第四讲 宏观调控的原则

第四讲宏观调控的原则
宏观调控必须遵循一定的原则，这样，才能保证宏观调控目标的实现。

从法理的角度讲，宏观调控的原则有：合法原则、合理原则、诚信原则和独立与协调相结合原则。

一、合法原则
合法原则，即宏观调控必须要有一定的法律依据，符合法律规定，包括实体合法、程序合法。

合法原则是法治精神在宏观调控领域的体现。

所谓法治精神就是：（1）它是安排国家制度、确立法律与权力比值关系的观念力量；(2)它是一种相对稳定的、为保持法的崇高地位而要求人们持有的尚法理念；(3)它反映法律运行的内在规律，对变法具有支配、评价等作用，在遇有权力涉法时能传导公众产生排异意识并最终指导人们认同法律的权威。

（一）实体合法
所谓实体合法，就是指宏观调控必须符合实体法规范的要求，包括主体合法和权力内容合法两方面的内容。

实体合法包含下列基本含义:（1）宏观调控必须由法定的国家宏观调控机关行使，除此之外，任何国家机关和社会组织不得为宏观调控行为。

（2）调控主体必须依据宪法、法律规定或者授权行使宏观调控职能。

宏观调控行为不得与法律相抵触，必须以法律
为依据，没有法律依据不得进行宏观调控。

（3）调控主体既不能失职，也不可越权，只能行使与其职能相一致的权力。

（4）没有法律依据，调控主体不得为自己或者特定机构设定宏观调控权。

（5）在法律允许调控主体做出自由裁量的情况下，调控主体应当秉持谨慎注意态度，调控措施不应造成重大的社会经济损失。

（6）调控主体的行为违法，应当承担相应的责任。

（二）程序合法
程序合法是宏观调控合法的根本保证，只有程序合法，才能在一定程度上保证决策的正确，从而真正发挥宏观调控的作用。

实践证明，决策正确是人民之福，决策错误是人民之祸。

程序合法的具体要求是:（1）宏观调控要符合法定步骤，比如，宏观调控法律的制定要严格按照宪法和立法法规定的立法程序进行，不能违背法定的立法程序。

国务院及其职能部门出台具体的宏观调控决策也要严格按照程序进行，这是维护法律和宏观调控决策权威的最基本的要求。

（2）制定宏观调控方面的基本法律、进行重大的宏观调控决策，应该实行听证，在充分听取社会各界意见的基础上依法进行。

也就是说，宏观调控立法和决策要体现民主原则。

这要求国家权力机关和国务院在制定宏观调控方面的法律、法规时，应尽可能地听取公众的意见，尤其是利害关系人的意见，通过公开制度、咨询制度、听证制度和协商制度等保证立法形式的民主。

其中公开制度要求立法机关应主动地公开与宏观调控立法有关的信息、资料以及对法律的解释、说明等；咨询制度是指立法机关在草拟宏观调控立法规划、立法草案及确立立法内容等整个立法过程中，应尊重咨询机构的建议、劝告等，以保证科学决策；听证制度要求立法机关在进行宏观调控立法时，应举行公开听证会，广泛听取公众意见。

（3)不管是法律还是宏观经济政策，在按法定步骤形成后，应当向社会予以公布，使人知晓，籍以发挥法律和经济政策在经济活动中的强制性和引导性作用。

（4）对宏观调控法律和决策的修改也要按法定程序进行，不能因为是对已形成的东西的修改而淡化程序意识，违反程序规则。

另外，由于中央政府及其职能部门是宏观调控中最主要的调控主体，因而按照合法原则，应当对其在实体和程序方面有更加严格的要求，这些要求主要包括以下一些内容：（1）政府及其职能部门在制定有关宏观调控的行政法规、规章时必须以宪法、法律或者特别授权法为依据，不得与法律或特别授权法相抵触，更不得违宪，否则无效。

（2）政府及其职能部门在发布决定、命令，运用经济杠杆时，必须依照法定程序进行，未经法定程序的不得强制实施。

（3）政府所采取的重大宏观调控措施应进行严格地论证，充分听取社会各界意见，不能官僚作风，凭长官意志办事。

（4）政府实施宏观调控措施，应当为调控受体提供法律上
的救济途径，并严格依照法定程序进行。

（三）自由裁量
宏观调控不仅在宏观经济处于常态（比较平稳）时有，在经济出现波动时更需要有。

由于在宏观经济的运行过程中，有时会出现一些预测不到或者预测不准的情况是难免的。

那么，当宏观经济出现波动或者紧急情况时，是否还要一味地坚持合法原则呢？一旦出现这种情况，那么合法原则应当具有灵活性，使调控主体特别是国务院及其职能部门具有灵活、迅速应对紧急情况的能力，及时防止不利因素的进一步扩大与蔓延，维护国家的经济安全，而这就需要赋予其一定的自由裁量权。

