1(政策法规处)周其仁—农村产权制度改革及生产要素自由流动的研究

合法转让权是财产性收入的基础
——成都市完善农村产权制度改革加快生产要素流动的调查研究
摘要：建立在全面财产权基础上的要素流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键。

而合法转让权则是财产权的核心，是农民获得财产性收入的基础。

政府应该在界定和保护产权的同时，打破城乡要素流动的壁垒，放松户籍限制，并逐渐从直接参与土地等生产要素的交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。

本文通过对成都市农地确权和流转的大量案例的调查研究发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来惊人数目的货币财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。

本文认为，成都市完善农村产权制度改革、加快生产要素在城乡间自由流动的系列举措，正是要破除体制机制障碍，赋予农民完整的财产权利，从而提高农民财产性收入，为形成城乡经济社会发展一体化的新格局奠定坚实基础。

一、引言
中国近年来城市化的加速推进，不但改变着城市的面貌，也改变着传统的农业和农村，改变着以往形成的城乡关系。

最显著的变化，是世世代代居住于农村、主要以传统农业为生的农民，
开始大规模从小块耕地上解放出来，向工商服务业转移，向城镇集中。

与此相伴随，土地和其他资源的城乡空间布局，也发生了重大变动。

城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，统筹城乡发展也因此成为新型城市化的目标，对农村经济制度提出了新的要求。

城市化是人口、劳动力、土地和其他生产要素在空间上的大规模流动、积聚和集中，因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。

在可靠的农户经营权的基础上，加上有保障的转让权，为统筹城乡发展奠定可靠的微观制度基础。

作为我国西部第一大省的省会城市，成都市率先面对城市化加速条件下城乡关系发生重大变化的新机会与新挑战。

2003年，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路。

在实践“三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益的再分配。

成都坚持认为，“三个集中”的主体必须是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人。

因此，在大量调查研究的基础上，成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，率先启动农村地区新一轮产权改革。

这场改革的基本出发点，是厘清城市化加速的边界条件，即切实保障城市化加速的农业基础和耕地
资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。

为此，在已确立的农户土地使用权和经营权、以及房屋所有权的基础上，全面确立有保障的转让权。

成都明确提出，新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，赋予农民产权以更为全面和更为多样的内涵，以适应城乡一体的社会主义市场经济，为城乡社会经济的持续和进一步发展，奠定可靠的制度基础。

“还权赋能”意味着农民获得生产要素的完整财产权利，并由市场发挥配置资源的基础性作用。

这意味着，要促进生产要素在城乡间的自由流动，政府需要退出对市场有害的干涉，从直接参与土地等生产要素的交易中逐步抽身而出，从依赖征地的“圈地圈钱”中脱身，彻底转变政府对“土地财政”的依赖，完成向“公共服务的提供者”的角色转变。

在基本完成农村产改确权的艰巨工作后，按照十七届三中全会的改革精神，在国家相关部门的支持下，成都市于2010年底相继出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（成委发〔2010〕23号）和《中共成都市委、成都市人民政府关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见（试行）》（成委发〔2010〕29号），打通城乡户籍壁
垒，保障生产要素自由流动。

以“城乡统一户籍实现居民迁徙自由”为主题的户籍改革政策，将“统一户籍”作为“农业户口转为非农业户口”的替代政策，明确表示农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。

对于不进城的农民，政府也将分区域分步骤提供基本的公共服务、社会保障和社会福利，着力建立城乡统一的社会保障体系。

旨在保障劳动力、资金、土地等生产要素自由流动的政策，通过为要素流转和交易提供服务，逐步实现城乡一体的产权市场。

这两份文件是自农村产权制度改革以来最重要的后续政策，对成都统筹城乡的改革的深入具有深远的意义，对全国改革也具有重要的借鉴意义。

成都统筹城乡改革是一个系统的改革，包括了统筹城乡规划、公共服务和基础设施向农村延伸、城乡一体的就业和社会保障体制、把农村社会管理经费纳入财政预算、新型村级民主治理机制建设、开展农村土地和房屋确权登记颁证工作、实行耕地保护基金制度、缩小征地规模、扩大集体建设用地入市、以土地指标交易带动农村土地综合整治等。

