我国国家粮食安全问题的战略思考及其政策建议(一)

我国国家粮食安全问题的战略思考及其政策建议(一)
内容提要粮食安全问题，事关国计民生和社会稳定的大局。

确保国家粮食安全，是我国农业政策的两大基本目标之一。

为此，需要树立正确的粮食安全观，认清制约粮食安全的因素和规律，制定科学的粮食生产与贸易战略，并采取相应的政策扶持和调控措施。

关键词粮食，粮食安全，粮食政策，调控措施
粮食安全的概念最早出现于20世纪70年代中期。

1996年的世界粮食首脑大会将粮食安全定义为：所有的人，在任何时间，都能够买得到和买得起足够、安全和营养的食物，以满足活跃、健康的生活所需的饮食需求和消费偏好。

这个定义获得了广泛接受和使用。

粮食安全有不同的层次，主要是国家和家庭两个层次。

上述概念涵盖了这两个层次的内容。

两个层次的关系概略地说，国家粮食安全是解决家庭粮食安全的前提和基础，是解决能不能买得到的问题，即没有国家粮食安全，家庭粮食安全就无从谈起；而在国家粮食安全确有保障的前提下，家庭粮食安全保障的实现，就是一个能否买得起的问题，涉及到价格和收入问题，而归根到底是收入问题，所涉及到的因素和解决的措施都很复杂。

本文重点阐述国家粮食安全问题。

一、粮食安全程度的测定指标
解决粮食不安全问题，就是解决饥饿和营养不良问题。

1996年召开的世界粮食首脑大会提出了到2015年将世界饥饿和营养不良人口减少一半的目标。

后来的千年首脑大会继续重申了这个目标。

当时一些非政
府组织抨击这个目标太低，认为这意味着继续容忍4亿多的人在20年后还继续挨饿。

近年来的发展情况表明，情况并不容乐观。

尽管世界饥饿入团总数在减少，但是减少的速度很慢。

在非洲的一些国家，饥饿人口不仅没有减少，甚至还在增加。

据联合国粮农组织测算，要实现上述目标，每年至少要多减少2000万饥饿人口。

在新一轮WTO农业谈判中，对食物安全问题也给予了充分的关注，在(多哈宣言)中提出，为了满足发展中国家的粮食安全等发展的需要，给予特殊优惠待遇。

对于粮食安全程度的测定指标，并没有一个公认的标准。

所强调的重点不同，所采用的指标也不同。

同时，在不同的层次上，粮食安全程度的测定指标是不同的。

联合国粮农组织自20世纪70年代中期起，将谷物库存占全年消费量的17%~18%作为衡量世界粮食安全线标准。

这是一个影响较大的指标。

不过，近年来也不断有人对此提出质疑，认为随着信息、交通和交换等条件的改善，可能不需要这么高。

此外，粮农组织还提出了其他一些相关的指标，包括最主要的5个出口国的谷物自给率，这5个国家的谷物库存率，3个主要进口国(中国、印度、独联体)的谷物生产，低收入谷物净进口国的生产等。

这些指标的着眼点实际上是国际粮食市场的进口要求和出口能力的平衡情况。

对于一个国家来说，从政策操作的角度看，以下几个方面的因素(指标)有重要实际意义：第一，国内生产与需求的平衡情况，这也就是自给串。

自给率水平越高，国家粮食安全的保障程度越高。

这是从一个国家的角度看，能在多大程度上不依赖国际市场的问题。

第二，国内供
求缺口与国际市场出口总量的比例。

也就是进口占国际市场的比例。

这个比例越低，粮食安全的保障水平越高。

这是从一个国家的角度看，能不能买得到的问题。

第三，进口粮食(食物)外汇占出口总额外汇收入的比例。

这个比例越低，说明进口的支付能力越强，粮食安全的保障程度越高。

这是从一个国家的角度看，能不能买得起的问题。

第四，国际政治和流通设施等因素。

即是否存在国际禁运、国际与国内运输能力和运输成本等因素。

二、有关我国粮食安全问题的若干认识
为了采取正确有效的对策，切实解决我国的粮食安全问题，就必须澄清有关我国粮食安全问题的一些认识，弄清制约我国粮食安全的重要因素和规律。

