关于用好地方政府专项债券的思考和建议

2019.10上
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实务园地
关于用好地方政府专项债券的思考和建议
◎文/赵勤学
摘 要：2019年全面落实减税费的大环境下，财政部大力推行积极的财政政策，专项债券作为重要措施担负着稳投资的使命，在发行和使用过程中，出现项目难觅、额度不匹配等现象，解决好这些问题，将更好地发挥好专项债券的作用。

关键词：专项债券；额度0 引言
地方政府债券按用途和偿债资金来源，可以分为一般债券和专项债券。

一般债券是指为没有收益的公益性项目发行的，约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券；专项债券是指有一定收益的公益性项目发行的，约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

1 专项债券政策环境
1.1 2019年全国新增债券情况
今年“两会”上，财政部发布的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，明确了新增地方政府债务限额30800亿元，其中一般债务9300亿元、专项债务21500亿元，为重点项目建设提供资金保障，也为防范化解地方政府隐性债务风险创造
更好条件［1］。

1.2 2019年全国新增债券特点
从债券的增长趋势看，2019年债券安排总额较2018年增长41.28%，增加9000亿元，其中2019年一般债券安排比2018年增长12.05%，增加1000亿元，2019年专项债券安排比2018年增长59.26%，增加8000亿元。

2019年安排新增专项债券增幅和规模都超过一般债券。

2 专项债券优势与不足2.1 优势方面
2.1.1 专项债券理论发展空间充裕
专项债券相比一般债券而言，没有瓶颈限制，按照国际上通行的《马斯特里赫特条约》标准，赤字率（财政赤字占国内生产总值的比重）3%一般设为国际安全线，2019年赤字规模比2018年提高0.2个百分点，赤字规模提高了0.38万亿元。

赤字规模增长的空间受限，依靠一般债券融资规模有限。

专项债券正好弥补了一般债券的不足，其本身的特性使其不计入赤字，积极的财政政策必然要充分发挥专项债券作用，在支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目领域，专项债券将发挥长足的贡献。

2.1.2 专项债券发行利率低
由于地方政府专项债券融入了省级政府信用，所有的地方政府债券债项评级均为AAA 级，被称为“银边债
券”，受到市场的广泛欢迎。

从财政部公开的发债情况
看，2019年1~8月新增债券平均发行利率3.41%，较去年同期降低44个基点。

2.1.3 专项债券发行期限长
专项债券的期限品种丰富，主要有3年、5年、7年、10年、15年、20年和30年期七个品种，2018年雄安新区建设专项债券（第一批）发行总额150亿元，其中最长期限为30年［2］。

专项债券的长期限特性，有利于实现债券期限和项目期限相匹配，有利于项目选择上扩展丰富的空间，有利于避免不必要的偿债压力。

2.2 不足方面
2.2.1 专项债券投向受限
专项债券的发行和使用没有一般债券灵活高效，专项债券支持的领域是有收益的公益性项目，其自身的特性注定了专项债券支持范围受限，不能用于没有收益的公益性项目，这一特性限制了专项债券的资金投向，也使部分地方政府在发行使用专项债券时缺乏积极性。

2.2.2 专项债券在分配上难以充分协调
我国区域间经济发展本身就不平衡，发达地区基础设施投入需求少，对专项债券的渴望度小，欠发达地区基础设施投入需求大，对专项债券的渴望度大。

专项债券发行需要充分考虑债务率及财政承受能力，可能使急需专项债券的欠发达地方得不到资金，而相对发达的地方可能会更易得到资金支持，也必然会拉大地区间经济发展的差距。

3 专项债券发行使用遇到的问题3.1 专项债券需求受到额度限制
我国现阶段，地方政府的实际资金需求与可分配到的债券额度相比明显不足，尤其是在全面落实减税降费的大环境下，各级财政吃紧，各级政府对专项债券资金的
需求更是翘首跂踵［3］。

3.2 可行项目与实际额度的不匹配
因区域经济发展不均衡，各地政府急需投资建设的基础设施项目层次亦不同。

有收益的公益性项目，对有些地方来说项目数量及融资需求不足，额度富裕；对有些地方来说，项目数量及融资需求量大，额度不足。

需求与额度的不匹配，势必影响专项债券的效力。

3.3 专项债券项目管理能力不足
地方政府投资的公益性项目直接收益性较差，难以达到平衡，这就需要地方政府提高项目管理能力，充分挖潜项目收益。

但由于缺乏专项债券项目管理经验，政府债务管理工作人员教育背景结构的不同，在发掘项目收益点方面缺乏眼光和能力，合规项目的发现与提炼困难，部
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分地方因为担心专项债券引起的监管风险和债务风险，对专项债券的发行热度不强，甚至避而不用。

