国际航行船舶压舱水卫生检疫监管立法探讨

·检验检疫管理·国际航行船舶压舱水卫生检疫监管立法探讨
李西标1，刘明杰1，张军伟1，李磊2，王颖3，于健1
1.烟台出入境检验检疫局机关服务中心，山东烟台264000；
2.烟台国际旅行保健中心；
3.烟台出入境检验检疫局技术中心
摘要：目的推进我国国境卫生检疫法律体系的建设，提高国境卫生检疫立法水平。

方法通过研究船舶压舱水管
理的国际法规、国外的相关法律法规要求、我国船舶压舱水管理现状及相关的法律法规要求。

提出船舶压舱水卫生
检疫监管的法规要求对策与建议。

结果目前，中国针对国际航行船舶压舱水携带外来生物和病原体的问题没有专
门的立法，现行的国境卫生检疫法律法规对压舱水管理方面的规定比较片面。

结论为确保口岸卫生安全，应切实
加快船舶压舱水卫生检疫监管立法建设。

关键词：国际航行船舶；压舱水；卫生检疫；监管；立法
中图分类号：R155.5文献标识码：B
Research on the quarantine legislation of supervision and
management of international ships ballast water
LI Xi-biao*，LIU Ming-jie，ZHANG Jun-wei，LI Lei，WANG Ying，YU Jian
*Yantai Entry-Exit Inspection and Quaratine Bureau，Yantai,Shandong264000，China
Abstract:Objective To enhance Chinese frontier health and quarantine legal system construction and improve the level of frontier health and quarantine legislation.Methods The international laws，relevant foreign and domestic legal requirements and the current situation of ballast water management in China were analyzed.Results Currently,there was no specific legislation about international ships ballast water carrying alien organisms and pathogens,the existing frontier health and quarantine laws and regulations on ballast water management was still relatively one-sided. Conclusion In order to guarantee the health and safety of frontier ports in China，the quarantine legislation of supervision and management of international ships ballast water should be enhanced conscientiously.
Key words:International ship;Ballast water；Quarantine；Supervise；Legislation
国际海事组织（IMO）估计国际间航行船舶每年将约百亿吨压舱水带到世界各地，每天至少有上万种海洋微生物、动植物、病原体随压舱水在全球流动。

这些外来生物和病原体造成了明显的生态破坏和大量的经济损失，甚至给人类健康造成了直接的威胁。

有害的水生生物和病原体通过船舶的压舱水进入新环境已被世界环保基金（GEF）确定为全球海洋面临的四大威胁之一。

压舱水带来的卫生、环保和海洋生态等问题愈来愈受到各国政府监管机构和专家的关注，《国际卫生条例（2005）》将国际航行船舶压舱水作为口岸的重要监管对象［1］。

我国作为航运大国，每年有几十万艘来自世界各地的船舶装卸货物，同时带来几十亿吨境外压舱水。

我国的宁波、厦门、秦皇岛等口岸在入境船舶压舱水中检出多种致病微生物和有害水生物，作为我国船舶压舱水管理部门之一的检验检疫机构，如何有效应对入境船舶压舱水带来的危害是摆在我们面前的一项艰巨而又复杂的任务［2-4］。

国境卫生检疫法律法规对压舱水管理方面的规定也比较片面。

针对目前船舶压舱水管理立法中存在的问题，本文通过研究压舱水管理的国际法规、国外的相关法律法规要求、我国船舶压舱水管理现状及相关的法律法规要求，提出船舶压舱水卫生检疫监管的法规要求对策与建议，旨在推进国境卫生检疫法律体系的建设，提高国境卫生检疫立法水平。

1船舶压舱水管理的国际法规
1.1《国际卫生条例（2005）》2005年5月23日，第58届世界卫生大会通过的新修订的《国际卫生条例》，目的是针对公共卫生风险、同时又以避免对国
基金项目：山东出入境检验检疫局科研基金项目（SK200818）通讯作者：刘明杰，E-mail:liumj219@
际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。

该条例已于2007年6月15日正式生效。

《国际卫生条例（2005）》第二十二条第六款规定：主管当局应当采取与本条例相符的一切可行措施，监测和控制船舶排放的可污染港口、河流、运河、海峡、湖泊或其他国际水道的污水、垃圾、压舱水和其他有可能引起的疾病的物质［1］。

