旅游景区（点）开发建设中的认识问题

旅游景区（点）开发建设中的认识问题随着现代经济社会不断发展，人们的旅游需求正在持续快速增长，旅游景区（点）作为旅游资源的聚集地和集中展示地，在整个旅游经济中的作用和地位也更加重要和突出。

可以说，旅游景区（点）在旅游业发展中的地位和作用很大程度上决定了在未来旅游业发展中，谁拥有了更多优质旅游景区（点），谁就将拥有先发优势和强大竞争力。

因此，旅游景区（点）开发建设成为了现代旅游发展中的一项重要内容，如何提升旅游景区（点）品质也成为了有关部门高度关注的问题。

加入WTO后我国经济社会发展又进入到了一个新的阶段，旅游景区（点）开发建设也面临一些新的形势，出现了一些新的问题，有些甚至成为了各方争论的焦点，能否解决好旅游景区（点）开发建设中的一些认识问题，将直接关系到今后一段时间内旅游景区（点）持续快速健康发展。

出让不等于出卖出让旅游景区（点）经营权，这是近年来有关旅游景区（点）开发建设中谈论得最多的问题。

早些年，四川雅安碧峰峡开创了景区经营权转让的先河；北京通大公司买断了湖南张家界黄龙洞50年经营权，使黄龙洞旅游开发一年一个台阶，取得了良好收益。

前不久，黄龙洞股份有限公司又以8.3亿元的价格买断了湖南凤凰八大景区（点）50年经营权，全权负责开发建设和经营这八大主体旅游景区。

继天津方舟旅行社投资1亿元买断黄山屯溪老街30年独家经营权之后，今年4月1日，广东国旅假期又签订了买断经营湖北神农架旅游线路广东专营协议，从2002年4月1日起广东国旅假期在未来两年内将投入约200万元资金对神农架进行宣传推广。

浙江万象集团也投资5亿元开发千岛湖。

可见，社会资本介入旅游区（点）开发建设经营势头非常明显。

同时，一些地方和部门也采取了诸多举措，实行公开拍卖旅游区（点）经营权。

2001年12月25日，杭州对国有旅游资产捆绑后进行拍卖。

四川继2002年2月公开招标出让九寨沟等十天著名旅游区经营权之后，又拿出经过精心筛选的100个旅游区（点）开发建设项目，举办2002年四川旅游项目招商洽谈会，期间，共达成项目合作27个，金额签约32亿元，现场签约4亿元。

今年3月初，湖北省在香港召开的鄂港经济合作洽谈会上，十堰市旅游局就所辖的武当山旅游招商引资向社会发布消息，将以合资、合作、拍卖、参股、租赁等方式转让武当山部分景区（点）旅游项目的经营权，允许招商控股51%至55%，经营年限可达50年至70年。

从中可以看出，其实，不管拍卖还是租赁，对旅游区（点）都只是出让经营权，一般年限从30年至50年，最长的不过70年，也就是说，出让并不等于出卖。

出让旅游景区（点）经营权而非出卖所有权，既符合中央政策，也适合现在的发展实际，而且在理论上也有突破。

特别是在我国改革开放的新形势下，国有企业可以“卖”资产，技术人员可以“卖”技术，其他的一些资源开发包括破产、石油、煤炭等，都可以依法取得经营权，甚至包括国有土地这一不可再生的资源都可依法取得一定期限的使用权，而作为同样资源类型的旅游资源（旅游景区、点）却为什么在经营权出让上受到多方面的非议呢。

反对者认为，旅游资源作为国家所有的特殊资源，是一个国家的宝贵财富，也是一个国家和民族发展的历史见证，破坏了就不能再生，而如果出让经营权，受让一方以实现经济利益最大化为目标，他们会从单纯的追求经济利益角度出发，进行非理性开发和掠夺性经营，从而可能破坏旅游景区（点）资源，使国家蒙受损失。

其实，这是一个悖论，是显然站不住脚的，姑且不讲一些旅游景区（点）通过出让经营权而获得极大发展的实事（包括社会效益和经济效益），就是从理论上看，受让旅游景区（点）经营权一方是以追求商业利润最大化为其根本，
但其追求利润的根本和依托是旅游景区（点）本身，旅游景区（点）正常发展与他们的商业利润是呈正向关系的，也就是说，如果他们妥善处理了旅游景区（点）开发与保护的关系，就能持续实现他们的商业利润，反之，就失去了受让旅游景区（点）经营权的初衷。

