土地征收领域的腐败问题及防治对策研究

土地征收领域的腐败问题及防治对策研究
刘晓巍
随着我国城市化进程的不断推进及城市综合性建设的不断完善，不可避免地要征用大量的土地作为建设之用。

城市人口的迅速增长促使城市土地资源的需求市场日益扩张，而土地资源的有限性和稀缺性导致土地的供需关系长期处于紧张状态，并导致土地价格屡创新高。

土地价格飚升并没有给土地被征收人增加收益，而是成为政府敛财及实现政绩的手段。

土地征收已经成为腐败问题的“衍生区”。

地方政府与被征收人之间的矛盾引发的群体性事件已经成为一种突出的社会现象，造成了极其恶劣的社会影响，极大地增加了社会的不稳定性，这一现象必须引起我们的重视和关注。

一、土地征收的现状
我们国家的土地使用权有国有土地和集体土地两种形式。

享有土地使用权的单位或者个人依法对国有土地或集体土地享有占有、使用、收益和有限处分的权利。

目前无论是对国有土地还是对集体土地进行征收，征收的主体均为政府。

政府在土地征收过程中集权力于一身，决定征收行为，制定补偿标准，处理征收纠纷。

由于权力过于集中并缺乏监督管理，导致政府在土地征收过程中滥用权力。

首先，政府为卖地而征地。

政府以低廉的价格对土地进行征收，然后以高价出卖，卖地收入成为地方政府的主要财政来源。

据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，一些地方，土地的直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

在“土地财政”上，一些地方政府的核心做法是，政府运用行政权力把集体所有或者其它用途的土地进行整合，然后招、拍、挂，这样价格就能翻几番，政府从中获得巨大收益。

其次，土地市场的高额利润成为开发商竞相追逐的焦点。

很多地方政府以土地为手段，用低廉的价格来招商引资以实现自己的政绩。

政府与开发商相互勾结，以公益目的的名义对土地进行征收，然后用于商业项目，从中获得巨额利益。

在利益的驱动下，很多政府人员铤而走险收受贿赂，为违法征地行为保驾护航。

二、土地征收领域滋生腐败的原因
（一）土地征收程序不透明
依据《土地管理法》和《物权法》的规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的权限和程序对土地进行征收和征用，并给予补偿。

但何为“公共利益”？对“公共利益”的界定完全由政府决定。

政府是征地程序的独裁者，从报批征地方案到制定补偿标准和安置方案，均由政府行政机关全权负责，被征收人没有任何机会参与、了解土地的征收情况。

只有征地、补偿和安置方案被批准后，被征收人才会收到土地被征收的公告。

被征收人只有被动接受被征收的事实，没有提异议的权利。

对于征收的补偿标准和安置办法，政府也不用和被征收人进行协商，政府以公告的形式通知被征收人。

被征收人在被征收的过程中完全处于绝对的被动状态。

政府与被征收方这种权利相差悬殊的关系，导致土地征收程序不公开、不透明，进而导致政府在征收过程中不遵守法律规定，滥用征地权。

部分政府为了达到征地的目的，用政府的“红头文件”代替法律法规，以法律之名行使权利之私，违法对土地进行征收。

（二）地方政府对“土地财政”过分依赖
自从分税制改革后，地方政府所需承担的责任较多，加上地方政府税源减少，中央财政供给较少，导致地方政府财政缺口加大。

为了弥补财政赤字，地方政府走上了 “土地财政”之路。

土地财政已经成为地方债的救命稻草，并且绑架了地方财政。

（三）司法救济途径无法发挥作用
按照法律规定，在征收过程中，被征收人对征收补偿有异议的救济途径有两种：在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。

而无论哪一种途径，对于被征收人的诉求都难以得到支持。

首先，申请行政复议。

征收决定由地方政府做出，被征收人不服征收补偿决定要向地方政府的上一级政府申请复议。

土地征收需要各级政府的一系列审批手续，地方政府的征收决定在做出前已经完成层层政府的申报批准，即使征地程序中有瑕疵，有问题，在政府审批过程中应该已经发现或知道，既然批准征地，自然不会因为被征收人提异议而进行任何改变。

因此，被征收人申请复议的诉求，基本上得不到上一级政府的有效救济。

政府之间的官官相护及利益纠葛导致征地过程中的行政复议救济程序形同虚设。

其次，提起行政诉讼。

在我国“民告官”一直是一个老大难的问题。

在2015年5月1日立案登记制实施之前，涉及征地纠纷的案件被征收人想要立案都难，法院会以各种理由不予受理此类案件。

原因很简单，法院与地方政府关系密切，基层法院受地方政府领导，财政受地方政府支配，因此“民告官”难，难于上青天。

2015年5月1日起人民法院受理案件由立案审查制变为立案登记制，要求对于依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，充分保障当事人的诉权，这是我们司法改革的一大进步。

但是这只保障了当事人的诉权，当事人的胜诉权依然没有保障。

尤其是在征地纠纷案件中，被征收人对抗的是地方政府，地方政府直接控制地方法院，政府进行司法干预，法院就会完全按照政府的要求办案，被征收人的胜诉权完全没有保障。

三、土地征收领域腐败问题的防治对策。

（一）完善土地征收法律法规
（下转第131页）
. All Rights Reserved.
做到完美的程度，天地都会赋予他应有的位置，万物都会来养育、滋润他。

在人与自然的关系中,人是自然的一部分,同时,人因为“有为”,又是自然进化的动因,因此,必须更关注自然和人之间的和谐，而不是两者之间的对立。

总之,人与人､人与自然的关系,是从二气到“和气”,而不是“你死我活”的对立冲突｡
和不是绝对平均，而是包含了“杂”｡“杂”概念的基本或主要含义是:并存、兼陈各类客观事物与主观认识,使不同的事物或认识得以互补｡“夫和实生物,同则不继”（国语·郑语）｡均衡､和谐也不是同一｡以他平他谓之和,故能生长而物归之｡若以同裨同,尽乃弃矣｡所谓和是主张多样化,否定同一｡即“同则不继”､“以同裨同,尽乃弃矣”唯有差异性“能丰长而物归之”｡差异性之所以“能丰长而物归之”,就在于不同的事物具有互生､互补､相辅､相成的作用｡总之,事物可异而不可同,唯此方能“济其不及”,方能“以成百物”。

