大江大河流域水资源管理问题讨论

第13卷第3期2004年5月
长江流域资源与环境
Res ources and Environment in the Y angtze Basin
V ol.13N o.3
May2004
文章编号:100428227(2004)0320240206
大江大河流域水资源管理问题讨论
陈　莹,刘昌明
(北京师范大学环境科学研究所,环境模拟与污染控制国家重点实验室,北京100875)
摘　要:世界范围内水危机的日益严重,越来越显现出流域水资源管理的重要性。

从分析国内外大江大河水资源研究的热点入手,介绍了国内江河流域水资源管理思路的转变和实践;系统分析了大流域水资源存在问题的根本原因,认为是由于对人水关系和流域生态演化规律,河流、湿地的生态功能、流域的整体性管理重视不够造成的。

从河流的生态整体性出发,以生态学为理论基础,提出了考虑社会—经济—环境复合生态系统,以生态和谐行为、协调发展、因地制宜、流域整体性调控体制和生态文化建设等维持大流域水资源可持续利用和保护的生态可持续性的保障措施。

关键词:水资源;大河流域;流域生态;水资源统一管理
文献标识码:A
水作为一种自然资源和环境要素,其形成和运动具有明显的地理特征,它以流域为单元构成一个统一体。

,可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥[1,2]。

世界范围内水危机的日益严重,更显现出流域水资源管理的重要性和现实意义。

流域问题究其本质就是水的问题。

20世纪90年代末美国在“淡水资源紧迫性研究议程”中曾提出生态退化、水资源的可再生性、人类健康与生活质量将是人类面临的中心问题。

世界大江大河流域发展的经验表明,流域要发展,水的治理和利用是重点。

21世纪的流域管理要把发展与环境可持续性融为一体,以流域为单元,以水资源的综合开发利用为核心,合理布局生产力结构,促进流域内经济持续健康发展的模式已为许多国际组织所接受和推荐。

近几年来,我国对大江大河的治理和开发给予了充分的重视,并将大江大河的治理和开发作为“十五”时期加强基础建设、资源环境保护和生态建设的重要内容之一。

1　国外江河流域水资源管理进展
1.1　国外大江大河流域的开发利用
国外从20世纪初的20到30年代开始,就已经注意到对大江大河流域进行综合治理开发,由单纯的经济考虑发展到经济、社会、环境等多方面考虑。

而且经过实践证明,凡是开发比较成功的流域,都非常注重对河湖流域的综合开发利用,以多目标和综合协调开发政策为重点,以全面系统的科学论证为基础,建立由政府、企业、研究及民间机构共同参与的跨地区和跨国界的合作机制,实现对流域的综合管理[3]。

采取流域的综合治理开发原则,即不仅考虑到防洪、发电、灌溉、供水、航运、渔业、旅游、水土保持、环境污染等,而且还考虑到流域范围内的资源开发、城市布局、工业布局、产业结构布局、交通运输、文化、人才开发等。

其含义一是指综合利用水资源,满足国民经济各部门的合理要求,以获得最大的国民经济综合效益。

二是指协调好水资源的开发与流域内国民经济各部门经济结构的形成和发展的关系,以及各地区的经济联系。

例如美国田纳西流域的开发建设,即采取了把防洪、航运、灌溉、发电、造林、旅游、工业和农业综合在一起统筹安排的做法,水资源的治理主要是围绕治理河流的水污染和保护水资源而采取的措施,综合利用主要是以提高水资源的利用效率,以及建立有效的管理体制。

运用法律和法规将流域开发的总方向、目标和各项措施及流域管理机构的权利、责
收稿日期:2003203228;修回日期:2003207201
基金项目:国家重点基础发展规划项目[G1999043601(973)]资助.
作者简介:陈　莹(1976～　),女,陕西省西安人,博士研究生,主要从事水资源水环境、水资源管理方面的研究.
任、义务和机构体系等重要方面确定下来,是一种非常规范而有效的方式。