在这方面，可以用一个不太恰当的比喻来说明，如果说，旅游景区（点）在没有转让经营权之前，因多方面原因，是没有很多观赏价值，但却富有内在价值的一块黄金，通过转让经营权，受让一方对黄金进行设计、加工，从而使其变得造型非常优美，而且具有参观游览价值，从而增加自身收益。

从中不难看出，黄金这个事物本身，也就是事物的质并没有遭到破坏，变成铁或铜等，而只是通过造型设计，变得更有可观赏性，旅游景区（点）经营权转让在这个方面应该是同一个道理。

况且，经营权受让一方期限一般是30年至50年，长者可达70年，这也排除了短期行为的可能。

加之各方面有效监管，这种因经营权转让而导致的破坏或者说破坏增加的可能性几乎是微乎其微。

就是从旅游景区（点）经营权转让后资源可能遭到破坏来看，也不是一些旅游景区（点）不发生经营权转让就保护得很好。

以世界遗产九寨沟为例，建国以来，投入不到1亿元，这连治理九寨沟的泥石流灾害都不够，而保护这一全人类的瑰宝所需的科研经费、补贴农民外迁、退耕还林的费用每年最起码需要2000万元。

湖北武当山作为著名道教胜地，据有关资料显示，1980年至1999年，武当山投入各类基础设施建设资金3.06亿元，20年间，武当山的建设资金年均投入只有1530万元，且不说武当山整个文物景点的保护和开发利用需巨大投资，就现有4万平方米的古建筑群及遗址，20年间也只有7000多平方米得到修缮，武当山众多的石、碑刻，有些无任何保护，任其在风雨中侵蚀，中国历史博物馆的一位专家在考察武当山后说：“我面对这些珍贵的文物，真想痛哭一场。

”发展才是硬道理。

实践将最终证明，旅游景区（点）经营权转让大有裨益，而且将会蓬勃发展。

2002年3月28日福建省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《福建省旅游条例》第二章第十条“国家所有的旅游资源的经营权，可以依法有偿出让给企业，其他组织和个人，但应当通过拍卖、招标或者协议的方式进行”就是对此的一个很好的诠释。

开发不等于开放加强旅游景区（点）开发建设，为游客提供更多高品位的参观游览场所，这既是加强我国社会主义物质文明建设和精神文明建设的需要，也是加速旅游产业发展，实现我国由亚洲旅游大国向世界旅游强国跨越的内在要求。

近年来，我国旅游区（点）在各级各部门高度重视下发展迅速，但由于开发与开放关系处理不当，也伴生出了许多问题。

湖南张家界武陵源旅游区自然风景优美，物种资源丰富，生态环境良好，它以奇峰、怪石、幽谷、秀水、溶洞“五绝”闻名于世，在中外名山大川中有极高的声誉，1992年被联合国教科文组织列入世界自然遗产，在短短十几年，由于武陵源旅游区在开发建设与服务过程中缺乏严格控制，违法违章建筑不断出现，并且逐步挤占了核心景区，它们不仅加剧水土流失，导致河床升高，更重要的是大煞风景，影响了景区的整体形象。

联合国教科文组织考察团对此严肃指出：“武陵源的自然环境已变成像个被围困的弧岛，局限于深耕细作的农业和迅速发展的旅游业范围内。

”目前，为了保护武陵源这一世界自然遗产，又不得不花费高达数亿元人民币资金进行拆迁。

福建武夷山风景区为了申报世界遗产，保护景区景观完整性，也曾炸掉了景区内的两座三星级宾馆。

无独有偶，前一段时间，由于湖南南岳衡山内违章建筑过多，影响了整个旅游区环境，而被有关部门要求进行整改拆除。

从我国旅游景区（点）发展来看，这些情况绝不
仅仅是一种偶然现象，而是在全国范围内都较为普遍。

为什么当初花费巨资进行开发建设，而后来又重新花巨资进行拆除复原，这都是乱开发乱建设的结果。

在我国旅游业发展进程中，旅游景区（点）的开发建设确实需要关心，需要支持，需要热情，但绝不是随心所欲，任意妄为，也就是说，旅游景区（点）的开发绝不是无序的开放。

旅游景区（点）由于无序的开发建设，造成的浪费是惊人的，在有些方面的损失甚至是无可估量的，究其深层次的原因，很大程度上是体制的不适应为旅游景区（点）乱开发乱建设，提供了生长的土壤和温床。