其中，建立在确权基础上的要素流转，是提高农民财产性收入的关键，也因此成为整个统筹城乡改革的物资基础和核心内容。

此外，相应的配套政策则是改革必不可少的保障。

例如，在确权颁证后，如何保障要素流转中农民的利益不被侵犯、农村财产权与行政权的关系如何处理、土地
使用权的期限如何确定、如何体现农地的金融功能等问题，都是亟待探索的题目，需要在实践中积极面对。

课题组几年来在成都市调查研究获取了诸多农村土地流转的案例。

通过对这些案例的整理和分析发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来惊人数目的货币财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。

无数事实证明了一条简单的道理，合法转让权是财产性收入的基础。

目前，全面实现生产要素自由流动所面临的最大的障碍是征地制度。

要促进生产要素自由流动，就要缩小征地范围，推进集体建设用地直接入市，逐渐替代原有的国家征地制度，并最终过渡为城乡统一的建设用地市场。

成都在土地整理、挂钩、联建、集体建设用地开发经营与公开流转、土地指标交易等方面都有全方位的尝试，因此，成都实践已经并正在为中国积累建设用地市场流转机制的全方位经验。

这些实践经验，尤其是产改以来的的城乡土地流转，有必要进行系统总结，并形成可供全国借鉴的经验。

本文第二节从理论角度指出，农村产权缺失、城乡要素市场分割导致了城乡收入差距拉大和城市化滞后，而成都改革正是改变这种现状的有益尝试。

第三节对成都市农村集体建设土地流转的案例进行实证分析，指出合法转让权是提高农民收入的基础。

第四节探讨若干产权改革和和要素流动中的配套问题。

第五节简
要总结。

二、农村产权制度改革及生产要素自由流动的意义
1.城乡要素市场分割导致城市化滞后
城市化水平低、城市化落后于工业化是我国改革开发以来一直面临的状况。

正是在这样的背景下，成都市于2003年提出了“三个集中”的建设思路，通过工业、农业与农民居住地空间位置的改变，增加城市集聚能力，提高土地资源配置效率，促进城市化发展。

因此，加快城市化是成都一系列改革的初衷，而破除阻碍城市化的体制机制障碍则是这些改革措施的目标。

中国城市化水平偏低的原因主要是城乡分割的二元体制，包括户籍制度、土地制度、金融制度在内，限制了生产要素的自由流动，阻碍了城市的集聚。

尽管中国农民工向城市的流动是世界上最大规模的移民，但由于农民工难以在城市获得户口，因此也就难以享受到与户口绑定在一起的许多社会福利，例如医疗、教育、住房保障等，从而难以在城镇定居，实现真正的城市化。

农民工之所以常被称为“流动人口”，就是因为他们往往没有在城市永久定居的计划，所以频频返乡；而返乡不仅是为了过年过节，也是为了照看农村的土地、房屋等财产，为将来回到农村居住做准备。

由于“流动人口”消费率低，收入主要被寄回农村用于修房，这种非永久性的城市移民显然对于拉动内需、提升城市服务业水
平大为不利，也严重的阻碍了农民工城市化的进程。

也就是说，中国城市化水平偏低主要体现在“人口城市化”滞后上。

除了户籍制度造成劳动力市场的城乡分割之外，土地制度造成的城乡分割更为明显。

1998年《土地管理法》修订之后，城市化进程中对农民土地处置的制度安排可以概括如下：第一，城市土地属于国有、农村土地属于农民集体所有；第二，农民的承包地服从用途管制原则，只能农地农用；第三，农地变成建设用地，必须实行征收或征用。

