中国山区贫困及其可持续发展研究

中国⼭区贫困及其可持续发展研究
2019-09-05
[摘要]⽂章认为，在“中⼼⼀”经济发展格局下，中国反贫困新的思路是，加强对贫困⼭区的⼈⼒资本投资，通过⼈⼒资本积累提⾼贫困⼈⼝收⼊的直接效益以及因⼈⼒资本积累⽽导致⼈⼝迁移带来的⼈与⼟地紧张关系缓解的间接效应，实现在可持续发展中消除⼭区贫困。

中央政府对财政制度以及地⽅政府和地⽅官员的考核与激励制度等应做调整、创新和变⾰，以协调解决因⼈⼒资本投资在各地区之间产⽣的成本⼀收益问题。

[关键词]⼭区贫困；可持续发展；⼈⼒资本投资；“中⼼—”格局
[中图分类号]F320.3 [⽂献标识码]A [⽂章编号] 1002-736X（2013）09-0042-04
⼀、引⾔
半个多世纪以来，尤其是改⾰开放以后，中国政府在降低贫困⼈⼝⽅⾯取得了有⽬共睹的成绩。

根据官⽅公布的农村贫困⼈⼝数据，1978年的农村贫困⼈⼝为2，5亿，⽽到了2005年，中国农村的贫困⼈⼝下降到2365万，贫困发⽣率仅为2.5%。

虽然在扶贫⽅⾯取得的巨⼤成绩得到了国际社会的普遍认同，但是这并不意味着中国未来的消除贫困的任务将变得更加轻松。

按照新的⼈均纯收⼊2300元的贫困线标准，到2011年底，中国的贫困⼈⼝规模仍然⾼达1.28亿。

除了贫困⼈⼝的规模依然巨⼤之外，未来扶贫⼯作的另⼀个挑战是，在早期庞⼤的贫困⼈⼝中，容易脱贫的相对较早地脱贫了，剩余下来的则是脱贫难度最⼤的部分。

⽽规模⼤、脱贫难，这种挑战最为典型的体现是中国边远⼭区的贫困现象。

早在1985年。

根据当年的物价⽔平和消费⽔平，国务院扶贫开发领导⼩组所确定的331个国家级贫困县中，⼭区县的数量为273个，⽐例⾼达82.5%。

虽然，中国政府⼀直把贫困⼭区作为重点对象⼤⼒推进扶贫开发，但边远⼭区的贫困现象依然严重，以⾄于在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中明⽂规定，六盘、秦巴和武陵等11个⽚区为连⽚特殊困难地区，是未来扶贫攻坚主战场。

同时，要注意的是，这些地⽅⼤多是地处中、西部，是中国各⼤⽔系的发源地，同时还是全国的⽣态屏障，战略地位异常重要。

⼀⾯是30多年来稳步⾼速增长的经济奇迹，⼀⾯是边远贫困⼭区始终⽆法解除，反差是如此引⼈注⽬。

⾃然⽽然地，我们需要关⼼的⼀个问题是，什么原因导致了边远⼭区的经济贫困？⼜是什么原因导致中国政府扶贫开发政策对⼭区贫困的消除收效甚微？对于⼭区的贫困消除和未来的可持续发展，我们究竟需要做什么？对这些问题的思考，体现了本⽂的核⼼意图。

⼆、⼭区贫困
按照《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的划分，中国的贫困⼭区主要包括六盘⼭区、秦巴⼭区、武陵⼭区、乌蒙⼭区、滇桂黔⽯漠化区、滇西边境⼭区、⼤兴安岭南麓⼭区、燕⼭—太⾏⼭区、吕梁⼭区、⼤别⼭区和罗霄⼭区等11个⽚区，是全国14个连⽚特殊困难地区的主要部分。