1.2《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》IMO 成员国于2004年2月9日—13日在伦敦IMO总部召开了关于船舶压载水管理的大会上通过了《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》（the Internation⁃al Convention for the Control and Management of Ships’Ballast Water and Sediments）。

公约的核心目的是通过控制和管理船舶压舱水和沉积物来防止、最大程度减少和最终消除有害水生物和病原体的传播。

公约由22个条款的正文和一个包含技术标准和要求的附则组成。

本公约在其合计商船队不少于世界商船总吨位35%的至少30个国家签署了公约并对批准、接受或核准无保留或按第十七条交存了必要的批准、接受、核准或加入文件之日起12个月后生效公约，公约目前没有生效。

主要内容包括[5]：（1）对船舶压舱水管理的要求，包括对现有船舶和新船舶压舱水管理的不同要求，以2009年、2012年和2016年作为时限分界点提出具体的要求。

（2）船舶压舱水管理的标准，包括压舱水更换标准，压舱水更换需达到至少95%容积的更换率，可视为达到排放标准；压舱水性能标准，需排放的压舱水中的可生存生物、指标微生物（有毒霍乱弧菌、大肠杆菌、肠道球菌）浓度提出了明确的要求。

（3）压舱水记录簿，对压舱水记录簿的记录、保存、备查、签字、工作语言等方面提出的明确规定和要求。

（4）压舱水更换，对压舱水更换的海域要求、核准采用的方法等方面提出的明确规定和要求。

（5）压舱水管理的检验和发证。

1.3《联合国海洋法公约》1982年12月10日在牙买加的蒙特哥湾召开的第三次联合国海洋法会议通过了《联合国海洋法公约》，该公约于1994年生效。

该公约第二百一十一条规定：各国应通过主管国际组织或一般外交会议采取行动，制订国际规则和标准，以防止、减少和控制船只对海洋环境的污染，并于适当情形下，以同样方式促进对划定航线制度的采用，以期尽量减少可能对海洋环境，包括对海岸造成污染和对沿海国的有关利益可能造成污染损害的
意外事件的威胁［6］。

2其他国家对国际航行船舶压舱水管理的法律规定和要求
2.1澳大利亚澳大利亚于2001年7月1日起制定了世界上第一部强制执行的《压载水管理指南》（Australian Ballast Water Management Requirements），于2008年颁布第四版。

该指南具有法律效应，在1908年《检疫法案》（Quarantine Act1908）框架下强制执行，如果向澳大利亚检疫检验局（AQIS）工作人员提供虚假或错误的资料，或不遵守检疫工作人员的检疫指引，将会被处罚或起诉，违法行为最高处以10年监禁、10万澳元的罚款。

该指南规定，AQIS是澳大利亚压载水管理的主管部门，负责所有进入澳大利亚水域的船舶所携带的压载水的管理，强制性地在每个检疫口岸对进入澳大利亚的船舶的压载水和沉积物的排放加以控制，在需要的情况下，还可以对所有船舶进行压载水和沉积物的采样和监测。

AQIS要求所有抵达澳大利亚海域的船舶在抵港前12~96h以各种方式递交《预抵检疫报告》（Quaran⁃tine Pre-Arrival Report，QPAR），报告船舶基本情况、人员健康情况、载有动植物情况和近期挂港情况，特别要报告是否按《压载水管理指南》对压舱水进行管理，不按时间要求递交《预抵检疫报告》将不会获得入境检疫证书，由此将会导致航程的延误或罚款处罚。

检疫官员将登轮检查核实压舱水是否按《压载水管理指南》进行管理。

AQIS不允许排放高风险的压舱水，船方可以根据AQIS的要求采取如下措施，将高风险压舱水保留在船上，AQIS可能要求船方提供第三方出具的有关船上装载压舱水的数量和位置的证明，其费用由船方支付；或在抵达澳大利亚水域前在深海以AQIS核准的方式（顺序法又称为排空注入法、溢流法、稀释法）更换压舱水。

AQIS允许高风险压舱水在本船压舱水舱与舱之间转移，在这个过程中船长必须高度警觉以保证未经授权的压舱水不被排放，在转移过程中给予评估和适当的管理以防止压舱水的误排。