3.4 专项债券实际发展空间受限
专项债券能很好地满足有收益的公益性项目融资需求。

从理论上讲，专项债券只要有合适的项目即可发行，不受额度限制。

但是实际情况是，专项债券受到两方面限制：（1）在专项债券总量的分配上，受财政部分配限额限制。

出于用好债务杠杆，控制潜在风险的考虑，控制限额有利于专项债券的良性发展。

（2）地方专项债券融资需求受到当地政府债务率及综合财力限制，虽然专项债券不计入财政赤字，但是对地方政府而言，专项债券却计入政府债务率（债务余额／综合财力）。

从公开的资料显示，债务率高于100%的地区将被认为是高风险的地区，如果以债务率衡量地方政府债务水平，2018年我国地方政府债务率为76.6％，低于国际通行的100％至120％警戒标准。

这一数据从正面说明我们国家整体债务率不高，但也从侧面反映出可以使用的杠杆空间不足，还剩下23.4%至
43.4%的利用空间。

3.5 与PPP模式相比，专项债券难以支持大项目
专项债券和PPP模式相同点是用于有收益的项目上，不同点是可支持的项目投资额不同。

财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）明确指出“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，从粗略的角度理解，PPP项目具有10倍杠杆的作用，对财力紧张的地方政府产生巨大的吸引力。

相比之下，专项债券受到财政部分配额度及债务率双限制，很难获得大投资项目的青睐。

4 用好专项债券资金的措施
4.1 要增强发现好项目的能力
地方政府专项债券重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施、水电气热等市政和产业园区基础设施。

如何利用好专项债券资金支持当地基础设施建设，一方面，应加快金融人才引进的步伐，学会与资本市场打交道的策略，提升自身利用资本市场的能力，不断增强在资本市场的话语权，让基础设施领域的亮点充分被资本市场认可，增强专项债券的吸引力，利用金融视野发现公益性项目的收益闪光点。

另一方面要加强现有工作人员的培训，广泛提升参与人员的认知度，让项目管理部门、债券发行部门、社会评价机构充分交融，可采取成立工作专班等事业部制的组织形式，着力提升地方政府发现好项目的能力，克服项目多、收益点少的窘迫局面。

4.2 增强专项债券项目管理的能力
（1）提高项目储备，提前谋划，将符合条件的项目纳入视线范围，确保项目拿得出手、拿得及时，坚决避免因项
目准备不到位，导致出现“钱等项目”的情况；（2）从专项债
券发行前期准备开始，合理估计项目收益情况，坚决避免
抬高项目收益吸引投资，这看似可保障债券顺利发行，实
则埋下巨大隐患。

公益性项目具有公共产品属性，具有低
收益的特性，抬高项目收益，必将引起监管层的关注，也
为日后的还本付息增添较大债务违约风险，进而可能破
坏整体的信用环境。

4.3 利用好专项债券的放大效应
今年9月4日召开的国务院常务会议，明确了专项债
券可用作项目资本金范围，由4个领域项目进一步扩大
为10个领域项目，鼓励地方在符合政策规定和防控风险
的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。

这一调整，将整体提高专项债券的放大作用，提高专项债券对投
资的拉动。

利用好放大作用，地方政府必须要紧密围绕这10大领域，深入开展项目的梳理规划，着力于早晚都要干的项目和补短板的基础设施项目，列出项目建设清单，
引入市场机制，优选社会资本参与意愿强、群众期盼的项目，充分发挥好专项债券用作项目资本金的优势，撬动社
会资本成倍投入。

4.4 增强专项债券额度的弹性
目前，财政部公布的债券额度由全国人大批复，在债
券限额上具有刚性约束，债券实际需求与批复额度的不
匹配，影响了债券使用的效率和发债的积极性。

（1）在可控
的范围内增强债券的额度弹性，参照滚动预算原理，允许
适当前移或后移债券额度，编制3~5年的滚动债券限额计划，在规定期限内可前后调配债券额度，匹配项目实际资
金需求；（2）试点放开地方政府之间的额度交易，参照银行
间借贷市场对金融体系稳定性的模式，在一定区域内允
许专项债券额度富裕及不足的地方交易专项债券额度，
调剂盈余以更好地发挥专项债券的效力。

4.5 处理好专项债券与PPP项目的关系
地方政府根据PPP项目和专项债券的特点，合理搭
配两者的使用。

国务院常务会议确定的10个可用专项
债券做资本金的领域，按照资本金不低于20%的要求考虑，粗略估算将放大4~5倍投资。

这10个领域之外，投资
需求大的项目选择PPP模式，投资需求小的选择不同期限
的专项债券融资，形成投资大小适宜、期限长短互补的融
资局面。

参考文献：
［1］娄洪,杨光,谢斐.更好发挥地方政府专项债券的作用［J］.债券,2019(08):7-11.
［2］张锐.地方政府专项债券高效发行的机理探析与对策建议［J］.
南方金融,2018(12):61-66.
［3］杨帆.地方政府专项债券的主要问题及政策建议［J］.中国物价,2019(07):54-55.
作者单位：东营市东凯投资促进有限公司
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