在开发利用的过程中协调好工业、交通运输业与农业,生产与生活,整体与局部,干流与支流,上游与下游,左岸与右岸,滞蓄与排泄,水土与生物资源的利用保护,以及流域内各行政区域之间的利益等方面的关系。

1.2　国外水资源管理进展
水具有可恢复性,是一种可再生性的自然资源。

自20世纪70年代以来,人们越来越认识到这样的事实,即如果不改变策略,不采取有力措施,世界各国还将继续沿着一条不可持续的、不公平的和不稳定的道路前进。

水资源管理就是要“合理开发、利用和保护水资源、防治水害,充分发挥水资源的综合效益”[2]。

美国科学院国家研究委员会(NRC)的水科技理事会(Water Science and T echnology Board, WST B)把美国的水资源问题归结纳为供、用、管三大方面,即水资源保证率、水量与水质;高效用水和水资源管理体制(Water Institutions),强调供水保证、科学用水和管理体制的研究。

2000年在海牙召开的“第二次世界水论坛”提出水资源利用的“公平”、
“高效”与“统一”。

国际地圈生物圈计划(IG BP)于2001年7月在其OSC大会上提出水循环、碳循环与粮食为今后研究的重点方向[4]。

以美国为例,在水资源管理上出现了三大变化:一是从早期的水利用,如防洪、运输、发电和灌溉转为水节约,以保障河流、湖泊、池塘生态环境对水资源的需求,包括娱乐、鱼类和野生动物的用水需求;二是从强调水质的化学标准转为强调流域生态系统的整体功能,包括栖息地质量、生物多样性和整体性;三是从重治理转为重预防。

1998年,荷兰在第四次水资源管理计划会议中作了关于水生态展望的政府报告,对于荷兰的地表水(包括河流),提出了一种新的观点,即根据物理的、化学的、生物的条件来管理水生态[5]。

纵观其它国家的水资源管理政策,流域水资源管理趋势,一是以流域整体生态系统保护为核心的开发利用原则;二是依法管理,各国分别制定了有利于水资源保护、流域生态健康发展的法律;三是根据流域的实际情况,建立流域管理机构。

如美国在其“21世纪水资源研究议程”中对水资源的管理提出如下内容:发展促进地下水管理和地表水、地下水联合利用的法律制度;理解公众社会所关注的水管理的相关问题;了解全美水权和其他联邦保持权利的不确定性;完善现行水管理法律的公平性;进行水法和体制的比较研究;发展适应性管理;建立水资源非商品方面的价值计算新方法;理解利用经济体制保护有关公众水资源和纯社会商品价值;发展水的有效市场和市场管理;理解需水的价值结构和价格弹性的作用;理解私营部门有效的水和废水的处理的作用;理解影响与水有关的风险通讯和决策过程的主要因素;理解水分配的用户组织体制,如合作社、特区和合营公司;发展形成水政策和水计划取得股市投入的不同过程;理解水利用的文化和伦理因素;进行对过去水政策和水计划的强弱的评价研究。

2　国内江河流域水资源管理进展
2.1　国内流域管理思路的转变
我国是江河众多的国家,流域面积在1000km2以上的河流有1500多条,长江、黄河等七大江河的水资源量占全国的60%,但流域之间的分布极不均匀,受大陆季风气候的影响,降水年内和年际很大。

不利的水资源先天条件使得流域易形成频繁的水旱灾害和北方地区生态环境的相对脆弱。

近年来随着科技和经济的迅速发展,虽然大江大河的洪旱灾害得到一定的控制,但是人们对自然生态资源的过度开发和不合理利用,使得江河流域面临严重的生态破坏、环境污染和水土流失等问题,大江大河丰富的水资源正以前所未有的速度被破坏和浪费,严重影响了当地的生态环境、居民生活和工农业生产。