相对于“集中连⽚”含义的⼀⽬了然，贫困⼭区的“特殊困难”⾄少有以下三个⽅⾯的含义。

（⼀）贫困⼭区是“特殊”的，或者说，导致⼭区贫困的客观原因是“特殊”的
就⾃然条件⽽⾔，贫困⼭区多处于省际交接地带，不仅地域偏远、交通闭塞，⽽且⼭地⾯积⽐例⼤，耕地⾯积⽐例⼩，⼈均耕地⾯积尤其是⾼产、稳产⾯积少，并且⼤多地处⾼寒⼭区和岩⽯⼭区，⽓候复杂多变，⽇照时间短缺，农⽥⽔利设施落后，⾃然灾害频繁发⽣，投⼊产出⽐例失衡，因⽽⽣产、⽣存条件极为恶劣。

例如，武陵⼭区的湖南省张家界市桑植县，地处湖南省西北部、武陵⼭脉北麓，地貌为中⼭到低⼭型，⼭地⾯积占全县总⾯积的90%，有⼤⼩⼭头1.0426万个，⼈均耕地⾯积0.72亩，⽽⼈均有效灌溉⾯积仅0.32亩。

在社会事业⽅⾯，贫困⼭区的教育机构、医疗机构、道路桥梁等公共基础设施不仅具有数量不⾜、质量低下的特征，⽽且农民获得公共服务的成本⾮常⾼昂。

世界银⾏（2009）的研究报告显⽰，由于健康和教育等公共服务供给的市场化改⾰倾向，农村家庭⽤于教育和健康⽀出的负担越来越重：1988—2003年，农村家庭⽤于教育⽀出占家庭总⽀出的⽐例从1%上升到
8.3%，⽤于健康⽀出占总⽀出的⽐例也从同期的1.6%上升到5.1%；2004年之前的lO年内，家庭的现⾦医疗⽀出总额增长了6倍，如果从1980年算起则增长了约40倍；2004年每个⼩学五年级学⽣年度学费平均为260元，⽽每个中学⽣年度学费平均为442元，这两项分别相当于官⽅贫困线标准的40%和70%。

（⼆）⼭区贫困⼈⼝和家庭是“特殊”的
⼭区贫困⼈⼝受教育⽔平的低下是⼈尽皆知的，但这并不是⼭区贫困⼈⼝所独有的特征，因为，“虽然贫困⼈⼝在其他的许多⽅⾯有所区别，但教育成就的低⽔平似乎成为他们实际上的共同点”（世界银⾏，2009）。

相对应其他地区，⼭区贫困⼈⼝的特殊性在于⽣产资源和社会资本的缺乏。

对⼭区贫困⼈⼝来说，虽然不缺乏劳动能⼒，但由于所拥有的⽣产资源数量少、质量差，因⽽农业产出少；由于地域偏僻，交通不变、信息堵塞，再加上缺乏发达的⾮正式社会⽹络（如家庭和朋友等）以及受教育⽔平低，因⽽很难外出务⼯以提⾼收⼊。

