论社会福利思想对完善我国社会保障制度的启示

论社会福利思想对完善我国社会保障制度的启示
杨淑华
摘要:适应经济全球化、人口老龄化、就业方式多样化的发展要求和资源约束条件。

社会保障制度改革与创新已成为世界经济发展的必然趋势。

本文在对发达国家积极的社会福利思想及政策即人力资本投资理论、生命周期理论、社会风险管理理论进行评述基础上。

阐释了它对完善我国社会保障制度的借鉴意义，并提出了我国社会保障制度的“四个转变”，即要着眼于从短期向期转变、从下游向上游转变、从事后向事前转变、从单一投资主体向多元投资主体转变的社会保障策略。

关键词:社会福利；社会保障；制度创新
一、引言
在我国，社会保障是社会安定的重要保证。

是构建和谐社会的重要条件。

党的十七大报告指出：“建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。

”为我国社会保障改革指明了方向。

社会保障是包括社会保险、社会福利、社会救助和社会抚恤在内的完整体系。

其中社会保险又包括养老保险、失业保险、公伤保险和医疗保险等。

按照国际上通行的述，社会保障的改革可以称为社会福利制度转型。

改革开放以来，我国已初步建立“三条保障线"和养老保险、工伤保险、医疗保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也取得了较大的进展，救济救灾制度、农村五保户供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度和农村医疗救助等初步展开，我国社会保障体系取得了显著成绩。

但与经济现代化、全球化、人口老龄化发展趋势同步。

我国社会保障体系建设仍然存在保障过度与缺位并存，保障范围狭窄、保障标准不一、保障体系的有效性要求和保障不足，制度建设落后与经济发展进程等诸多矛盾和缺陷。

目前我国社会保障制度以城市和农村为界限划分为明显的两个板块，绝大部分社会保障资源用于城市。

而在城市内部社会保障在制度性分割问题，社会保障及福利制度的二元结构乃至多元结构。

必然造成结构顶端的福利浪费及过度和结构低端的福利不足。

这样一种社会福利结构，不仅造成公平缺失，而且造成效率缺失。

在我国人口众多、社会福利资源不足的条件下，如何使社会保障与社会经济发展之间形成良性互动、功能互补。

制度内部各相关主体利益协调一致是我国社会保障制度建设的重要任务。

二、当前西方社会福利思想的主要观点
随着经济全球化时代的到来、社会福利制度的改革与创新已经成为世界各国的重要课题。

改变传统的以国家干预为主的再分配社会福利模式，实行积极的社会福利政策已经被越来越多的国家和政府所认同，成为当今西方国家社会福利制度改革的共同选择。

因此，考察西方“社会福利”思想及政策产生的背景、主要观点及特点，对我国社会保障制度的改革创新和社会福利政策的制定具有重要的借鉴意义。

20世纪90年代以来，西方国家的社会福利思想主要包括以下相关内容：（1）注重人力资本投资理论；（2）生命周期理论，认为社会福利要根据一个人生命不同阶段的需要进行干预；社会风险管理理论。

(一）注重人力资本投资理论
关于人力资本投资思想与政策的论述，影响较大的有米基利的社会发展理论。

泰勒—古柏的新福利主义和吉登斯的社会投资型国家理论。

J·米基利是美国加州大学伯克利分校社
会福利学院的教授，是发展型社会福利模式的主要倡导者之一。

他在1995年出版的《社会发展：发展视角下的社会福利》一书中，提出了积极的社会福利思想，强调社会福利计划要与经济政策和社会政策相融合，从而提高社会成员参与经济的能力，为社会发展做出贡献。

他的主要观点有：一是积极的社会福利可以促进经济增长与经济发展的融合；二是社会福利应该以社会投资为导向，促进经济更快发展：三是为了实现经济和社会政策的整合目标。

社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本劳动技能以及低成本高效益的社会项目上。

致力于消除社会成员参与经济的障碍，提高人们参与经济活动的能力：四是在社会福利中强调个人的责任、非营利组织的参与以及国家和市场的共同作用。

泰勒—古柏是新福利主义的主要代表人物，强调人力资本投资对社会福利的影响。

认为经济全球化、劳动力的流动性、家庭生活的复杂化以及社会结构的变化。

迫切要求建立一种新的社会福利制度。

随着国际竞争力的加剧，福利国家都将重点转向人力资本投资这一方向。

著名的社会思想家吉登斯极力倡导“积极福利”的原则和建立“社会投资型国家”，他首先针对传统福利国家福利只是公民的一种权利而导致的人们对“福利依赖”和“志愿失业”等现象，提出了“无责任则无权利”的福利改革原则，强调权利与责任的联系。