虽然为了实现经济的快速增长,流域水环境恶化和水资源紧缺是很难避免的,但人们为此付出的代价也是惨重的,在生态环境、水产资源等方面的损失有时是难以估价和无可逆转的[6,7]。

不利的水资源先天条件,加之社会经济发展和生态建设的要求,使得我国江河流域水资源管理思路必须转变。

主要表现在:
流域的防洪方面,转变过去以工程措施为主,实行以工程措施和非工程措施相结合,依靠生态建设降低洪灾风险,强调人水和谐共处。

水资源的保护,从实行单纯管理水量到水质水量统一管理,地表水与地下水统一管理,从注重开发利用到水源地涵养、水的再生循环利用等。

水资源的高效利用方面,农业从实行单纯扩大灌溉面积到采用节水技术和农业结构调整,实行现代化节水高效农业;工业和生活用水从单纯扩大供水规模到实行节水型工业、节水型城市的模式。

生态管理方面,从以往只注重经济用水,到进行经济用水的同时充分考虑生态用水。

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　第3期 陈　莹等:大江大河流域水资源管理问题讨论
2.2　国内江河水资源管理的实践
中国历史上就重视水的管理。

20世纪30年代旧中国政府就设立水利部,并成立了黄河水利委员会、扬子江水利委员会、导淮委员会和华北水利委员会。

1949年新中国一成立,中央人民政府就设立水利部,至今已50余年,并设立黄河、长江、淮河、海河、珠江、松辽、太湖等七个流域管理机构。

但是由于40多年来实行计划经济体制,水管理体制中地方分割,部门分割,“多龙”管水局面长期存在,同时由于地方主义、部门利益影响,地区、部门间有关水管理方面的矛盾长期存在。

现有流域管理机构没有法律地位,实际上是个大设计院和科研所,难以协调省际间的水事矛盾。

根据中国历史和1949年新中国长期实行计划经济体制的特点和存在的问题,为适应社会主义市场经济体系建设、社会经济发展和进入小康社会的需要,颁布了水法并开始实施。

今后一段时期内,大力贯彻实施新水法,理顺和修改现存法律和地方部门法规中不适应的部分,在水资源管理中真正贯彻:“国家对水资源实行流域管理与行政区划管理相结合的管理体制,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”,“流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源和监督职责”,建立水资源流域管理机构的统一管理流域水资源的权力。

20世纪90年代中国经历了1991年和1998年两次大洪水。

1991年淮河、太湖大洪水后,国家进行了淮河流域和太湖流域整治。

1998年长江、嫩江大洪水后,中国在长江、黄河、松花江、嫩江等流域上游地区进行大规模天然林保护,退耕还林(草),封山绿化工作。

5年来退耕还林面积385万hm2,减少年森林采伐量一半左右。

5年新增治理水土流失面积26.6万km2,累计水土保持面积近100万km2,约占全国水蚀为主水土流失面积的55%。

在长江等江河实行“平垸行洪,退田还湖,移民建镇”政策,江、河堤防加固,其中长江干流堤防3578km,黄河干流堤防982km,达到了五十年一遇和百年一遇防洪标准,累计建成海堤6000多km。

全国共有232座城市达到国家规定的防洪标准。

在黄河多年断流的情况下,国务院授权水利部、黄委进行流域水资源统一调度,在连续三年大旱情况下,初步达到不断流。

同时黄委与新疆、甘肃等省、区政府共同努力,统一管理和统一调度流域水资源,使新疆塔里木河和流经青海、甘肃、内蒙古三省区的黑河下游已经断流干枯30多年的300km和200km河道分别恢复通水,使下游的河道两岸胡杨林、灌草等恢复生机,沿河道环境生态有较大改善。