这里，提出以下几个方面的基本认识和判断。

(一)粮食安全不是短期问题，而是长期问题
对我国粮食安全问题的一个基本判断是：短期无虑，长期堪忧。

在短期内，粮食生产出现一定程度的波动，是很正常的。

这种波动的原因可以分为；第一，自然原因，包括各种自然灾害和病虫害等，是客观外部原因；第二，经济原因，主要是生产者适应价格、成本和风险变化所作出的调整，是由生产者主观决策所决定的。

与生产的波动不同，粮食消费需求是不断稳定增长的，每年增加幅度大致在1%左右。

这种生产和需求变化的不对称，必然形成短期内供求的不平衡。

调节短期内的供求平衡较为容易，一是靠国内储备，二是靠进出口贸易。

我国短期内的粮食安全状况，并没有太大问题。

据估计，2004年的我
国粮食(含大豆)需求为4900亿千克，国内生产达到4695亿千克，缺口有200多亿千克。

而2004年谷物进口100亿千克，大豆进口200多亿千克，合计300多亿千克，完全补足了缺口。

未来三两年，适当增加一点进口，再加上国家仍然有一定的库存，因此，短期内我国粮食安全并没有问题。

然而，就长期发展趋势看，粮食安全问题非常严峻。

在需求方面，随着人口的自然增加、人均收入水平的增加、国民经济的不断发展，对粮食和其他农产品的需求将不断上涨，这种趋势是明确的、持续性的、刚性的、不可逆转的。

据各方面估算，目前每年粮食需求约增长40亿-50亿千克，即每年增长1%左右。

而在生产方面，却是不确定的：耕地面积减少、水资源短缺、生态条件恶化，所有这些因素都使得我国农业外延扩大再生产的潜力极为有限。

在农业内部，通过挤占其他作物面积来扩大粮食面积的潜力，无论是从自然可能性还是从经济可行性的角度来看，都是很小的。

增加国内粮食生产的惟一出路是提高单产，而单产的提高潜力能在多大程度上挖掘出来，取决于一系列不确定的因素。

(二)粮食安全主要不是流通问题，而是生产问题
通过进行储备、合理分配等流通环节的政策，对于解决粮食安全问题，具有一定的作用。

但这种作用是很有限的：第一，只能是短期的。

国家粮食储备系统无论如何健全和庞大，都不可能解决长期性粮食安全问题；并且国内外的历史经验都表明，储备的成本代价极为高昂，过
度的储备是对国家财政资源的严重浪费。

第二，短期市场措施常常损害长远发展利益。

为了实现短期内粮食供求平衡所采取的一些政策，往往与市场规律相违背，例如垄断市场、限制农民销售粮食的权利、限制非国有经营部门的市场准入等。

这些措施会压制农民的粮食生产积极性，降低市场流通效率，最终导致对长期粮食安全形成损害。

一些部门由于受长期计划经济观念的影响，一遇到粮食供求关系紧张，就往往倾向于从管制市场上找出路。

实际上这反而会加剧短缺。

另外也有一种观念，认为只有国有粮食部门才能够发挥稳定市场、保障供给的作用，主张在粮食流通体制改革中要保证国有部门的主渠道作用。

这也是不正确的。

事实上，只要有了充足的生产，无论通过什么渠道，总是会输送到消费者那里去的。

关键是生产水平和生产能力。

美国和欧盟都没有国家粮食安全储备制度，也没有国有粮食部门的主渠道，却并没有粮食安全问题，根本性的原因也正是国内生产能力强大，足以保证粮食安全。

(三)粮食安全不是谷物问题，而是食物问题
这不是一个单纯术语和称谓问题。

在现实生活中，粮食安全中的“粮食”是大粮食概念，是食物概念，而不仅仅是谷物。

毫无疑问，谷物安全是食物安全的基础。

但谷物安全对食物安全的重要性，现在比起三十年前，已经不可同日而语。

城乡居民家庭的食品消费日益多样化，谷物的比重已经大大下降。

仅就口粮消费需求看，我国目前和在可预见的将来都不会发生大的问