从家庭的层⾯看，和⼤多数正常家庭⼀样，⼭区贫困家庭并不缺乏可以从事⽣产的劳动⼒。

统计资料表明，⼏乎所有的贫困家庭实际上都拥有可以参加劳动的成员，⽽其中约97%的贫困家庭拥有不⽌⼀个劳动⼒（世界银⾏，2009）。

与正常家庭相⽐，由于穷⼈需要更多的孩⼦提供养⽼⽀持，以及贫困家庭更⾼的婴⼉死亡率、更低的⼦⼥抚养成本和机会成本，因此贫困家庭往往具有更⾼的⽣育率和更多的⼦⼥。

中国发展基⾦会（2007）的研究报告表明，贫困地区的绝对贫困户平均每个家庭的
少年⼉童（15岁及以下）⼈数⽐全部样本的平均⽔平⾼0.24⼈。

⽽由于贫困⼭区⼀般少数民族众多，计划⽣育政策的差异和实施的相对困难、节育知识和节育措施相对匮乏等，使得⼭区贫困家庭倾向⽣育更多的⼦⼥。

相应地，⼭区贫困家庭的特殊性体现为：家庭规模⼤、⼈⼝负担多。

⽽由于贫困家庭的⼉童⼊学率普遍较低，从⽽导致贫困的代际传递，以⾄于形成贫困的恶性循环。

（三）⼭区扶贫⼯作是“困难”的
地⽅政府扶贫⼯作之所以特别“困难”，原因之⼀在于其掌握的财政收⼊有限，因⽽巧妇难为⽆⽶之炊。

除了⾃然条件⽋佳和社会事业⽋发达之外，贫困⼭区的另⼀个共有的特点是，这些地区的经济发展仍然处于低⽔平状况，与全国其他地区相⽐，不论是经济总量还是⼈均值都有很⼤的差距，因⽽地⽅政府的财政收⼊也就成了⽆源之⽔。

如川东北秦巴⼭区，《四JII统计年鉴（2011）》显⽰，该地区2010年与全省、全国相⽐较⼈均GDP为55.87%与35.41%、⼈均地⽅财政⼀般预算收⼊为66.58%与23.75%。

除了财政收⼊有限之外，地⽅政府扶贫能⼒有待提⾼也是⼀个重要的事实和原因。

虽然扶贫开发已经持续了30多年，但在贫困⼭区的政府部门，许多⼲部对开发式扶贫的认识和经验往往还仅局限于修路、增加地⽅GDP等⽅⾯，具有技术特长、经济知识、⾦融管理知识和需求导向型规划能⼒的⼲部⼈才⾮常匮乏，⽽后者才是《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中强调的培植、发展和壮⼤贫困地区特⾊（⽀柱）产业得以实现的关键所在。

三、反贫困：政策回顾与反思
（⼀）政策回顾
⾃1978年以来，中国的扶贫政策⼤体上可以划分为四个阶段，即1978—1985年的农村改⾰阶段、1986—1993年的国家扶贫和开发项⽬、1994—2000年的“国家⼋七扶贫攻坚计划”，以及2001—2010年的新世纪农村扶贫开发计划（世界银
⾏，2009）。

1978年以前，由于全国的经济停滞不前，整个国家处在贫困状态，为了推动农村经济发展，中国政府对农村⽣产、分配以及收购政策进⾏了制度性的改⾰。

最基本的制度变化是以中国农村地区的家庭联产承包责任制为标志的。

通过家庭联产承包责任制，农村家庭有了⼟地使⽤权并获得了对剩余农产品的所有权，但前提是农民要向国家上交⼀定⽐例的粮⾷并尽其纳税义务。

20世纪80年代中期，随着农村经济增长不再⾃动地导致贫困⼈⼝的减少，针对部分地区发展缓慢、部分群众⽣产⽣活条件⾮常困难的情况，中国政府决定在全国范围内有计划、有组织、⼤规模地开展扶贫开发⼯作。

此阶段扶贫政策的主要特征是，国家指定贫困县作为扶贫的基本单位，对于官⽅认定的贫困县，中央政府拨付特别资⾦对它们进⾏补贴贷款，为农村劳动⼒提供⼯作岗位，以及对贫困地区进⾏预算拨款。

1994年，中国政府启动了“国家⼋七扶贫攻坚计划”，⽬的是在1994—2000年这7年期间帮助当时的8000万贫困⼈⼝中的绝⼤部分脱贫。

从采取的相关政策看，该计划是对20世纪80年代后期开始实施的⼀系列扶贫政策的强化。

例如，继续执⾏1987年即开始执⾏的三个政策：补贴贷款、为农村劳动⼒提供⼯作以及为贫困地区发展预算拨款；⼤幅度增加扶贫资⾦，如1997年的扶贫资⾦按照实际价格计算增加了50%，⽽随着扶贫资⾦拨款的持续增加，2001年⼏乎是1997年的两倍。

