审计监督助力政府投资基金管理

度和可能存在的审计风险。

通过梳理审计报告反映的相关问题，从财政管理体制层面寻找成因，更好提升审计促进政府投资基金提质增效的效能。

关键词：政府投资基金；审计监督；资金结存；审计风险中图分类号：F812.0 文献标识码:A
Auditing Supervision Helped the Management of
Government Investment Funds
Cheng Yao 1, 2
(1. National Academy of Economic Strategy，CASS，Beijing，100028；2.School of Economics，Nanjing Audit
University，Jiangsu，Nanjing，211815)
Abstract：The purpose of setting up a government investment fund is to take advantage of the market-oriented operation of capital，give better play to the leverage role of fiscal funds and improve the efficiency of fiscal funds in supporting the real economy.Its advantages are flexible investment form and wide investment scope，but it also aggravates the difficulty of audit supervision and possible audit risks.By sorting out the relevant problems reflected in the audit report and looking for the causes from the perspective of financial management system，we can better enhance the effectiveness of auditing in promoting the quality and efficiency of government investment funds.
Key words：Government Investment Fund；Audit supervision；Cash balance；Audit risk
,南京，211815)作者简介：程瑶，女，1983年生，博士，讲师,研究方向：财政审计理论与政策。

一、政府投资基金的发展现状
（一）政策背景
党的十八届三中全会和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》提出了改革财政性资金对竞争性领域的支持方式，变直接投入为间接引导，逐步减少并退出竞争性领域的无偿支持政策。

同期，财政部对地方政府债务余额实行限额管理，要求取消融资平台的政府融资职能，“开前门、堵后门、疏堵结合”，鼓励地方政府探索多种方式提升财政支出绩效。

在这一政策背景下，各级政府及相关财政部门开始积极探索通过基金管理等市场化运作模式对具有一定外部性的竞争性领域进行适度干预和引导。

但在2016年金
融领域肃清整顿大环境下，严禁地方政府兜底承诺、变相举债等一系列严监管措施密集出台，PPP 项目动辄15—20年的回收期与常见的资本金周转周期为5—8年的所造成的资金错配问题，令一些社会资本望而却步。

相较之下，政府投资基金因其投资周期适中、投资方式灵活、投资风险分散、资金来源灵活等优势成为地方政府创新财政投融资模式的新选择。

2015—2016年，财政部专门出台《政府投资基金暂行管理办法》和《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，国家发展和改革委员会也颁布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等系列文件，政府投资基金的运作开始由摸着石头过河向规范化、
专业化、法律化发展轨道迈进，审计部门也把政府投资基金审计纳入政策跟踪审计的范畴持续重点关注。

2020年《政府工作报告》强调要扩大有效投资，健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。

政府投资基金作为一种新型财政支持方式，在聚力支持稳就业保民生、激发市场主体活力等领域，如何更好发挥财政资金的杠杆作用、引导作用和资金合力作用被寄予厚望。

（二）主要特点
相对于财政拨款、财政补贴、贷款贴息等传统财政支持方式，政府投资基金以“政府引导、市场化运作”为原则，是财政支持方式的创新探索，能够在服务“六稳”“六保”中发挥更加积极的作用。

一是能够强化财政资金统筹使用。

既可以形成财政资金合力，解决对实体产业发展的支持效能不显的问题；又可以避免对某些不存在政策性亏损的领域实施“大水漫灌”，造成的财政资金浪费与产能过剩等结构性问题。

二是能够提高财政资金使用效益。

既可以避免财政资金“重安排、轻监督、重使用、轻绩效”的情况，提高财政支出的绩效，又可防范财政资金因无偿使用而流向低效率部门。

三是能够更好发挥财政资金的引导作用。

能够通过发挥财政资金杠杆作用，积极吸纳金融资本和社会资本投入具有较高政策性的行业企业，形成资金支持合力，更好激发市场主体活力。

（三）整体情况
我国首支政府投资基金是2006年由国务院、国家发展和改革委员会特批设立的渤海产业基金，是一支契约制私募基金。

现阶段，政府投资基金主要包含政府引导基金、创业投资引导基金、产业直投基金等形式。

从结构上看，以地市级政府设立的股权类投资基金为主。

从增长规模上看，2014年，随着中央加大对地方财政专项资金的清理整合力度，地方“资金改基金”进程加快，一定程度上促成2015、2016年地方各类政府投资基金的井喷式发展。

据清科私募统计数据，2002—2006年，我国设立政府引导基金仅有6支，基金规模35亿元；2014—2016年有422家政府引导基金成立，目标募集资金超过3.6万亿元，其中2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模1.5亿元，分别是2014年的2.83倍和5.24倍；2016年底，各类政府投资基金共设立1013支，其中股权投资类基金共901支，总目标规模超过5万亿；2017年后新设立基金数量和规模增速相对放缓。