其次，提出要用“社会投资型国家”概念取代“福利国家”概念。

再次，强调福利是手段而不是目的，积极的福利政策的目标是推动人的发展。

其手段是增强人的自主生存能力，不是消极被动等待别人安排。

其政策的实施不仅要求国家干预，而且还要求国际或全球范围内的合作。

(二）生命周期理论
生命周期理论是指在现代社会一个人从出生到死亡所经历的具有明显不同的经济和社
会特征阶段。

如按照年龄可以划分为儿童期、青年期、成年期和老年期等，这些不同阶段不仅有不同的需要和问题，而且上一阶段的生活质量对下一阶段有着非常重要的影响和决定作用。

例如在贫困家庭中长大的儿童，由于受教育机会、学习环境，甚至营养状况等都会受到负面影响，甚至会影响一生，因此，生命周期理论提出以不同的生命阶段的特殊需求为依据。

特别是要重视对这些阶段的“上游”进行干预。

如针对学龄前、上学阶段、进入劳动力市场阶段。

退休阶段以及老年等不同阶段人群制定不同的政策目标和措施。

其中，对儿童来说，社会政策目标是社会投资，使他们享有生活起点和教育公平的机会；对于就业年龄阶段的人群，社会政策的目标是克服就业障碍，保证他们不被排斥在主流社会之外；对已退休阶段的老年人来说，社会政策目标是提高他们的经济和社会参与率。

由此可见，以生命周期为基础的社会福利思想强调的是改变个人的发展条件。

而不是修补这些条件造成的后果，这样，社会福利政策从一个补偿型的模式转变为一个发展型模式。

(三）社会风险管理理论
这一理论吸取了风险社会学的营养，从全球化条件下人们面临的风险入手建构社会福利的框架。

关于风险与贫困之间关系的研究可以追溯到Ravallion和Monduch,他们认为在现代社会，所有的个人、家庭和社区都会面对来自不同方面的风险，风险对贫困者的负面影响会更重。

因为他们应对风险的工具非常有限-不但如此，由于贫困人群没有能力或者不愿意选择高风险、高回报的经济活动，他们不仅难以脱贫，而且贫困程度会进一步加深。

因此，风险管理理论重视贫困的成因及贫困的预防，提出只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。

要求对贫困和高风险人群提供事前收入支撑，以鼓励其选择高风险高回报的经济活动，从而使他们逐步摆脱贫困；相应的社会福利政策不是单纯针对现实贫困者的帮助。

而是通过社会资源配置增进全体社会成员参与经济和社会的能力；有效的社会福利是不同社会系统包括政府、市场、非营利组织和家庭等共同作用的结果。

三、社会福利思想的新特点
无论是积极的社会福利思想和政策，还是传统的社会福利思想和政策、其目的都是要消除贫困和减缓贫困差距的扩大，协调和平衡社会公平，以促进社会发展，二者的区别在于如何才能达到这一社会目标。

笔者认为，与传统的社会福利思想及政策相比较，积极的社会福利思想及政策具有以下新的特点：
第一，从单纯的给予转向积极的人力资本开发传统的社会福利通过国家干预等再分配的形式满足社会福利的需要，对福利对象是单纯的给予，其目标是保证他们的基本生活不受影响。

福利对象是被动的、消极的等待政府的照顾和别人的帮助。

积极的社会福利思想和政策是主动的、积极的对人力资本投资，提高和改善社会成员更好地适应环境利用资源创造价值的能力，使福利对象通过自己的努力去获取福利的保障，从而激活了人的主动性、能动性和创造性，获得改变自己处境的机会和条件，这对经济发展和劳动力素质提高有更大的作用。

一方面，社会成员能力的提高可以增强他们在市场上的竞争力和扩大就业范围；另一方面，使福利对象有能力应对科技迅猛发展带来的知识、技能不适应的风险，解决劳动力市场有效需求不足的问题。