此外，中央政府对“贫困县”的划定⽅法进⾏了改良，即剥离了原名单中沿海省份的逐渐富裕起来的县。

2001年，《中国农村扶贫和开发纲要（2001—2010）》。

“新世纪扶贫计划”在政策⽅⾯发⽣了两个重⼤的调整：⼀是对贫困地区的扶助由过去的瞄准贫困县向瞄准贫困村转变，主要表现为⼤范围“整村推进计划”项⽬的实施；⼆是强调了贫困地区⼈⼒资本和社会的发展，承认城乡间⼈⼝流动是扶贫的⼀个重要途径，并要求采取新的政策举措使农村居民更容易转移到城镇地区就业。

（⼆）反贫困的效果
在最近的30多年⾥，中国在减少贫困⼈⼝规模⽅⾯取得的成就是⽏庸置疑的。

正因如此，在很多⽂献和政府⼯作报告中，贫困⼈⼝数量和贫困率的降低被简单地、不加区分地归功于政府实施的相关系列扶贫政策，这显然是⼀个并不严密的推断，因为导致贫困⼈⼝减少的因素是众多的，扶贫政策可能仅仅是其中的⼀个⽅⾯。

要评价中国农村扶贫政策的效果，需要进⾏准确的计量分析，然后才能得出准确的结论（章元、丁绎镤，2008）。

从现有的相关⽂献看，虽然有部分⽂献证实了（某项）扶贫政策的积极意义，但更多的关于中国农村扶贫政策效果的检验情况并不乐观。

Rozelle等（2000）运⽤四川和陕西的数据详细分析了贫困率降低的原因，结果发现经济增长能够解释贫困率的绝⼤部分变化，中国的扶贫政策对缓解贫困⼏乎没有作⽤。

Kraay（2006）将贫困的变化分解为经济增长的因素和收⼊分配的因素，发现经济增长因素解释了短期贫困变化的70%和长期贫困变化的95%。

⽽Fan
（2003）的实证研究则发现，由于⽬标瞄准机制的低效率以及对资⾦的错误使⽤，政府反贫困项⽬的减轻贫困效果⼀般都⾮常⼩，其中扶贫贷款对缓解贫困的作⽤最⼩。

因此，相应的结论是，中国政府的农村反贫困政策在实际的执⾏中效果并不是很好（章元、丁绎镤，2008）。

四、反贫困与⼭区可持续发展：新的思路
（⼀）⼭区反贫困：新的思路
由于造成⼭区贫困的原因极其复杂，⽽且⼭区环境具有特殊的性质和地位，因此，针对⼭区贫困的扶贫政策需要新的思路。

简单地说，就是需要拓展贫困的外延（即由经济福利贫困拓展到发展贫困）。

需要把反贫困与⼭区的可持续发展相联系，需要把
短期的贫困救济制度和长期的⼈⼒资本投资相结合，突破区域式的视⾓从全国性的更⾼层⾯上来统筹规划贫困⼭区的反贫困问题。

（⼆）逻辑和理由
在边远⼭区，反贫困之所以成为⼀项长期⽽⼜艰巨的⼯程，最重要的原因在于，在⼈均占有物质资源⾮常有限的条件下，由于⼈⼒资本的缺乏，可供⼭区贫困⼈⼝选择的就业机会⾮常有限，他们往往只能被限制在⾃然条件不佳的⼟地上从事农业⽣产，获得勉强（甚⾄难以）糊⼝的低收⼊。

⽽且，⼈⼒资本缺乏与贫困之间存在着⼀种相互转化关系。

贫困家庭的⼦⼥往往缺少受教育的机会，同时可能会因为营养不良⽽使得健康状况不佳。

这样，当⼈⼒资本缺乏的贫困家庭⼦⼥进⼊劳动⼒市场时，⾃⾝较低的⼈⼒资本⽔平造成的竞争⼒不⾜使得他们更容易陷⼊贫困状态，结果将陷⼊“贫困—低⼈⼒资本—贫困”的贫困陷阱。