截至2019年底，我国政府引导基金目标规模已超10万亿，已到位规模约4.69万亿。

但另一方面，政府投资基金大规模结存和投资效率低下，“募不进来，投不出去”也是不争的事实，从审计署2014—2019年公布的审计工作报告中可以对政府投资基金审计发现的问题进一步加以验证和分析。

二、政府投资基金审计发现的主要问题
从2013年起，审计署的审计工作报告中开始持续揭示和反映政府投资基金存在的问题。

通过梳理
2013—2019年中央预算执行及其他财政收支的审计工作报告，与政府投资基金相关的问题可以归纳为三个方面：
（一）财政资金结存规模大投资效率低
目前我国较多政府投资基金倾向采用的FOF（Fund of Funds）形式，即母子基金模式，可以通过母基金层面募资、参股子基金和具体项目投资层面相互合作，经过三轮的资本放大效应，充分激发财政资金在其中的杠杆作用，但在基金实际运作中依然会出现资金趴账沉睡，投资效率低下的问题。

具体原因及表现为：一是政府投资基金批准设立后，或因未按时设立或因吸纳社会资本不足，造成财政资金滞留在托管账户。

2013年中央批准设立的141个基金中，有39个未按时成立，财政投入23.22亿元滞留在托管账户；对2015年创业投资引导基金的抽查中发现，在206个通过审批的子基金中，其中39个子基金由于无法吸引到社会资本不能按期设立，导致13.67亿元的财政资金滞留托管账户；2016年，对16个省截至2016年底的共计235支政府投资基金的抽查显示，社会资本仅占实际到位资金的15%。

二是财政资金实际认缴到位后，因投资进度缓慢，或长期未进行投资甚至项目终止而形成资金长期闲置。

由于业务开展慢，2013年已成立基金筹集的资金中，有127.75亿元结存未用，还有2个中央财政
科技与产业融合
三是子基金或者市区级投资基金层面资金结存问题更为突出。

从2009年到2014年，14个省筹集的84%的创业投资基金共计397.56亿元结存未用，其中4个省的创业投资基金从未使用；17个省的82个没有完工的“十二五”重金属污染综合防治项目中，19个项目进度远远滞后于计划，21个已经停建或从未开工。

2019年对于18个城市及开发区设立的中小企业创业投资基金的抽查发现，有54.6亿元（占40.1%）长期未使用[1]。

（二）部分基金运作市场化程度不高
政府投资基金由地方财政出资和引导设立，难免受限于地方财政资金属性及地方当局管理思路，政府投资基金往往被赋予了过多的政策性目标。

地方政府对基金注册地、投资范围等都做了限制，同时对投资当地的资金所占的比例也做出了要求。

2016年度审计工作报告显示，至2016年底，抽查的16个省设立的235支政府投资基金，超过半数的基金管理公司由政府部门直接指定，43.8%的基金管理公司的高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。

行政上的过多干预和限制可能导致投资基金寻找合适的投资对象变得更加困难，加剧资金沉淀、闲置矛盾，资金利用效率低下。

对于创投机构而言，由于在当地找不到好的投资项目，一些优秀的基金管理人与政府投资基金合作的积极性不高，易导致政府投资基金的基金管理人市场出现“劣币驱逐良币”的现象。

（三）部分基金投向政策目标未达预期
政府投资基金的政策性目标与基金合伙人追求利润最大化的市场化目标不一致时，会导致基金投资进度滞后，或者投向偏离政策目标。

2013年，被审计抽查的由地方设立的6项基金中，占财政总投入66%（124亿元）的财政投入资金被转成了商业银行定期存款。

2016年被抽查的7支小微企业增信集合债券，其贷出
31.59亿元，有89%的资金（28.25亿
三、财政管理体制层面的原因分析
审计工作报告中反映出的政府投资基金结存规模大、吸引社会资本难度大、市场化程度不高、实际投资落地难、投资未达预期、管理费设置不合理等表象性问题的背后，实际上折射出财政管理体制层面对政府投资基金在预算安排、绩效评价等方面的制度设计上存在漏洞。

首先，基金投资支出在预算安排上存在漏洞，导致政府对投后管理缺乏有效约束。

从资本金拨付流程看，由各级政府出资设立的投资基金，应在出资方案（与统计财政部门据章约定）中将当年政府出资额纳入年度政府预算，在各级财政部门拨付资本金时，进一步进行当期预算增列，同时按基金约定的支出方向在对应的支出分类科目中予以反映。