题。

目前城乡居民每年的口粮消费折原粮不到2500亿千克，其中城市居民的不到500亿千克。

粮食需求增加的压力，主要是来自于畜产品、水产品和加工业的需求。

因此，解决长期粮食安全的眼光要开阔一些，不能光盯在谷物方面。

充分发挥耕地和非耕地资源的潜力，加大饲料资源的开发力度，提高饲养业和加工业的效率，都会减少对粮食的直接需求，从而都大大有助于保障粮食安全。

近年粮食产量的下降，原因之一是结构调整，而结构调整引起食物供给结构变化，总食品供给量并不一定发生变化。

因结构调整引起粮食产量下降的同时，其他食品的生产是增加的。

从生产方面看，任何农产品生产效率的提高，都会促进粮食安全保障。

例如，如果棉花或者糖料的单产提高了，那么就可以节省出更多的土地用于粮食生产。

(四)粮食安全主要不是价格问题，而是数量问题
人们对粮食安全问题的高度关注，是从粮食价格上涨引发的。

但是，粮食安全问题主要是数量问题，而不是价格问题。

粮食价格上涨，对于城镇消费者会有一定的影响，但是并没有超出承受能力。

目前，我国城镇居民口粮消费支出占收入的比重，平均为2.5%，最低收入户组平均为7%。

如果按照2003年的水平，粮食价格上涨50%，城镇居民用于口粮消费和畜产品消费支出的增加仅在4%左右，即使按最低收入组支持情况计算，也只有约9%。

而2003年城镇居民人均收入的增加为9%。

实际上，消费者对粮食问题的关注，主要考虑的是数量而不是价格，
也就是说，担心粮食出现短缺和供应断档。

从理论上看，粮食的需求弹性很小，在我国现在的收入水平下，城镇消费者并不会因为粮食涨价就减少购买量。

与此相反，在粮食价格出现上涨趋势时，人们并不减少购买量，反而会因担心供应不足而增加购买量，结果会进一步刺激了价格的上涨。

因此，关注粮食安全问题，应当着眼于供给数量，而不是供给价格。

在短缺趋势出现时，价格上涨不仅是必然的，而且是必须的。

只要价格上涨没有超出一般消费者的经济承受能力，就应当允许并利用价格上涨，来刺激供给的增加。

(五)粮食安全不是局部性问题，而是全局性问题
粮食安全问题是全国一盘棋，不能各自为战。

一方面，全国是一个统一的市场，粮食供求平衡也是全国性的。

解决粮食安全问题，需要每个地区都作出努力和贡献。

毫无疑问，粮食主产区将起着非常重要的作用，但是其他地区也同样不可忽视，否则就会影响到全局。

另一方面，又不能一刀切，对各个地区都提出自给率目标。

各个地方的自然和经济条件很不相同，具有各自的比较优势。

农业部提出的优势农产品区域布局规划，综合了各地的自然和经济条件，反映了比较优势的原则，在抓粮食安全的形势下仍然是具有重要指导意义。

如果各地不顾自身的自然和经济特点，片面地强调谷物生产，违背比较优势原则，就会起到适得其反的效果。

(六)粮食安全不是农民的目标，而是政府的目标
粮食安全是一个国家的农业政策目标，却不是农民生产者的目标。

对于每一个农民来说，最关心的是如何提高收入。

无论宣传教育工作如何出色，都不能使绝大多数农民自愿地、宁愿减少收入来种植粮食。

通过法律或行政性的强制性手段，只能在非常有限的范围内有效。

可以通过法律规定耕地上不能干什么，却不能通过法律规定农民在耕地上必须种植粮食或者必须种植多少比例的粮食。

那样的规定是向计划经济的倒退，也无法监督执行。

此外，即使农民愿意增加粮食生产；也受到技术、投资、市场服务等方面的限制，需要政府提供相应的公共服务。

因此，真正要解决保障粮食安全问题，关键在于政府职能的发挥。

国家应当通过有效的政策措施，通过市场机制或者补贴机制，让农民有增加粮食生产的主观积极性；通过各种服务和帮助，让农民有增加粮食生产的客观可能性。

