区建设初期，直接从事社区服务的人员主要是家庭妇女、下岗失业人员、有劳动能力的残
疾人等，随着社区建设事业的进一步发展，中央和地方越来越重视社区服务人员素质的提高。

中央采取措施，开辟多种渠道，努力为大学生锻炼成长提供平台，引导和鼓励大学生到基层社区锻炼、就业，社区工作者中大学毕业生的比例逐年提高。

而社区服务人员也实行“聘任制”，凡进必考，从源头上保证了社区工作者素质的不断提高。

二是社区者愿者服务队伍。

社区志愿者服务队伍是开展社区公益性、福利性社区服务的骨干力量。

主要开展社区公益性服务、居民互助服务、突击应急服务及技术专长或专项的志愿服务。

截至2007年12月底，我国有社区志愿者组织27万余个，比2006年增加了3倍多，社区志愿者2000多万人，比2006年增加了200多万人，其中注册社区志愿者567万人。

4、社区服务工作得到社区群众的认可
社区服务着眼于提高人民群众的生活质量，在推进社区服务的工作中，各社区普遍开展了便民利民服务、治安综合治理、美化环境、社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计生服务、以及各项群众喜闻乐见的文娱活动，尤其是着手解决一些群众巫需解决的老大难问题，收到了一定的成效，使社区凝聚力得到加强，群众自觉参与社区活动的积极性有所提高。

三、社区服务发展中存在的问题
(一)城市社区组织职能有待明确，服务意识有待增强
社区服务在经历了20余年的发展之后，在其职能上仍有待明确，职责不清，权限不明，社区服务的行政化倾向明显，社区组织行政色彩浓厚。

在这种机制下，社区组织也在自觉不自觉地强化自身的行政角色，几乎成为上级行政部门的附属组织，自身特色探讨不够，而其最应注重的服务职能反倒没有被放在突出位置，对社区居民自身密切相关的服务内容没有给予足够重视。

这与社区作为居民的自治组织的性质不相适应，导致社区服务组织重管理、轻服务，使社区的居民缺少民主参与的积极性，甚至游离于社区活动之外。

在社区服务的发展过程中，我国的社区服务也开始吸引社会组织和市场等参与提供，这些社会组织为社区建设和发展做出了积极的贡献，但伴随而来的是这些组织在提供社区服务过程中出现了市场化倾向，甚至把社区服务当作完全营利性行业对待。

许多社区服务组织看到有利可图，为了解决资金来源和自身的福利问题，在盈利性服务中分得一杯羹，也都热衷于办赢利性的产业，有的甚至以牺牲社区服务的福利性和公益性为代价来发展赢利性的产业，当然这与我国政府在社区服务中投入的资金不足有很大关系。

国家资助社区服务的经费远不能满足开展社区服务的需要。

我国政府目前在社区服务资金中的投入最多占30%左右，而发达国家，政府的投入一般占50%以上。

差距是显而易见的。

(二)社区服务的从业人员整体素质不理想，专业化水平偏低
从我国城市社区服务当前的从业人员的结构来看，受教育的水平普遍偏低，同时缺乏相应的专业技能培训。

社区从事服务的人员中仅有小部分的人员接受过医疗卫生、精神康复、护理等的教育或培训；在街道、居民委两级社区服务机构的从业人员中，很多是由再就业下岗工人、农民工和退休人员组成，他们中多数没有受过专业的社会服务教育和培训，没有相关的专业知识，这就导致社区居民对社区服务人员的社会评价普遍较低，进而不相信也不太愿意接受社区服务人员的服务或管理，使社区服务的职能大打折扣。

这种从业人员整体素质不高、专业型人才缺乏的现状严重阻碍着城市社区服务体系的发展。

(三)社区服务不能满足居民对社区服务的需求
随着我国城市居民生活需求的日趋多样化，居民对社区服务的各种需求不断
增加，项目也越来越多，如对家政服务、社区安保、法律援助、医疗保健、家庭和青少年教育等需求强烈，同时居民对社区服务质量的要求也越来越高。

而目前所提供的城市社区服务大都集中在主要以体力劳动和经验性服务为主的项目上，而这些服务项目中的一些内容要么并不是社区居民急需的，要么是形式化的，居民的满意度低，不能满足社区居民日常的服务要求。

因此，当前城市社区所能提供给居民的服务与居民不断增长的对社区服务的需求间存在较大矛盾。

(四)社区居民对社区服务的参与热情不高
由于城市社区服务管理职能不够清晰，本身的行政化色彩，服务职能淡化，福利性质和公益性不强，从而使社区居民对社区服务的参与度不高。

即使参与的人员构成中，大部分是下岗待业人员、退休人员或中小学生。

据统计，截至2000年底，全国共有各种社区服务组织6.6万个，志愿者377.2万人。

这相对于发达国家50%左右的参与率比较而言，还需要付出极大的努力。

即使这样一个参与率，其中有相当一部分是有名无实，应个名了事，以备上级检查。

而参与程度不高说明城市社区居民对此种服务活动的支持程度有限。

这将制约城市社区服务质量的提高。

四、西方国家社区服务的实践及经验借鉴
他山之石，可以攻玉。

发达国家社区发展经历了一百多年的历史，形成了较为系统的理论和方法，积累了较为丰富的实践经验。

虽然不能直接为我所用，但是仍然可以进行有益参考。

（一）英国、美国社区服务的做法和经验
1、英国的社区照顾及其特色
所谓的社区照顾(community care)，就是能提供正确的干预和支持，使人民能够获得最大的独立性，支配自己的生活。

社区照顾最早是由教会照顾无依无靠的穷人，随着英国福利立法，社区照顾成为居民一项重要的福利内容，主要是用于帮助那些无收入和低收入者。

英国的社区照顾是当代西方发达国家社区服务工作的一个范例，它作为一种运动起始于20世纪五十年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。

社区照顾有两层含义：一是社区内照顾。

亦即不使被照顾者离开他(她)所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务。

二是由社区来照顾。

也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。

社区照顾的具体形式主要有：(1)由地方政府出资兴办社区服务中心。

该中心设有老年人服务、残疾人服务和学龄前儿童服务项目，工作人员大都是政府雇员，活动经费主要来自政府拨款及社会捐赠，基本上属于无偿服务。

(2)开办社区老年公寓。

这是政府为社区内有生活自理能力但身边无人照顾的老年人提供的一种服务设施。

其收费标准大体相当于政府发给每个老人的养老金。

(3)家庭照顾。

这是政府为使老人留在社区、留在家庭而采取的一种政策措施，具体表现为由家庭成员进行照顾，但政府发给适当的津贴。

)设立短期护理机构—暂托处。

主要是为了解决因家庭有事外出或离家度假而得不到照顾的老年人、残疾人的问题。

暂托处的照顾服务可以是几小时，也可以是几天或两个星期。

(5)上门服务。

这是对居住在自己家里，但生活不能完全自理的老人提供的一项服务。

服务项目包括上门送餐或做饭、洗衣、洗澡、理发、打扫卫生、购物、陪同上医院，等等。

(6)开办社区老人院，集中收养生活不能自理又无家庭照顾的老年人。

英国开展社区照顾的经验对许多国家和地区包括我国的香港地区都产生了一定影响。

2、美国的社区服务及其经验。