2500多年前的中国老子就已经把和作为宇宙万物生成、生长的第一法则。

老子说：“万物负阴而抱阳,冲气以为和”（•
老子四十二章）｡万物皆含有阴阳,因阴阳二气的互动、互冲而生,阴阳在万物之中的合和则为冲和之气。

冲和之气是一种势,意指万物的发生发展与变化的状况｡阴阳二气合和才有缤纷多彩的万物万象的呈现,“阴阳者,承天地之和,形万物之殊”｡所以,阴阳二气协调则为和,和是万物化生的过程和内在机制｡“天地之气,莫大于和｡和者,阴阳调｡……积阴则沉,积阳则飞,阴阳相接,乃成为和”｡所以,又有:“阴阳和,则万物生矣”（•氾
淮南子论训）。

对于一个系统而言,首先是能够延续,即能够生存,这对于社会系统尤为重要。

能够维持､持续的是“中”､“和”｡凡事物或倾向都含有两个相互背离､对立的方面,只有当这两种因素保持平衡时,事物或倾向才处于一种合理的状态｡对立因素只是分化生成的过渡，造成一种既相互排斥，又相互吸引的相摩相荡的态势，形成一种相互规定、相互制约统一体，目标是使这种统一体能够在两种因素挤兑、推行中上升、前进。

性和是人类共有本质，但进入社会发展以后，因为不同的生产和生活方式，人类会逐渐偏离“和”的特质。

中国古代从采集、狩猎社会进入农业社会，农业生产方式决定了中国传统文化骨子里的中和性。

西方则进入了游牧、工商社会，在西方虽然也有“和善”的思想，但只是针对人自身，甚至只限于基督教徒同类，对自然及其他的民族则从未和善，没有达到“大善”。

近代西方哲学对人与社会的认识是建立在从希腊的思想家们继承过来的两分法之上的｡这种两分法把人与自然一分为二，也是基督教传统的一部分，西方传文化的友善一开始就带有伪善的基因。

（作者单位：南京农业大学农村发展学院）
（上接第122页）
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《立法法》的决定。

新修订的《立法法》第八条明确规定：“对非国有财产的征收、征用只能制定法律。

”这一规定将有效遏制地方政府在征地拆迁过程中凭借 “红头文件”“任性”和“撒野”的现象，地方政府不能再凭借一纸公文就立即对公民的权利进行侵犯。

（二）确立科学合理的土地征收补偿制度
首先，补偿方式应多样化。

土地是一种资源，并且是稀缺资源，对失去土地的被征收人的安置应该灵活多样，不能仅考虑用货币补偿的方式来满足被征收人暂时的生存要求，在补偿方式的选择过程中应该保证被征收人的发言权和选择权，应充分考虑被征收人失去土地后的生存状态和实际需求，由法律做出规定，在实践中灵活把握。

其次，补偿标准应市场化。

虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定按照市场价格对被征收房屋进行评估补偿，但在实践中，很难做到真正按照市场价格进行评估。

征地过程中选择的评估公司往往受政府控制，评估公司的评估标准完全是政府给出的指导价而非市场价。

而土地在征收过程中就已经进入了市场流通领域，其真正的价值即使没有评估公司，被征收人也可以根据市场价格进行粗略估算。

因此评估公司依据政府给出的指导价对被征收土地评出的超低价格，很难让被征收人接受。

评估公司只有脱离政府的管控，才能做出公平合理的评估报告。

因此，必须要完善按照市场价格来计算补偿标准的制度，并且建立完善的市场价格评估机制。

（三）提高土地征收程序的透明度
中共十八大提出“全面推进依法治国”，“法治是治国理政的基本方式”。

在涉及民生领域，尤其是在征收公民财产权益时，必须要赋予被征收人充分的知情权，参与权和选择权。

因此，必须提高土地征收程序的透明度。

一方面，完善征收过程的听证制度，在征地方案报批前就应该对土地征收方案举行听证会，充分听取被征收人对征收方案的意见；另一方面，建立征收方与被征收方之间的协商机制，对于征收的补偿方式、补偿范围和补偿标准征收方与被征收方要进行面对面的协商，征收方要倾听被征收方的心声，充分考虑被征收方的诉求，通过协商最大限度地减少或消除征收方与被征收方之间的矛盾。

过程直接影响结果，因此，征收过程的公开透明，在一定程度上遏制权利的滥用。

（四）健全监督制约机制
洪水没有堤坝就会泛滥，权利没有制约就会滥用。

必须要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，立足于把权力关进制度的笼子。

建立独立于政府的征收工作巡视部门，监督各级政府的征收补偿工作，受理被征收人的投诉、控诉等问题，制约地方政府在征收过程中的独裁权；健全对征收项目的审计监督，通过审计监督征收项目资金支出的真实性、合法性，征收补偿及安置情况，征收档案资料的管理等情况，审计的结果要如实向社会公布；完善司法监督，独立的司法部门，如果不受其他部门的干预，能够起到有效的监督作用。

司法监督可以最有效地惩罚征收过程中的违法犯罪行为，司法监督是惩罚犯罪的最后一道屏障。

(作者单位：辽宁公安司法管理干部学院）
. All Rights Reserved.。