自由裁量对政府实施宏观调控具有重要意义，因为宏观调控所针对的对象本身具有复杂性和多变性，有些问题不宜直接地、具体地规定在法律之中，而由调控主体自由裁量更能发挥宏观调控应有的作用，比如某一具体调控措施的选择必然会涉及到调控时间以及调控力度。

就实施调控的时间而言，又会涉及两方面的问题：一是何时开始实施某项具体的调控措施；二是该项调控措施实施多长时间。

前一个问题选择的是调控时机，后一个问题选择的是调控时限，这两个问题均具有较大的灵活性，由政府自由裁量会效果更佳。

调控力度是指调控行为对调控对象作用力的大小与强度。

究竟采用什么程度的调控力度，同样宜于由
政府自由裁量。

宏观调控中的自由裁量权是指在法律规定或者没有规定的条件下，政府从宏观经济运行的现实情况出发，根据自己的合理判断，决定实施具体宏观调控措施，以使宏观经济正常运行的权力。

可以分为三种：一是在法律没有规定限制条件的情况下，国务院及其职能部门在不违反宪法和法律的前提下，采取必要的宏观调控措施，以履行其法定的宏观调控职能；二是在法律只规定了抽象或模糊的标准而没有规定明确的范围和方式的情形下，国务院及其职能部门根据实际情况以及对法律的合理解释，采取具体的宏观调控措施；三是在法律规定了明确和具体的范围、幅度和方式的情况下，国务院及其职能部门根据宏观经济的具体情况选择采取具体的宏观调控措施。

自由裁量权可能会给国家和公民造成一定的危险，因为它存在被滥用的可能性。

所以，必须对自由裁量予以监控。

可以考虑从以下三个方面进行：第一，通过立法监控。

即从宏观调控权设定阶段通过立法规则对其作出适度安排，使宏观调控权的配置趋于合理；从宏观调控运作阶段对其进行程序性控制，即对宏观调控程序进行监控。

第二，司法审查。

即通过司法审查对其是否具有合理性作出评判，实现最终监控，这有待于我国司法审查制度的确立与完善。

第三，问责制。

问责制是民主政治制度的一个重要组成部分，是宪政民主政体下实现责任政府与有限政府的一个重要途径。

所谓“问责”就是对调控主体及其官员的行为进行审查，对其失职、失误、违法以及不适当的宏观调控行为按照相应的规定和程序予以追究。

通过各种形式的问责，使调控主体的调控行为得到有效的规约与控制，将其行为导向为公众负责的方向。

二、合理原则
所谓合理原则，是指宏观调控必须尊重市场经济规律，按照市场规律进行，凡是市场自身能够调节的就无需进行宏观调控。

宏观调控的合理原则主要涉及两个方面的问题，一是调控范围合理，二是调控力度合理。

（一）范围合理
宏观调控的范围就是宏观经济领域的重大问题。

宏观经济领域的重大问题，主要有两方面，一是宏观经济的波动；二是社会财富的分配关系。

因为，这两个问题都是市场无力解决的经济问题，只能通过宏观调控予以解决。

1．宏观经济的波动。

众所周知，经济运行可以分为两个领域，即微观经济领域和宏观经济领域。

微观经济领域是指经济活动个体从事具体经济活动的领域，其主要目标是经济运行的高效和经济个体的获利；
宏观经济领域则是社会生活的整体格局和状态，其主要目标在于经济整体在宏观层面的稳定和经济个体的经济公平。

现代市场经济不可避免地存在着宏观波动，对此市场自身是无法解决的，必须由政府进行宏观调控，宏观调控也就成了现代市场经济条件下，政府的一项最基本的经济职能。

从发达市场经济国家的历史看，各国政府制定的宏观经济政策，都是建立在市场机制的基础之上的。

也就是说，宏观经济决策没有市场机制做基础，它的可行性便会大打折扣。

将宏观经济决策建立在市场机制的基础上，使得调控主体利用广泛的信息，对整个国民经济进行中长期预测，并在此基础上制定出国家的长期发展战略目标，对经济波动予以必要的防范。