但实际执行中，由于一些政府投资基金或是从原来的产业补贴项目简单转换而来，或是从预算执行中收回的沉淀资金转移过来。

从管理源头上看，预算上缺乏科学、严格的项目审核与进度安排，财政只管“一投了之”，极易产生注入基金层面的财政资金以另一种形式继续沉淀[2]。

如果后续基金项目储备不充足，就可能造成投资进度与资金到位不匹配，出现政府投资基金有数量、有规模的上升，但实际撬动社会资本不足的虚假繁荣现象。

其次，对政府投资基金的社会属性认识尚不清晰，导致绩效评价存在困难，激励机制不足。

政府投资基金社会化属性比较模糊，要兼顾资本保值增值和政策性引导双重目标的实现程度，而这两个目标之间本身就存在一定的矛盾。

加之从事政府投资基金管理的专业化人才和团队均较为短缺，也缺乏足够的经验案例，大多数政府投资基金尚未建立完善的基金绩效考核体系，有的依然延续了过去专项资金的管理思维。

同时，受政府单位薪酬体系的约束，对管理团队的激励措施
十分有限，容易引发争议和矛盾。

比如，政府投资基金为实现政府的政策性目标，承诺给社会资本和基金管理人的激励体现为管理费及一定让利。

但是目前来看，大多数政府投资基金未根据实际的投资领域、风险大小、募资难度等因素设计相应激励措施，也未对绩效考核结果设计明确的奖励方案。

激励机制的相关条款不明晰，必然会弱化市场化目标的作用效果，“两利取其重，两害取其轻”，投资能力不足的基金宁愿滞后投资进度，靠收管理费、结存吃利息方式来维系运转[3]。

四、优化政府投资基金审计的对策建议
审计机关在对政府投资基金开展审计时，应主要围绕基金的设立目标、资金管理、制度建设、决策体系等方面开展整体评估与评价，对于政府部门盲目设立政府投资基金，一味追求目标规模最大化，而未产生实际投资效益，特别是非市场化因素造成财政资金长期闲置甚至国有资产流失的行为进行严肃问责，对于政府投资基金产生损失的具体原因追溯投资流程、决策过程、制度建设中存在的问题。

具体来看，建议当前政府投资基金审计从以下方面开展：
一是关注政府投资基金设立目标的实现情况。

针对政府投资基金投资进度缓慢，财政投资资金使用效益不高问题，要从预算管理的源头去审查，重点关注财政出资设立基金或注资的预算程序是否合规，关注使用盘活的存量资金进行注资的是否履行必要程序，关注财政注资进度是否合适，数额较大的是否根据基金投资进度分年安排预算或分期到款，关注资金到位后长期未投资的原因等。

关注财政部门是否综合考虑政策目标、总体资金需求、财政承受能力等因素从严控制基金数量，促进形成财政出资合力。

二是关注政府投资基金资金存放调度情况。

从财政和基金管理单位两方面入手，取得财政主管部门与政府投资基金运作相关内部签报、资金募集说明、投资合作协议、资金调度申请单、政府投资基金明细账等财务和业务资料，关注资金存放是否合理，以及主管部门是否履职不到位或违规审批资金等问题，重点审查资金存放遴选过程的合规性、资金调度的依据和结果等。

关注资本金存放是否建立托管账户、如何选择合作的商业银行等，是否有套取基金资本金购买理财或更改资金用途的情况。

三是关注政府投资基金的投后管理制度体系建设情况。

关注政府投资基金在“募集、设立、投资、管理、退出”五个环节是否基本实现全流程风险控制的投后管理制度体系，包括但不限于基金管理、工作规程、
资金管理、审计监督、绩效评价等各类办法，以及对产业子基金的政策合规、内控、出资、托管等审查指引。

政府出资方在投委会的作用应侧重于投资决策前的审核把关，比如项目风控措施是否到位，是否符合基金的产业定位、撬动本地资本等政策目标，项目一旦投出后则应交给专业的基金管理团队，有条件的地方应进一步实现基金管理人的独立市场化运作。

四是关注政府投资基金可能存在的审计风险。

政府投资形式较为灵活，除直投基金外，大部分地方政府投资基金采用的FOF基金形式，其最高承诺投资比例一般仅有20%—30%，最终落地到具体投资项目时可能已经较为分散，加大了对财政资金的追踪与监管难度。

加之财政资金按市场化原则转化为资本金后，审计监督的边界如何确定，审计部门是否还能按照原来专项资金的审计思路开展审计评价，以及审计人员对私募基金审计专业知识的相对匮乏，上述争议的存在都可能造成审计结论不被采纳，产生审计风险。

科技与产业融合
参考文献：
[1]许亚，陈丙欣.加强对政府出资产业投资基金的审计监督[J].宏观经济管理，2018（02）：38-42.
[2]袁永宏.我国政府投资基金审计研究[J].审计研究，2019（03）：51-57.
[3]戴永胜.新形势下如何做好政府投资建设项目审计工作[J].审计与理财，2017（04）：18-20.。