这解决了因失业带来的贫困问题，也节约了社会保障费用，促进了经济发展。

第二，从“普惠型”上升为“阶段型”
传统的社会福利制度，应该说是一种“普惠型”的社会保障制度，凡符合社会保障条件的成员都能得到相应的社会福利保障。

而积极的社会福利政策是以不同的生命阶段的需要为基础。

根据不同阶段人群制定不同的政策目标和措施。

其政策目标是改变个人的发展条件，而不是修补这些条件造成的后果，特别是对“上游”阶段进行干预，为消除贫困创造了公平的社会条件。

第三，补偿型模式转变为预防型模式
在传统社会福利制度中、以国家干预为主的再分配制度属于“事后”对收入和财富进行调整或再分配。

其目标是维护人的生存，其手段是外在物资或现金的给付。

是对贫困和风险的补偿，这种福利制度不仅不能增加社会财富，还会影响社会效率。

所以是一种相对消极的社会福利。

而积极的社会福利思想主张对人为风险采取“事前预防”的方法。

这比传统的社会福利对贫困和风险的事后补偿会更有效，更能从根本上达到消除贫困的目的。

第四，从直接转向间接
传统的社会福利制度、对社会成员的福利是直接的给予，注重的是结果的补偿，表现为收入从富人向穷人转移。

是通过基于税收和转移支付的“劫富济贫”政策来实现的。

而积极的社会福利制度对社会成员的福利是间接的给予、注重的是过程。

它不是直接给予弱势群体一定财富，而是注重培养他们的就业技能。

并以此增加他们的就业机会和实际收入，从而满足社会福利的需求。

从这个意义上说，积极的社会福利思想和政策无疑是一种实现社会福利的积极方式和有效途径。

四、社会福利思想对完善我国社会保障制度的启示
我国随着经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的初步确立、社会保障制度和社会福利政策也发展到改革、转型的新时期，我国社会保障制度从总体上逐步向城乡一体化。

服务均等化转变。

我国与西方发达国家条件不同，福利制度转型也不同。

西方发达国家既没有经济发展转型问题，也没有经济体制转型问题，只存在福利制度转型，而我国现阶段实际上存在着三种转型，既经济体制转型、经济发展转型和福利制度转型。

西方市场经济国家在福利多元化的今天更注重个人的责任，而我国在市场经济体制不完善条件下，要加大政府和社会的责任。

我们不能直接照搬发达国家的做法，但其积极的社会福利思想和政策对于完善我国社会保障制度及社会福利政策具有重要的启示：
第一，以人力资本投资为核心的积极的社会福利思想及政策具有社会可持续发展的功能，为我国完善社会保障制度提供了一个新的视角。

这种思想是从中长期发展战略的角度出发，以应对全球化对国内经济和社会福利制度的挑战为目标和依据的。

社会投资思想的理论基础在于经济增长与社会福利的可兼容性，以及社会权利与责任义务的统一性，它试图将个人、家庭和国家等不同层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成一种通过帮助个人来帮助国家的政策机制。

例如，欧盟于1998年就提出了“公共开支要向投资人力资本的方向倾斜，要帮助社会成员参与劳动力市场以解决社会排斥等”等改革建议与措施。

目前国际社会170多个宣布法定义务教育的国家均宣布实施免费。

这已成为消除贫困，促进社会公平和发展经济的重要举措。

美国的社会教育福利支出占总社会保障支出的比例在24%-34%左右，其中初等和中等教育约占69%，高等教育占20%，职业和成人教育为其他方面的教育支出为4%左右。

这种突出教育保障的社会保障体制。

一方面为中低收入家庭提供了大量的教育补贴，使他们的生活水平在整体上有了较大的提高，同时也为这些家庭下一代创收能力的提高奠定了基础；另一方面，为国家的可持续发展以及提升国际竞争力，提供了不可或缺的一代代人力资本积累。

正是这种突出教育保障特点的美国社会保障体制，造就了美国在世界上领先的基础教育普及率和高等教育的参与率，以及全民受教育程度在世界上最高的优势。

我国在社会保障及社会福利政策领域同样需要这样一个中长期战略的视角，高度重视人力资本投资，从着眼于短期向长期转变。

目前应着重完善义务教育制度和高校贫困学生资助制度，增加财政对于衣民工、下岗职工的职业教育培训投入。

这样不仅有利于个人的发展，而且有利于提高有限的社会福利资源的使用效率，有利于社会经济的可持续发展。

第二，生命周期理论及“上游干预”政策对中国社会保障及反贫困政策具有借鉴意义生命周期理论从不同的生命周期的需要出发，针对不同阶段人群制定不同的政策目标和措施，它较好地解决了人们不同阶段对社会福利的不同需求。

“上游干预”策略就是在上游消除贫困产生的条件，切断贫困产生的链条。

中国目前的社会保障制度实质上是一种“下游干预”措施，这些制度的实施使贫困者得到一定的社会救助，但不能从根本上消除导致贫困的因素。

例如，近年来中国农村贫困出现了代际传递的现象。

据国家统计局统计，中国农村儿童入学率或失学率与家庭经济状况相关：2004年贫困户7-12岁儿童失学率为5.2%分别是低收入户和全国平均水平的2倍和3.5倍：在13-15岁儿童中，贫困户、低收入户和全国平均水平的失学率分别是10.3%、7.1% 和4.1%这与我国未能对上游及早干预有关。