2．社会公平问题。

社会不公是当今人类共同面临的重大社会问题之一，其中财富分配不公是最主要的问题，因而受到各国政府的普遍关注，并采取相应的措施加以解决。

财富分配不公是市场经济的必然结果，市场经济在创造财富神话的同时，也造就了财富分配不公的社会病态。

市场机制由于其自身的局限性，不可能解决社会分配不公正问题，而只会使两极分化越来越严重，把社会分配不公这个“社会病”抛给国家去解决。

所以，国家对社会财富分配必须进行干预，从而在一定程度上使社会两极分化得到缓解，实现社会分配的公正。

（二）力度合理
经济学上所讲的宏观调控是针对市场调节缺陷而言的，是第二次调节。

如果市场的第一次调节可以把资源配置得很好，配置到社会经济协调发展的程度，那宏观调控作为第二次调节就没有必要了。

正是因为市场存在着缺陷，才有了第二次调节的必要性。

所以，如果宏观调控超过了一定的度，就会破坏市场机制的作用。

要使调控力度合理，就只能进行适度调控，而调控过度或者调控不足都会带来不利影响。

然而，“适度”毕竟是一个不确定的模糊性概念，没有一个固定的衡量标准。

这就意味着，政府进行宏观调控时要对宏观经济的具体情况，进行具体分析，并在此基础上自由裁量。

在此情况下，应以宏观经济效益和社会效益作为研判其具有合理性的标准：其一，宏观经济效益。

宏观调控要提高宏观经济效益，而不直接过问某个经济个体的经济效益。

其二，社会效益。

宏观调控在最终结果上应当维护社会最大多数人的利益，实现社会整体利益的提高。

因此，如果宏观调控最终提高了宏观经济效益和社会效益，那么它就是合理的。

三、诚信原则
（一）诚信原则的释义
宏观调控的诚信原则是指宏观调控主体进行宏观调控时，应当讲求信用，恪守承诺，诚实不欺，不寻私利，维护宏观经济秩序和社会整体利益。

包括以下
内容：（1）诚信原则所涉及的对象是单方的，即宏观调控主体。

（2）诚信原则要求，调控主体在主观上应秉持善意诚实的心理态度，忠诚勤勉地对待自己的宏观调控职责；（3）在客观上调控主体应忠实地为宏观调控行为，不得懈怠职责，无所作为；（4）调控目的应当正当，其只能以社会公共利益为出发点，不得以任何名义为自己谋取私利；（5）宏观调控决策以及行使权力的程序应当公开，以晓之于社会，不搞黑箱操作；（6）宏观调控行为应当符合法律或者政策规定的实体和程序要求，做到言行一致，取信于社会，不得出尔反尔，有诈于社会；（7）在结果上追求宏观经济的平衡和社会分配的公正合理。

四、独立与协调相结合原则
（一）独立与协调相结合原则的涵义
独立与协调相结合原则指各调控主体在法律规定的范围内依法独立行使各自的宏观调控权，在此前提下，各主体应当相互协调配合，以合理地行使宏观调控权，发挥宏观调控应有的作用。

包含以下具体内容：1．国家权力机关及其常设机构独立行使宏观调控立法权和决策权。

依照我国现行法上的规定，在宏观调控领域，国家权力机关行使的权力主要有三项：一是立法权；二是国民经济和社会发展规划的决定权；三是国家预算的审批权。

此外，有必要交代一下授权立法的问题。

所谓委
任立法，就是国家权力机关将制定宏观调控方面法律的权力授予国务院，国务院根据国家权力机关的法律授权制定宏观调控方面的行政法规。

授权立法必须遵循一定的原则。

否则，势必会造成国家立法权的失控，破坏宪法所构建的基本体制框架。

授权立法应当遵循以下原则：①法律保留原则。

法律保留原则也称为“议会保留原则”，其核心要求是“重要事项只能以法律规定”，旨在限制行政机关的权力，维护立法权的独立。

我国《立法法》规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”等事项只能制定法律。

由此可见，在宏观调控领域，凡涉及财政、金融、税收等基本制度的，均应当由国家权力机关或者其常设机构行使立法权，不能转授予国务院。

②合法原则。

即国务院根据授权立法的行为，必须符合国家权力机关授权决定所规定的内容，也不得违反宪法和相关法律。

③明确原则。

即授权决定应当明确授权的范围和目的，国务院只能在该授权范围内行使立法权，并不得将该项授权转授予其他机关。

④合理原则。

即国务院进行授权立法时，可以自由裁量，但自由裁量必须具有合理性，不能超越合理限度，滥用权力。

⑤适时原则。

授权立法通常是在立法条件尚不完全具备的情况下所采取的立法方式，因此，当立法条件成熟时应当由国家权力机关或其常设机构就授权事项制定法律，终止该事项的授权立法。

2．国务院及其职能部门独立行使的宏观调控权包括：一是国务院依法行使所享有的宏观调控权，不受任何组织、团体和个人的干涉；二是计划、财政、金融等部门在国务院的领导下，依法行使各自所享有的宏观调控权，不受任何组织、团体和个人的干涉。

3．协调行使宏观调控权。

承担宏观调控职能的主要是中央政府，在协调行使宏观调控权的问题上，主要涉及的是财政部门和金融部门，这两者间的协调与配合对宏观调控具有极其重要的意义。

在宏观调控中，财政政策和货币政策两者要密切配合，并且调控的力度、调控的方向要大体一致，才能形成合力，取得调控成效。

配合模式主要有两种：一种是同向搭配，包括“双紧”搭配和“双松”搭配。

前者指紧缩性财政政策与紧缩性货币政策的配合，后者指扩张性财政政策与扩张性货币政策的搭配；另一种是逆向搭配，包括“松紧”搭配和“紧松”搭配。

前者是扩张性财政政策与紧缩性货币政策的配合，后者是紧缩性财政政策与扩张性货币政策的搭配。

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