对于以AQIS核准的方式更换的压舱水或被压舱水决策支持系统（BWDSS）评估为低风险的压舱水，不需要进行进一步处理，船方在获得AQIS书面许可后可排放压舱水。

没有获得AQIS书面许可，任何船舶不可以在澳大利亚港口或水域排放任何压舱水。

为了遵守澳大利亚压舱水管理的要求，船长必须在甲板上、机舱或专用船舶压舱水日志中记载船舶压舱水的资料。

AQIS工作人员将会及时登轮核
查压舱水是否按AQIS的要求进行处理，船方需按要求提供甲板、机舱关于压舱水舱活动的航海日志，并填写AQIS规定格式的压舱水表格，对于不按AQIS 要求处理的压舱水，AQIS将不发放压舱水排放许可。

所有AQIS报告必须用英语完成，在船上保存期限不得少于2年［7］。

2.2美国1990年，美国第101届国会通过了《外来有害水生生物预防与控制法》（简称NSNPCA），它是第一部美国关于外来物种通过船只压舱水侵入问题的法律，在美国外来物种入侵的立法上具有深远的意义，对违反压舱水处理规定的将进行民事处罚，处以最高限额不超过25000美元的罚款。

对蓄意违反处置压舱水规定的行为处以刑事处罚，所应承担的刑事责任被列入重罪范围。

1996年，美国第104届国会通过了《国家入侵物种法》（简称NISA），这部法律补充并再一次认可了《外来有害水生生物预防与控制法》，通过对船舶压舱水的管理，防止外来物种在美国水域的引入和传播。

《外来有害水生物预防控制法》要求抵达美国各口岸的船舶在抵达美国各口岸前至少24h，递交由美国海岸警卫队（USCG）编制的《压舱水报告表》（Ballast Water Report Form，BWRF），该报告表可以以传真或电子邮件形式递交给海岸警卫队。

加州特别要求所有船舶在离开加州的每个靠泊港口后，也应递交《压舱水报告表》。

检查官要求船舶压舱水管理负责人按要求准确规范填写《压舱水报告表》）和压舱水记录；压舱水报告表采用海岸警卫队编制的统一表格，而压舱水记录虽没有统一的表格，但要求表格中包括美国国土委员会需要的所有信息［8］。

2.3其他国家加拿大、巴西、智利等国家根据IMO 《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》（2004版）制定了本国压舱水管理要求，其核心要求与IMO 的要求基本一致，都是从压载水交换标准、压载水处理标准、压载水管理计划、压舱水报告表等几个方面安全考虑详细规定了相关的要求，需要引起所有抵达这些国家的船舶的高度重视，严格按目的国的要求事先进行相应的压舱水管理［9-11］。

3我国对国际航行船舶压舱水管理现状及相关的法律法规要求
3.1我国相关的法律法规
（1）《中华人民共和国国境卫生检疫法》第十八条规定，“国境卫生检疫机关根据国家规定的卫生标准……监督和检查垃圾、废物、污水、粪便、压舱水的处理”，以法的形式规定了检验检疫机关在压舱水管理方面的职责。

（2）《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第七十八条规定，“人的排泄物、垃圾、废水、废物和装自霍乱疫区的压舱水，未经消毒，不准排放和移下”，如果依据此条，只能对来自霍乱疫区的压舱水进行卫生处理，也就是说，来自霍乱疫情的压舱水需进行申报，其他来源的压舱水不需要申报，也不需要进行卫生处理。

（3）《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第一百零九条规定，“未经卫生检疫机关实施卫生处理，擅自排放压舱水，移下垃圾、污物等控制的物品的，处以1000元以上1万元以下的罚款”，这是检验检疫机关对擅自排放压舱水行为进行处罚的主要法律依据。

（4）《中华人民共和国海洋环境保护法》对压舱水管理的要求比较明确，对未经许可擅自排放压舱水的处罚规定比较明确，量刑适当。

《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十二条规定，“在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。

”第六十条规定，“船舶在港区水域内进行洗舱、清舱、驱气、排放压载水、残油、含油污水接收、舷外拷铲及油漆等作业，应当事先按照有关规定报经有关部门批准或者核准”；第七十三条规定“向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处3万元以上20万元以下的罚款”［12］。