农村集体所有土地转为国有，政府按土地的原用途给予不高于30倍的补偿，其中包括了对农民失去土地的补偿和无法务农的安置补助。

可见，凡农村土地转为城市建设用地，必须经过征地的过程。

由于粮食安全和耕地保护的压力，中国在1997年以后实施了严格的用途管制，土地的非农化使用要经过严格的程序，这更加强化了政府垄断城市土地一级市场的供地制度。

总之，在我国由政府主导的城市化进程中，土地要素流动并服务于城市建设的过程完全由政府掌控。

其中，中央政府在全局上控制新增城市建设用地的数量，并以行政命令的方式将计划内建设用地指标分配到各地，而这种分配方式的一个自然结果就是“按行政等级配置土地和空间资源”。

而地方政府则通过“规划—征地—收储—出让”的一系列行为，控制了新增城市建设用地的位置和城市发展的方向。

可见，土地要素在城乡间的流动尽管迅速，却并不自由。

土地要素流动的不自由造成了一系列后果，从而影响到城市化进程。

首先，存量农村集体建设用地缺乏合法的入市通道，不能服务于城市化，严重降低了土地利用效率。

一方面，“空心村”等资源浪费现象严重。

另一方面，尽管农民缺乏合法获得土地增值收益的机会，但他们却是土地的所有者和直接控制者，缺乏合法的渠道，就会转而以“违法”的方式争取利益。

以城市近郊区农民为代表，他们或是建设厂房出租，或是修建“小产权房”出售，却不会主动遵守规划和规章。

由于政府对分散的地权信息掌握严重不足，当农民在利益驱动下形成一致行动时，政府想要“依法”取缔违法用地和违章建筑无疑难上加难。

执法的无力又进一步刺激了乱修乱建，造成小产权房的无序发展，严重阻碍了土地的有效利用和城市化进程的质量。

其次，政府主导下“按行政等级配置土地和空间资源”的规则与城市化集聚的趋势并不一致。

对于大量资源愿意集中的某些地点，可能因为其行政级别不够高，而无法争取到足够的土地资源发展城市化。

相反，对要素大量流出的地区而言，其政府发展城市化的举措又显得逆经济规律而动。

结果形成了土地与空间资源配置的“两不经济”——城市化不足与城市化过度并存。

最后，在人民公社时代形成的农村集体土地制度下，集体建
设用地以福利方式分配，既产生了“取得无代价、不占白不占”的局面，也造成了“出让无收益”的状况。

以成员权分配土地的使用，而不承认农民对土地的财产权，这种做法与城市化所要求的要素自由流动有根本冲突。

因此，一方面农村建设用地扩张迅猛，另一方面，转让的限制却让这些非农建设土地无法合法的服务于城市化。

加上城市建设对耕地的占用，就出现了城市和农村“两头挤占耕地”的现状，耕地保护堪忧。

在劳动力、土地市场出现城乡分割之外，资金的流动也存在明显的城乡分割。

农村经济发展的落后，很大程度上来源于农村资金的缺乏。

而农村资金的缺乏，与农村资源的产权和金融功能欠缺密切相关。

简言之，城乡要素市场分割导致了中国城市化滞后的现状，促进生产要素在城乡间的自由流动是加快城市化的关键。

2.农村产权缺失导致城乡差距拉大
要素市场的分割与流动可以被看成是表象，而其实质则是要素的产权问题。

劳动力、土地和资金市场的城乡分割，其共同根源是农村产权的缺失。

允许农民进城打工，实质上是将最重要的资源—人力资本—确权到个人，从而打通了城乡劳动力市场。

成都的户籍改革，更是要为农民工无条件提供各种城市的福利保障，让个人享有的人力资本权利彻底实现城乡一体。

土地制度的改革，则是要实现“同地同权”，赋予集体土地与国有土地一样的
转让权和抵押权，从而消除城乡土地市场的分割，并带动农村金融的发展，消除资金市场的障碍。

产权改革不仅是消除城乡要素市场分割，加快城市化的基础，还具有重要的现实意义，那就是事关城乡收入差距。

在城市化进程中，城乡收入差距拉大越来越成为引入注目的大问题。

一方面，建立在征地制度基础之上的城市化模式，为地方政府提供了“土地财政”。