这充分说明流域水资源统一管理和统一调度的效果和必要性。

以上各种措施对改善江河流域环境和生态,起到了较好的作用,初步走上了可持续发展道路。

20世纪90年代洪、旱灾害和治水实践,丰富了流域水资源统一管理的内容和积累了经验。

3　国内大江大河流域水资源问题的根本原因
水问题可归纳为洪涝灾害、水资源不足、水污染严重和水土流失四大方面。

具体表现在河道断流、地下水超采、湿地生物多样性减少等方面。

实现流域的水资源可持续利用,首先必须清楚认识目前存在的这些问题,对这些问题的产生的根本原因进行分析能够为流域水资源管理以及可持续发展提供科学的方法。

3.1　人类活动对流域生态的影响
随着人口的增长,对物质和能量的需求扩大,人类活动的规模和强度越来越大,给本来脆弱的生态环境带来了附加的压力。

这些不合理的开发行为,引起生态系统的系统耦合在结构和功能关系上的错位和失谐,导致结构的破碎和功能的板结。

据专家分析,中国平均发生自然灾害的频率已经由1500年前的每年0.6次增加到现在的每年3.9次。

人们对自然资源的掠夺式开发和无节制耗费,盲目地向自然索取,造成资源的枯竭与环境的破坏。

如无节制地砍伐森林、乱捕滥猎,使森林面积急剧减少,沙漠化扩大,造成严重的水土流失,水灾、旱灾年年告急,近几年的超历史记录的严重水灾和黄河的断流就是一个明显的例证;如人类过度开发占用水面、湿地,导致水面和湿地面积越来越小,随道路及建筑物的扩大,地表硬化覆盖面积越来越大,水文循环的紊乱,土壤调节水分能力削弱和部分生物群落的消失,使得自然系统服务功能减弱。

破坏了水生态系统原有的格局,影响了水的连通程度和循环速度,破坏了原有的景观廊道,还改变了水生生物的生境,使生物和景观的多样性不断下降。

同时,动物的栖息地面临被破坏或消失,生物多样性减少,许多珍稀物种濒危以至绝灭。

3.2　忽视河湖的生态功能
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在人类生产和生活活动后面,生态服务功能这只看不见的手在起作用,包括资源的持续供给能力、环境的持续容纳能力、自然的持续缓冲能力及人类自组织自调节能力。

正是由于这种功能,经济得以持续、社会得以安定、自然得以平衡[7]。

但是,由于人们对流域内各主要组成系统如对河、湖、湿地、自然植被的结构和生态功能重视不够,这些系统本身的物质和能量流动规律及其在流域整体中的作用被人们忽视,对河湖所需生态用水量缺乏足够的认识。

河流管理者认为大河流的污染和恶化,是在不违反安全的原则下,只留出很小的空间作为河流恢复尺度造成的[5]。

在经济发展中,一旦水资源紧张,便会产生城市和工业用水挤占农业用水,农业用水又挤占生态用水的现象,靠牺牲环境谋求一时的经济发展,从而导致了生态环境的大范围急剧恶化。

3.3　缺乏流域的整体性管理
整体性是生态系统最重要的基本原理。

大流域的水资源问题产生的根本原因是对流域整体性重视不够。

我国大江大河几乎都是跨行政省区的,它们的开发利用、保护和管理都是以行政省区为单位,划片负责,这就使流域固有的水文、气候、时空变化等的整体性得不到体现,未能正确处理好上下游、干支流、河与湖、蓄与泄关系。

目前从整体考虑实施水资源规划和管理的事例并不多见,相反行业间条块分割、各司其事,造成不良后果的例子却屡见不鲜,如我国的大江大河上游毁林垦荒,水土流失严重,中下游年年修堤防洪,且逐年加高。