强调对贫困⼭区的⼈⼒资本进⾏投资的另⼀个重要的原因在于，这是贫困⼭区可持续发展能否实现的关键所在。

可持续发展既强调加强环境保护⼯作。

同时追求福利⽔平的提⾼和持续性，要求在保持资源和环境永续利⽤的前提下实现经济和社会的发展。

由于⼈⼒资本是现代经济增长的主要动⼒和决定性因素，如果没有对此进⾏必要的投资⽽使得⼈⼒资本积累太少或⼈⼒资本积累的速度太慢，那么实现经济的可持续增长基本上是不可能的。

相反，通过积极的投资，除了提⾼劳动⼒的⽣产技能之外，⼈⼒资本的积累还能提⾼⾃然资源的利⽤效率。

同时，随着⼈⼒资本积累带来的收⼊的增加，⼈们对环境质量的要求会提⾼、对环境保护的意识会增强，从⽽形成因⼈⼒资本积累⽽带来收⼊增加和环境受到保护的良性循环。

应该说，⼈⼒资本投资是⼀项回报空前的长期性社会投资。

不少经验研究证明，在发展中国家，对落后地区进⾏教育投资通常能够获得更⾼的投资回报率（Word Bank，1996、2001；Sen，1999），有时甚⾄⾼达两倍（Psacharopoulos and Patrinos，2004）。

同时，穷⼈较好的教育和健康⽔平也有很重要的正外部效应。

如妇⼥所获得的更好的教育往往会带来⼦⼥（尤其是⼥⼉）更好的教育、营养以及健康⽔平；年轻妇⼥在家庭之外所得到的更好的就业机会可能会带来更有利于社会的⽣育⾏为。

但遗憾的是，贫困地区的⼈⼒资本投资往往是不⾜的。

根据国家统计局的检测资料计算，1998—2001年间，仅有4%的扶贫资⾦⽤于⽂教卫⽣和技术培训等⼈⼒资本的开发领域（汪三贵等，2004）。

之所以出现这种局⾯，原因在于贫困地区的地⽅政府不仅财政收⼊有限⽽且对⼈⼒资本进⾏投资的动⼒不⾜。

与维持地⽅政府的正常运转、保持社会稳定、促进地⽅GDP增长和地⽅财政收⼊增长等其他⽬标相⽐，扶贫在贫困⼭区的地⽅政府眼中并不是最重要的⽬标。

因为，上级政府对地⽅政府的考核以及地⽅官员的升迁更多地与其他⽬标（⽽不是扶贫⽬标）的完成有关。

另⼀⽅⾯，对贫困⼭区地⽅政府来讲，针对（基础）教育等的⼈⼒资本投资并不是⼀项划算的“买卖”。

在中国，公共教育服务主要是由地⽅政府承担的。

但与富裕地区相⽐，因为在就业机会、就业收⼊、消费以及个⼈⼈⼒资本再积累的环境等⽅⾯竞争⼒不⾜，贫困地区往往难以吸引和留住熟练劳动⼒、技术⼈才以及管理⼈才等⼈⼒资源，从⽽⽆法完全享受本地区⼈⼒资本投资带来的收益；相反，随着⾼质量劳动⼒的地区流动，富裕地区（尤其是城市）将会“免费”得到由此带来的经济发展成果。

也就是说，在贫困⼭区地⽅政府看来，投资（基础）教育实际上是“为他⼈做嫁⾐”。

因此，想要改变这种低效率的局⾯，则显然需要中央政府在全国（⽽⾮区域）这⼀更⾼的层⾯上，对财政制度以及地⽅政府和地⽅官员的考核和激励制度等做相应的调整、创新和变⾰，以促进贫困地区的⼈⼒资本积累。