三、近年来我国粮食政策的发展
加入世界贸易组织，我国所作出的承诺中，与粮食贸易有关的主要是：第一，在出口方面，不进行补贴。

这是针对包括粮食在内的所有农产品。

第二，在进口方面，实行关税配额制度。

对小麦、玉米和大米三种主要粮食规定了配额的数量和配额内外的关税水平，如表所示。

对于大豆和大麦等进口，不实行配额制度，而实行自由贸易，只征收3%的进口关税。

第三，在国内支持政策方面，我国承诺对包括粮食在内的农产品的黄箱补贴幅度不超过8.5%。

2003年以来，为了调动农民增加粮食生产的积极性，国家出台了一系列粮食生产与流通政策。

这些政策对于稳定和提高我国农民增加粮食生产的积极性，起到了积极的作用。

经过一段时间的实践，有必要对这些政策措施的实行情况进行分析，并不断加以改进和完善。

这里重点对直接补贴政策、最低收购政策和种子补贴政策进行分析。

(一)直接补贴政策
2003年开始实行的对农民直接补贴政策，其积极意义是明显的，包括以下几个方面：第一，政治意义突出：有史以来，都是国家向农民要钱，农民由于从事农业生产而必须向国家交税。

而直接补贴政策则完全相反，是国家拿钱给农民，仅仅是由于农民从事农业生产。

第二，财政资金使用效率提高：将原来用于流通的财政补贴转用于直接补贴，全部补贴的实惠为农民所得，而没有在中间环节并截留。

第三，对农民增加粮食生产有一定促进作用。

直接补贴提高了农民的收入，并且是现金收入，使得农民的投入能力有所加强，尤其是在种植规模比较大的地方，如东北地区。

然而，在肯定这些积极作用的同时，也应当看到现在的直接补贴政策的一些局限性。

具体表现在：
第一，直接补贴的目标不很明确。

直接补贴的目标到底是增加农民收入，还是增加粮食生产，并不是十分明确。

在其他许多国家，直接补贴是一种收入政策，补贴的目标是稳定农民的收入。

尽管补贴也对增加生产有促进作用，但与收入目标相比，增加生产是附属性的。

第二，直接补贴的作用效果不是很显著。

如果补贴的目标是为了增加农民收入，则在补贴对象上不尽合理。

因为最应当予以补贴的是贫困人口和低收入人口。

我国贫困人口和低收入人口最集中的地方，不是东北等地区，而是西部地区，但西部地区获得的直接补贴数额却很少。

如果补贴的目标是为了增加粮食生产，则直接补贴所起的作用也是有限的。

根据各个方面的调查，直接补贴在调动农民积极性方面的效果，远远低于价格上涨的影响；直接补贴对种粮收入的影响，仅仅相当于粮食价格上涨影响的1／4左右。

尤其是当直接补贴不是直接与粮食生产数量挂钩的情况下，直补对粮食生产的刺激就更小。

第三，直接补贴执行上有一定难度。

各地在落实执行直接补贴政策时，所采取的补贴方法各不相同，包括按计税基数(常年面积和常年产量之积)、粮食面积、粮食产量、商品粮数量等。

其中，只有按照计税基数的方法最为简单，其他办法均较复杂，涉及到大量的计算和核实工作，也很难做到准确。

希望将直接补贴与粮食生产密切挂钩的愿望是好的，但是具体操作起来太难。

关键在于我国农户的规模太小，数量巨大。

第四，我国现在的直接补贴方法，按照WTO的规则衡量，不是属于绿箱政策，而是属于黄箱政策。

不久前巴西诉美国棉花补贴案被WTO争端解决机构裁定成立，是一个很好的例子。

尽管我国2004年的直接补贴水平占粮食产值的比重仅仅为2%多一点，远远不到我国加入WTO 承诺的8.5%的水平，但是按照新一轮谈判的走向，对黄箱补贴的约束会日益严格。

基于以上分析，改进直接补贴的总体思路应是明确其收入目标特性，按照计税基数计算支付。

这是最为简易而较为公平的办法。