这就是缺乏整体观念,不从流域整体考虑生态环境、森林、土地和水资源的协调利用造成的后果。

黄河断流和淮河的污染是不注意流域整体性的典型例子。

3.4　水生态调控机制匮缺和水生态意识的低下
目前流域内农、林、水利、水产、旅游、环保各部门,在涉及水与水体的利用和保护的问题中,往往条块分割,缺少统一的规划。

在整体上水生态调控机制匮缺,管理体制紊乱。

缺乏生态意识也是造成对水的社会行为在经济和生态关系上的冲突和失调重要原因之一。

城区沿河两岸部分居民直接向河中倾倒垃圾;一些水产养殖户,在天然水体中过度网围养殖与投饵,不顾对水体生态系统结构和功能的破坏。

4　大江大河的水资源可持续管理
生态保护是大江大河流域可持续发展的前提。

因此,大江大河可持续利用是以维持水资源的可再生性和生态的可持续性为目标,以现状生态的保护为基础,综合权衡经济价值和环境需要。

我国大江大河流域的整体性很强,大部分河流都流经几个省区,水资源可持续管理的实现需要把生态学的理论和方法应用于其中。

在环境—社会—经济复合系统中,环境系统是基础和保障,经济系统和社会系统可以为环境系统提供社会及经济保证。

要完成从概念走向实践的转化要遵循基于生态学原理的有效措施,流域水资源可持续管理的设想,是在可持续发展理论、生态经济学原理、系统科学方法和水利科学本身相互融合的基础上建立的,它是根据可持续发展战略目标,从流域或区域整体出发,按生态学原理、协调环境与发展关系,运用系统科学方法,优化系统结构功能和良性循环运转,达到支持社会经济可持续发展的最终目的。

4.1　生态和谐的行为
造成河流不可持续利用的主要原因是人为干扰过度,而引起生态不和谐的行为。

人与自然相处的和谐关系,是治水思想的本质所在。

人是水复合系统的核心,是能动因素,是整个系统的启动力量,为系统提供劳动和智力投入。

如果人类能够正确认识系统之间的关系,减少不和谐行为,就可以减轻流域的脆弱程度。

另一方面,对于已破坏的河道生态环境,应有计划有步骤地进行恢复,如大力开展河湖清淤和清除行水障碍工程,治理骨干河道,清除泄洪障碍,加大过水断面,以提高河道行水和蓄滞水功能的能力。

节约用水,不仅能节约资源和提高资源的循环利用,而且节水能减少污水排放,减少污水所占用的生态服务功能,因此是一种有效增加水环境容量的生态策略,具有双重效益[9]。

合理用水、节约用水和污水资源化是改善环境、提高资源利用效率的最合理选择,也已经成为世界各发达国家城市用水的发展方向。

目前我国单方水的产出明显低于发达国家,节水还有很大潜力。

结合农业生产结构调整和农村节水灌溉的措施推广,大幅度削减农业用水,建设以提高水利用为主的节水高效农业;提高工业用水效率;实现水的循环利用。

节约用水是人与生态系统和谐发展的有效方法,是可持续发展水利的必由之路和最佳选择。

4.2　生态、社会、经济系统的协调发展
流域生态系统的改善,仅依靠生态系统的改善是不能充分实现的,还应当增大与社会、经济系统的有机联系,增大协调度。

增大复合系统的有机联系,
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　第3期 陈　莹等:大江大河流域水资源管理问题讨论
主要是增大社会、经济系统对生态系统的投入。

增大复合系统的协调度,主要是通过增大经济、社会系统的协调力度。

大江大河的过度开发利用主要是人们过度看重经济产出和收益,而忽视了对生态的投入。

只有增大投入,才能有效遏制生态的退化趋势,改善生态系统的结构,提高其功能。

目前,主要是采取生物措施和工程措施。

生物措施是改善脆弱生态环境的最直接有效的手段,主要是人为恢复地表植被,工程措施主要是防止水土流失。

在实践中只有把两种措施结合起来综合使用,才能取得最佳效果。

另外,在增大投入时,还要采取适当的经济措施,充分调动人民群众的治理积极性。

水利部门进行水土保持主要以工程措施为主,往往缺乏配套的生物措施,为改善水复合生态系统,应实行以一个部门为主,综合运用生物、经济、行政、法律手段的综合治理局面。

4.3　因地制宜
流域开发要因地制宜,针对每个流域不同的特征和规律,制定符合实际情况的开发规划和具体的实施计划。

另外,建立大流域或区域生态系统的数据库,使得管理者能对生态系统复杂性和系统内各种要素相互关系充分分析,并实现水资源、水环境系统的动态研究判断开发程度和自然环境的变化。