此外，还需要消除阻碍⼈⼝迁移的制度性壁垒（如户籍制度），以及为城市的新移民提供必要的公共服务（如住房、医疗、失业保险以及⼦⼥教育等）⽀持。

五、结论及政策含义
在中国，边远⼭区贫困是⼀个长期持续存在的经济现象。

笔者认为，在所有导致⼭区贫困的⾃然、经济、政治、社会以及⽂化等⽅⾯的原因中，贫困⼈⼝⼈⼒资本的低⽔平以及贫困⼈⼝与⼟地等⾃然资源的紧张关系是最重要的因素。

这两种因素直接导致了边远⼭区贫困家庭的低收⼊。

同时，⼈⼒资本的低⽔平还使得贫困⼈⼝难以找到和利⽤其他能够改善其收⼊和福利状况等的⼯作机会，使他们被迫束缚在稀少且贫瘠的⼟地上从事低产出的农业⽣产。

反过来，贫困家庭的低收⼊既限制了贫困⼈⼝对⾃⾝及其⼦⼥的⼈⼒资本投资，同时在缺乏相应社会保障制度安排的情况下，贫困家庭⼀般倾向于⽣育更多的⼦⼥，由此带来的⼈⼝增长将进⼀步恶化边远⼭区⼈与⼟地等⾃然资源的紧张关系。

最终，贫困将成为宿命式的最糟糕的诅咒，在⼀代⼈⼜⼀代⼈之间传递。

遗憾的是，在长达30多年的经济持续⾼速增长以及因政府财政收⼊⽇益丰裕⽽不断加⼤扶贫⼯作⼒度的背景下，边远⼭区的持续贫困现象并没有实质性的改观。

原因在于，中国政府采取的是以农业为重⼼、地⽅政府担负主要责任的开发式扶贫政策，⽽这种政策并不⾜以缓解和消除导致⼭区贫困的贫困⼈⼝⼈⼒资本低下的现实以及贫困⼈⼝与⼟地等资源的紧张关系。

要突破这种困境，政府的扶贫⼯作需要新的思路。

笔者认为，在“中⼼⼀”经济发展格局下，反贫困应该采取的新思路是：加强对贫困⼭区的⼈⼒资本投资，通过⼈⼒资本积累提⾼带来贫困⼈⼝收⼊的直接效益，以及因⼈⼒资本积累⽽导致⼈⼝迁移带来的⼈与⼟地紧张关系缓解的间接效应，实现在可持续发展中消除⼭区贫困。

⼭区的可持续发展不仅是⼭区经济和社会发展的应有之义，同时由于边远⼭区特殊的地理位置以及其对全国环境保护和⽣态建设的突出地位，边远⼭区的经济和社会发展必须坚持⾛可持续的道路，⽽其中对⼈⼒资本进⾏投资是最为重要的⼿段。

不过，虽然对⼭区贫困⼈⼝的⼈⼒资本投资收益巨⼤，但由于缺乏激励以及财政收⼊有限，贫困⼭区的地⽅政府和地⽅官员并不必然会这样做，因此，需要中央政府对财政制度以及地⽅政府和地⽅官员的考核和激励制度等做相应的调整、创新和变⾰，以协调解决因⼈⼒资本投资在各地区之间产⽣的成本⼀收益问题。

[参考⽂献]
[1]世界银⾏.从贫困地区到贫困⼈群：中国扶贫议程的演进[R].2009.
[2]汪三贵，李⽂，李芸.我国扶贫资⾦投向及效果分析[J].农业技术经济，2004，（4）：45-49.
[3]章元，丁绎镤.⼀个“农业⼤国”的反贫困之战：中国农村扶贫政策分析[J].南⽅经济，2008，（3）：3-17.
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[5]Kraay， A.When is growthpro-poor？Evidencefrom apanel of coun-tries[J].JDumal of development eco-
nomics，2006，80（1）：198-227.
[6]Psaeharopoulos，G.and H.A.Patri-nos.Retums to Investment In Education：A Further Update[J].Education Eco-nomics，2004，12（2）：111-134.
[7]Ray D.Development Economics[M].Princeton University Press，Prinee-ton，1998.
[8]Rozelle Scott，LinXiu Zhang and Jikun Huang.China’s War on Poverty，Working Paper No.60，Center for Eco.nomic Research on Economic Develop-ment Policy Reform，StaIlfbrd Insti-tute for Economic Policy research，Stan-ford University，2000.
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