目前我国旅游资源分属于不同的部门，包括林业、建设、宗教、文化等部门，有的甚至一个旅游区（点）挂着几块不同的牌子，分属几个部门管理，各个部门承载的社会责任以及行业功能和考虑问题的出发点不同，使旅游景区（点）开发建设各自为政，缺乏全局观念，难以产生协同整体效应，客观上造成了旅游区（点）开发建设的无序局面。

具体到景区（点）管理部门而言，有的是行政单位，却又没有很好的实行政事、政企分开，受经济利益驱动，在所辖景区内进行乱开发乱建设。

有的景区管理部门是实行的事业单位企业化管理，他们在承担着管理监督职能的同时，还拥有开发建设经营的权利，在自己的“一亩三分地”里，既是裁判，又是运动员，因为难以实行自我监督，造成了景区（点）开发建设无序。

一些实权部门为给单位提供方便，通过权力寻租，在景区内乱开发乱建设的现象也在一定范围内存在。

我国旅游区（点）的一些弊端由来已久，解决决不是一朝一夕的事，无序的开发建设其最终结果都只能是损失和浪费，旅游景区（点）接受的只能是有序的开发，而不是无序的开放。

依法监管，科学规划，合理开发，才能实现旅游景区（点）永续利用，这也是我国旅游景区（点）开发建设的基本原则和方向。

规划不等于“规画”旅游区（点）破坏性开发建设现象的存在和出现，除了深层次体制方面的原因之外，缺乏科学有效的整体规划也是其中的一个重要方面。

因此，近年来，有关部门也深刻认识到了规划的重要性，纷纷加大力度，从人力、物力、财力上优先安排规划工作，有些地方甚至不惜重金，花钱聘请著名专家教授甚至是世界旅游组织专家帮助编制旅游景区（点）规划，这些都有力地促进了各旅游景区（点）规划编制工作，也为旅游景区（点）今后开发建设提供了科学合理有效的依据。

但是，从目前来看，不少地方在编制规划时是满腔热情，而规划编制完成后，却束之高阁，有些也只是挂在墙上，放在桌上，谈在嘴上，用以应付检查。

规划如果失去了指导和约束实践的功能，也就失去了意义，规划就变成了“规画”。

要规范我国旅游景区（点）开发建设，必须要加强规划对实际工作的监督和约束，规划绝对不能变成“规画”。

从现阶段来看，我国很多地方无论是旅游规划还是旅游景区（点）规划，都或多或少的在规划与“规画”之间有着些许的尴尬，在具体工作中，也有类似“鸡肋”的味道，执行起来无力，而弃之又确实可惜。

似乎是规划工作的先天不足，给其组织实施设置了障碍。

其实，从目前来看，旅游区（点）规划工作不足主要在于主体不明确，即谁编制、谁审批、谁实施、谁监管。

明确了主体，才能明确责任，也才能为旅游景区（点）规划的编制组织实施创造良好的环境和条件。

对于谁编制旅游景区（点）规划的问题，现状是由需要编制规划的旅游区（点）自行邀请一些专家学者进行实地考察后开始编制。

旅游景区（点）规划编制工作是一件很严肃的事情，需要进行公开招标投标，而现实操作中，从邀请的方式和对象来看，也具有较大的随意性，这种随意性的存在，使旅游区（点）规划的科学性和权威性也大打折扣。

规划编制完成后的评审由于这
种随意性的存在，很多时候也成为了一种形式。

至于谁实施和谁监管的问题，由于职能混淆和错位，同样成为旅游景区（点）规划工作的难题。

旅游区（点）规划的终极价值体现在实践工作上，规划不等于“规画”，这不仅仅是个认识问题，更需要在实践中加以解决。

作者:裴泽生。