据此,根据各地的实际情况,确定可持续的、明确的和可操作的河流的生态管理目标,采取适宜的保护措施才能取得最佳效果。

4.4　流域整体性调控体制
流域是整体性极强、关联度很高的区域。

流域内不仅各要素间的联系极为密切,而且上下游、左右岸、干支流相互影响,这就从客观上需要对水资源层次上的统一管理,不仅在水量上应在流域内统筹安排和合理分配,同时在水质方面,上游排污应考虑对下游的影响,支流水质保护目标应符合干流的需要。

大江大河的可持续发展要考虑到上中下游、流域间以及地域间、乃至于各种资源间的辩证关系,这是河流或水体生态功能整体性发挥的基础。

当然也要考虑到资源、经济、社会之间的辩证关系。

这是一种对生态系统负责的体制。

由于河流流域任何一个地区的水分配都会影响该流域的其它地区,因此在河流流域内进行的不同开发活动之间必须要有所协调。

大河流域的管理恢复,也要从河流是一个连续体的角度考虑,对维持生物多样性、生物量的生态系统容量进行综合分析。

对流域实行统一管理,生态系统的安全性能才能得到保证,才能发挥水的生态效益。

同时,对流域内的水资源开发、防洪、水资源的保护进行有效的流域统一管理,保持流域的生态特征及其多样性。

4.5　生态文化建设
加强法制建设。

把符合流域可持续发展的科学管理方法规范化、制度化,制定成法律、法规,使之具有法律的约束力,对有助于实现水资源可持续利用的措施、相关的组织机构及其职责范围、监督、奖惩措施等做出明确规定。

充实规划的领导机构、明确各部门职责与权限。

为加强河流的领导工作,统一对河流的管理工作进行综合规划、管理和协调,同时明确农、林、水利、水产、旅游和环保等部门的管理职责与权限。

加强生态教育,提高人们的生态保护意识。

利用各种传播媒介在广大公众中开展广泛的普及可持续发展意识和生态学知识的宣传教育活动,引导居民正确的价值观和可持续的水资源消费方式。

综上所述,保障大江大河的可持续发展,必须从本质上运用功能整合性技术逆转人类生态与自然生态的退化趋势,恢复自然的生态潜能,从技术、体制、文化及认识领域重新调节社会的生产关系、生活方式、生态意识和生态秩序,使之成为与生态和谐的行为,在资源承载能力和环境容量许可的前提下,促进人与自然在时间、空间、数量、结构及功能关系上的可持续发展。

5　结语
水资源以流域为基本单元,相互转化,相互补给。

流域是具有层次结构和整体功能的复合系统,流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础,也是生态循环的控制因素。

大流域的水资源问题产生的根本原因是对人水关系和对流域生态演化规律认识不清,对河湖、湿地的生态功能重视不够,对流域整体性把握不准,未能正确处理好上下游、干支流、河与湖、蓄与泄的关系。

大流域的水资源管理与流域各地区的经济发展有着密切的关系,为了“促进流域水资源可持续发展,建立节水防污型社会,保障流域良好的水生态环境,保障流域社会经济发展对水的需求”,流域水资源管理必须实行可持续管理,以尊重和维护生态环境为主旨,强调人类与自然和谐相处的理念,在注重水资源的开发、利用、治理的同时,更加注重水资源的节约、配置和保护,注重维护良好的生态系统,以水资源的可持续利用支持经
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