094.规划的“规划”编制思路与实践——以佛山市顺德区的规划策略研究为例

规划的“规划”编制思路与实践

——以佛山市顺德区的规划策略研究为例

熊丽芳，陈昌勇

摘要：规划的“规划”是对规划编制进行系统谋划，是对规划的顶层设计，是规划供给侧改革的一个缩影，反映了规划服务领域的新需求。本研究以《2016年顺德区外在环境与内在发展的规划策略研究》为例，采取“宏观-中观-微观”结合的思路，通过审视顺德面临的外部发展环境，对标先进地区，以空间供给和体制机制为主线，以问题和目标为导向，从规划梳理、规划检讨，到规划策略研究、规划编制建议与实施保障机制，从宏观到微观、从总体到专项逐层落实创新发展方向和理念要求。

关键字：规划的“规划”，外部发展环境，内在发展要求，顺德

引言

规划的“规划”不是编制一个具体的规划，不是针对某一个具体的城市空间编制中长期战略规划或开展细部管控的规划设计，而是对城乡规划编制任务进行顶层设计，为政府部门提供规划咨询服务。以往一项规划编制任务通常是根据法律法规相关规定、各级政府部门相关要求或是相关领导干部的工作部署来确定。规划编制任务的形成被动且具有不确定性，缺乏体系性与系统性。尤其是因对城市近期发展研究不足、缺乏清晰的策略性引导，致使对近期规划编制任务及重点把握不够充分或具有随意性，未能充分发挥规划的统领性和权威性[1]。

近年来，随着城市内外部发展环境的瞬息万变，传统规划编制任务确定方式的适应性不足愈加明显，亟需形成新时期的城乡规划编制与管理体系[2]，主动应对城市发展外在形势带来的机遇与挑战，主动从城市政府的角度分析城市发展思路与近期发展重点并提出规划编制建议，充分发挥规划统筹引领的作用。规划的“规划”通过对城市的规划编制体系的梳理谋划，从而有针对性地提出完善建议及近期规划编制重点，为政府近期决策提供参考。这种方式无疑代表了当下规划编制谋划思路上的转化，规划编制任务试图由被动的行政确定转变为主动的咨询研究产生，是城乡规划领域供给侧改革的一个缩影。本文以佛山市顺德区为例，对如何编制规划的“规划”指导面临外在环境变化与内在发展需求双重挑战的顺德区在城乡规划编制与管理体系方面取得突破进行探讨，以期为规划工作者提供参考。

1项目概况

佛山市顺德区位于广佛同城的西南边界、广佛肇经济圈的南部，东连广州市番禺区，西邻江门市新会区，南接中山市，是佛山市与广州市联系的重要核心区域之一。历史上顺德以“桑基鱼塘”为特色的农业商品经济闻名天下。改革开放以来，顺德充分发挥改革“试验田”的作用，开创了著名的顺德模式，并得到了广泛的认可。近五年来顺德的经济社会发展取得

了巨大的进步，但是对比国内先进标杆地区，发展的速度和差距在拉大。在新常态发展背景下，其他标杆地区争先融入新经济并取得突破性发展，顺德区的发展主要还是依赖于传统的产业主导（主要是制造业）的惯性发展，迫切需要在当前新形势下，结合最新的发展理念进行系统谋划。

在此背景下，顺德区传统的规划编制体系难以适应日益变化的内外部发展环境。规划局的规划编制工作开展被动，在规划编制体系方面对内外发展环境变化缺乏有效的应对研究，现有规划对顺德内部发展需求认识不深入、对顺德面临的外部发展环境应对不充分、对政府的重大决策响应速度慢，更少主动研究顺德近期发展重点与政府工作的抓手并提出有针对性的规划编制建议，以充分体现规划的主动性和发挥规划引领城市发展、引导城市资源优化配置的作用。因此，开展顺德区规划的“规划”工作尤为必要和及时。

2研究思路

2.1研究构思

本研究采取“宏观-中观-微观”结合的思路，审视顺德区面临的外部发展环境，对标先进地区，以空间供给和体制机制为主线，以问题和目标为导向，从规划梳理、规划检讨，到规划策略研究、规划编制建议与实施保障机制，从宏观到微观、从总体到专项逐层落实创新发展方向和理念要求。

技术路线图

2.2研究方法

（1）采用了区域的分析视角，思考提炼区域赋予顺德的发展机遇与挑战。

本研究提出从全国和珠三角两个层面分析顺德面临的外部发展环境，通过分析研判全国、珠三角的发展趋势，提炼区域赋予顺德的历史使命、发展机遇与挑战，同时提出顺德在区域层面的发展定位，即珠三角世界级城市群重要环节。

（2）采用了历史演进分析对比法，审视寻找顺德发展的差距与不足。

本研究不仅梳理了顺德自身的发展历程与发展地位，剖析总结各个阶段存在的问题，还将各个时期的顺德与同时期的全国和珠三角城市（尤其是深圳、东莞、南海等地）相比较，对比审视顺德在城乡发展、制度变革方面存在的差距和不足。

3对标全国、珠三角发展趋势及对顺德的启示

从城市化和经济新常态的角度来看，当前我国城镇化率过半、大量产能过剩，中央因时制宜地提出供给侧结构改革和调整。从珠三角本身发展的动态来看，在市场与政府两股力量交替推动下，2000年以来，珠三角已形成高度一体化的功能体系。高铁、城际等交通新技术发展促进区域一体化[3]、信息科技革命催生新产业、国民休闲时代到来孕育新需求等，为珠三角城市转型发展带来新的动力。

因此，顺德需以珠三角为区域背景，重新审视外部发展环境带来的机遇与挑战，明确顺德的区域发展定位，考虑顺德如何以创新发展平台为载体，以综合设施一体化为抓手，打造珠三角世界级城市群重要环节，巩固和提升在粤港澳大湾区核心区中的城市地位。

此外，本研究还引入新城市主义、景观都市主义、健康城市等新的发展理念，借鉴新加坡邻里中心、墨尔本灰色设施绿色化、波士顿的“翡翠绿链”等成功案例，提出顺德应以城市先进发展理念为指导，加快建设城市社区邻里中心、推进灰色设施绿色化、打造广佛运动休闲生活带等策略。

4顺德的发展历程比较与现状突出问题

4.1顺德发展历程比较

（1）顺德自身发展的四个阶段

改革开放初期区、镇、村之间工业发展因调动了主体积极性，让顺德充满活力，但却导致土地不集约，设施、环境等出问题。1999年开始，顺德实施城市化、强中心战略，解决了城市化滞后带来的工业化问题。这一阶段的特点是大力发展区镇级工业园、建设新城与新区，结果还是割裂状态。于是，从2010年开始，顺德进行城市升级，完善配套、整治环境。结果发现城市发展对产业创新发展的带动作用不强。现在新一届政府致力于打造重点平台。现阶段追求的是产、城、人融合，存在的问题是前期在做功能模块，各功能模块间缺少联系。