3.2压舱水管理现状我国船舶压舱水管理部门主要是检验检疫部门和海事部门。

目前海事部门在船舶压舱水管理方面做了一定的工作，但是受工作模式和工作方法方面的限制，主要从防止船舶油类污染或危险化学品污染的角度，审查船舶是否是专用压载舱和打入压舱水的地点等形式要件，一般来说，经审查发现船舶压舱水没有被船舶污染物污染，海事主管机关将予以批准；在对压舱水携带有害水生生物和病原体方面难以实现有效监管。

检验检疫部门在船舶压舱水控制管理方面做了大量的工作，国家质检总局颁布了“入出境船舶压舱水卫生监测规程”，对船舶压舱水进行采样和检测，以分析和评估船舶压舱水可能携带的病原微生物的风险和危害，但在实际工作中操作难度大，采样和检测往往需要24~48h的时间，时效性不强，易造成执法尺度不统一，缺乏有效统一地管理措施进行规范，与当前国际
上的很多要求不相一致，难以对压舱水携带有害水生生物和病原体实现有效监管。

并且检验检疫机关执行的《中华人民共和国国境卫生检疫法》（简称《国境卫生检疫法》）也仅仅是规定了只能对来自霍乱疫区的压舱水需要进行申报和卫生处理，其他来源的压舱水不需要申报，也不需要进行卫生处理。

《国际卫生条例（2005）》实施以来，WHO已经取消霍乱、鼠疫、黄热病3个检疫传染病疫区的规定，因此执法中也存在与国际规定不接轨的问题，执法中往往遭受外籍船长的质疑，这也暴露了国境卫生检疫法律建设滞后这一严重问题［13］。

4对策与建议
4.1对策对于检验检疫部门而言，解决我国目前压舱水管理中存在问题的根本方法是修改目前现行的《国境卫生检疫法》及其实施细则，明确提出需要管理的国际航行船舶压舱水来源范围，建议将所有境外压舱水纳入管理范围，而不是仅仅局限于来自霍乱疫区的压舱水，并且确定压舱水管理的方法、技术标准以及违法行为的罚则。

目前比较可行的解决方法是以国家质检总局令的形式，出台符合国际海事组织和世界卫生组织要求，科学有效、适应检验检疫机构工作要求的国际航行船舶压舱水管理方法，并研究制定出台相应的技术法规和标准，确保国际航行船舶所装载的压舱水进行了符合中国检验检疫和国际海事组织的有关要求的有效管理。

4.2国际航行船舶压舱水检疫监督管理立法建议4.2.1明确规定国际航行船舶压舱水检疫监督管理的对象和范围将所有非中国海域压舱水纳入检疫监督管理范围，而不是仅仅局限于来自霍乱疫区的压舱水，确保到达中国港口或海域（一般适用12nm 的限制）的船舶所装载的压舱水在获许排放以前得到有效监管，所有获得检验检疫部门许可排放的压舱水在卫生、环保和海洋生态等方面是安全的，达到压舱水的更换标准或性能标准。

4.2.2制定和完善国际航行船舶压舱水检疫监督管理的技术标准和规程
（1）修改完善国际航行船舶压舱水卫生监测规程，对现有的行业标准SN/T1757-2006《入出境船舶压舱水卫生监测规程》进行修改完善，增加肠道球菌检测项目，以满足《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》提出的压舱水性能标准，并修改完善压舱水采样方法，增加压舱水寄生虫、重金属、放射性、盐度等检测项目，以提高压舱水检测的科学性、有效性和可操作性。

（2）制定国际航行船舶压舱水监督管理规程或管理办法，主要是满足《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》提出的压舱水更换标准（压舱水应至少达到95%的容积更换率）。

可研究制定对船舶申报的《出入境检验检疫压舱水申报单》和船舶提供的压舱水管理计划、甲板航海日志、机舱日志、压舱水测量记录或专用船舶压舱水操作日志等进行核实检查的规定要求，以确保国际航行船舶所装载的压舱水在规定海域进行了符合中国检验检疫和国际海事组织的有关要求的有效更换或其他管理措施。

4.2.3明确规定对违反国际航行船舶压舱水检疫监督管理要求的违法行为的罚则通过规定不如实申报、伪造相应的单证、未经许可擅自排放压舱水等行为的法律责任，有效避免检验检疫机构在压舱水管理和违法行为处罚中陷入了“无法可依”的困境，以更好地履行防止国际航行船舶压舱水对口岸卫生环境带来严重危害的职责。

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收稿日期：2011-02-23。