现行的征地制度，远远超出了公益用地的范畴。

非公益性用地，不管用于商业地产或是住宅开发，甚至是高尔夫球场的建设，一律都由地方政府低价从农民那里征收。

高涨的地价成为地方政府征地、卖地的最好激励，深刻影响了地方财政结构，使土地出让收入逐渐成为地方政府的主要财源之一。

2010年，全国土地出让收入高达2.9万亿元，基本由地方政府支配。

与此同时，全国预算内财政收入8.3万亿元，其中地方本级收入仅4万亿元。

即使考虑到中央对地方的税收返还和转移支付，土地出让收入也相当于地方预算内财力的一半。

另一方面，作为征地中的另一方，农民负有土地被国家征收或征用的义务，虽可以获取按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高的土地增值收益。

在“土地财政”膨胀的同时，由于农民缺乏从土地分享城市化高收益的机会，城乡收入差距拉大。

从图1可以看出，尽管工资性收入差距缩小，但财产性收入差距的拉
大，导致城乡居民总收入差距逐渐拉大。

图1：城乡居民收入比
城乡收入差距的拉大同时也使得城乡关系紧张、社会矛盾凸显。

一方面，农民普遍对征地拆迁存在抵制倾向，出现了许多冲突甚至是暴力事件。

另一方面，农民自发争取土地利益的尝试层出不穷，却大多处于违法状态，严重挑战了我国法律的严肃性。

社会冲突的频发和城乡收入分配不公都与农村产权缺失密切相关。

城市化的顺利进行，迫切要求增加重新界定农村财产权利，以最终维持城乡关系和谐。

具体到成都而言，农村产权改革除了要解决城乡收入差距问题，还试图为改革增加一道“保险阀”，防止改革中出现伤害农民利益的现象。

在实践“三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益的再分配。

成都坚持认为，“三个集中”的主体必须是农民、农户与
农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人。

因此，成都于2008年初启动新一轮农村产权改革，切实保障城市化加速的农业基础和耕地资源，保护农民在城市化和要素集中、流动中的合法利益，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。

总之，农村产权缺失、城乡要素市场分割是导致了城乡收入差距拉大和城市化滞后的主要原因。

完善农村产权制度改革、加快生产要素在城乡间自由流动的做法，抓住了当前城市化、城乡统筹中问题的关键。

三、成都集体土地流转的经验研究
本文上一节从理论上探讨了农村产权缺失、城乡要素市场分割的后果，本节则通过经验研究，来说明产权改革的关键是要为农村财产确立合法的转让权，奠定农民获得财产性收入的基础。

关于成都农村土地和房屋登记确权，课题组已经做过详细的经验研究（参见《确权与确权成本研究—农村土地产权改革：挑战与应对》，2010年7月；《成都统筹城乡综合配套改革经验总结之一—农村产权制度的新一轮改革》，2010年10月）。

本文集中研究农村土地流转的案例，尤其是2010年以来成都改革中出现的土地要素流转的新进展。

1.灾后“联建”实践
2008年5.12汶川地震后，受灾民众的住房重建成为当务之
急，巨大的资金单靠政府难以负担。

成都针对民间自发出现的私下农房交易，通过规范引导，出台了城乡居民“联建”的政策，指出重建的实施主体可以是社会资金，而在重建中节约的集体建设用地“按集体建设用地流转方式使用”。

在此政策下，合法拥有建设用地使用权的农户，与村组集体一道，与有意的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。

与十七届三中全会的土地制度改革纲领相一致，成都市以及下属几个重灾县相继出台了一系列地方文件和非正式决议，对联建的形式给予了承认，为集体建设用地流转的受让方提供了产权确认和保护。