中国当前社会保障及福利政策最迫切需要解决的是从下游救助向上游救助转变。

对弱势群体这类服务对象进行具体区分：对于没有或失去劳动能力的人群提供“普惠型”的社会福利。

如对于儿童，“普惠型”福利不仅具有“上游干预”的预防贫困的作用，也是发挥人力资本投资功能的体现；对于那些由于生理原因而丧失劳动能力的老弱病残者，政府应义不容辞地给予社会救助。

使他们的基本生活需要得到满足；对于那些由于社会适应性差而暂时处于资源匮乏状态（如失业、下岗人员等）或由于身份和环境变化的弱势人群（如农民工和贫困地区的农民等）社会福利政策应该通过人力资本投资的方式，激励他们通过主动学习和提升自己的能力来主动参与市场竞争和经济建设，为社会创造财富。

第三，社会风险管理理论注重消除或减少易使人群陷入贫困的原因，以抵御贫困风险的能力为目标，以预防贫困为主要内容，这对我国社会保障及社会福利政策具有很大的借鉴作用。

中国社会保障及社会福利政策目标是对于生活陷入困境的群体给予社会救助，保障他们的基本生活，以减少绝对贫困人口的规模，还没有形成为贫困人口特别是边缘贫困人群提供防范风险的制度安排。

例如，面对当前农村贫困问题，我们更多考虑的是如何扩大社会救助的覆盖面，将更多的贫困人群纳入到低保和特困救助制度中来，实现“应保尽保”。

然而，
这一制度安排不能消除或减少那些使人们陷入不幸或困境的因素。

只能是在风险成为事实后向他们提供生活保障，这一政策定位的一个严重局限是不能阻断贫困的发生。

近年来，脱贫人口反贫率高是农村贫困的一个明显特点、说明我国社会保障及社会福利政策对于贫困家庭来说并没有增加他们抵抗风险的经济和物资能力，而只是将其收入提高到了贫困线以上。

一旦遇到经济或家庭生活事件的冲击，还有可能陷入贫困的境地。

因此，社会保障及社会福利政策不能只靠单一的事后救助，而更要重视对贫困的预防，需要从事后救助向针对风险人群的预防性社会保障制度转变，从源头上解决贫困问题。

第四，积极的社会福利思想主张投资主体多元化，责任分担共同化，这种运行方式在我国社会福利资源不足的条件下，理顺政府和社会责任关系，具有现实意义。

积极的社会福利理论强调社会投资的主体除了政府之外，还需要动员其他社会组织作为投资主体，社会福利投资的来源可以是政府拨款和购买服务的那部分资金，还可以是非政府、非营利组织获得企业与个人慈善捐赠的那部分资金。

也可以是这些组织社会服务所获得的收入。

在责任分担方面，注重政府的责任，同时也注重企业与个人的责任；在组织方式上，注重政府职能和市场职能的合理分工，能够交给市场的尤其是可以引入竞争机制以提高运行效率的各保障项目的具体组织管理工作，尽量交给市场，实现政府责任与市场功能的有机结合。

例如，社会投资不是纯粹的经济投资，不以追求利润为目标。

它是根据社会福利项目进行招商、投标、评估，由一些政府、非营利组织来具体运作。

在我国社会经济发展方式转型、社会保障及福利制度不完善条件下，仍需要发挥政府的积极作用。

因为政府是社会保障及社会福利制度的组织者、投入者和维护者。

当今任何一个社会都需要政府和社会直接帮助和照顾那些弱势群体，并通过再分配的方式予以制度化保证。

这种再分配导向虽然会增加政府的投入，却能够弥补由于失业、贫困等带来的负面效率。

因此，对社会保障的成本效益我们要从长远战略的角度去认识。

资源缺乏是制约贫困的一个基本原因,但我们也必须认识到、缺少社会保障投入可能会带来更大的资源不足和更高的治理成本。

政府作为社会保障的重要主体应加大对社会保障的投入。

并在中长期财政规划框架下制定出明确的筹资和支付计划。

同时要明确划分政府、企
业（社区）和个人在社会保障中的责任和功能，发挥各地区、企业（社区）和个人在社会保障中的积极作用通过政策和激励方式鼓励经济发达地区、企业（社区）和个人向社会保障投资，逐步形成一个投资多元化、权责明晰化、功能互补化的社会保障机制，为推进中国社会保障制度的完善创造良好的条件。