联建中所流转的集体建设用地，是在保证农民自用宅基地基础之外的“其他建设用地”。

在福利方式分配宅基地的历史制度下，农村房占地普遍偏大。

按照宅基地使用的标准，这些超标部分的土地不能确权为批准宅基地，但这些土地事实上为农民所占有，也事实上形成了农村建设用地的存量。

如何解决实际占有与合法标准之间的矛盾，并将这部分资源利用起来？联建实际上是解决这部分土地的权利问题的一次创新。

由农户、集体、投资方签订三方协议，农户自用批准宅基地以外的其他建设用地，属于超占部分，先“退还”给集体，再由集体出让使用权给投资方。

投资方为农户修建新居，同时也会为集体修建一些道路、沟渠等基础设施，并通过经营活动为当地提供就业。

这等于说，超占部分
的集体建设用地通过流转实现了价值，而收益则在农户和集体间得到分享，不失为解决农村宅基地超占问题的民间智慧。

更为重要的是，由于农民在联建中拥有选择权和退出权，弱势农民的利益可以得到更好的保护，而有条件的农民也可以盘活自己资产，实现更长远的发展。

而且，与农民在征地中一次性永远失去土地不同，联建中的土地使用权流转期限为40年，期满后双方可以再议对价、重新订约，使农民获得更充分后续发展空间。

公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，不同权则不同价。

在都江堰联建中，联建农户得到的土地对价与国有土地价格相比，通常有40%左右的较明显折价，但在风景较好的山区，则差别较小，甚至出现溢价。

通过课题组在都江堰采集的上千例联建案例数据分析发现，一般而言，联建对价低于国有土地价格。

例如，在都江堰灌口镇、虹口乡、玉堂镇、胥家镇、青城山镇和龙池镇，联建对价都低于当地国有土地价格。

不考虑土地位置的影响，折价幅度在39%—84%。

这一方面是因为其土地位置不及国有土地优越，另一方面是因为其权利硬度不及国有土地。

联建政策大大推动了成都灾后重建。

据不完全统计，成都四个重灾县市区共有联建项目1500余个，涉及农户3000余户，流转建设用地1000多亩，引入社会资金量高达数十亿元。

仅在最早试行联建政策的都江堰市大观镇茶坪村，联建项目就引入社会资金超过1亿元。

联建引入的社会资金不仅大大缓解了灾后重建
的压力，也显著改善了农村的居住环境，还通过集体建设用地的经营性流转，为乡村旅游产业的长远发展奠定了基础，开拓了一条农户与社会资本相结合建设灾后新农村的崭新通道。

除了解决抗震救灾的急迫问题之外，联建还是一个地方主动把民间创新纳入合法渠道的尝试。

成都市利用统筹城乡综合配套改革试验区和灾后重建的双重机遇，在符合中央改革纲领的前提下，在实事求是的原则下，本着试验区“先行先试”定位进行探索，为被试验证明行得通的做法，提供地方层面的合法化承认。

在联建中，政府将集体土地的流转纳入合法性框架，在一定程度上消除了过去城乡土地之间的权力租金。

消除权力租金之后，政府不再垄断这两种土地之间的交易渠道，转而由农民或集体经济组织直接与投资方进行平等的谈判，在市场化的交易当中发现农村土地的价值，在直接交易中改进双方的福利水平。

一方面是投资方的资金直接全部交给农民或集体经济组织，使他们获得了比征地更高的收益；另一方面是投资方以低于国有土地出让的价格获取了建设用地。

对农户而言，联建能够使其获得高于征地补偿的对价。

尽管无法对每一块土地的征地成本数据进行统计，但我们可以从三个方面来说明这一问题。

第一，从成都市过去几年的情况来看，国有土地出让的纯收益率（=土地出让纯收益/土地出让成交总价款）为65%左右，可以大致认为，国有土地出让产生的权力租金。