后危机时代的社会保障与人类发展

·学术会议·
后危机时代的社会保障与人类发展
中国社会科学论坛学术综合组＊
2010年10月22日至23日,由中国社会科学院主办,中国社会科学院经济研究所承办的中国社会科学论坛《后金融危机时代的社会保障与人类发展》在京举行。

来自世界银行、中国社会科学院、联合国大学、德国波恩大学以及印度和乌克兰相关研究机构的中外专家学者,对金融危机、粮食安全、收入分配和社会保障等问题进行了深入探讨。

一、全球性经济危机的多维性及其治理
以美国次贷危机为肇端的本轮全球性经济危机不仅对世界经济格局和国际经济关系带来深刻影响,而且也对各个国家尤其是欠发达国家的社会安全网,带来了新的风险和挑战。

认识和分析新的风险和挑战的前提是对当前的经济危机及其持续时间做出根本性的判断。

中国社会科学院副院长李扬研究员的演讲从全球经济失衡及其调整的角度对本轮经济危机提出了自己的见解。

李扬认为,全球经济的恢复过程实际上是全球经济失衡的调整和恢复过程,而这有赖于主要发达经济体率先纠正失衡。

从当前主要发达国家纠正经济失衡的措施及其效果来分析,失衡的调整将是一个长期过程,而这决定了当前的经济危机还远没有结束。

李扬进而阐述了发达国家所采取的四个主要措施,并对这些措施的效果进行了分析。

第一,纠正经济发展方式。

主要发达国家的经济发展方式可以概括为以消费为主导的负债发展模式。

要使经济恢复平衡,首先需要解决负债过度问题,而这需要提高储蓄率。

从经济发展的历史看,由于提高储蓄率本身就是经济紧缩的过程,因此储蓄率的提高并非易事,经济危机不可能很快结束。

第二,发达经济体的经济结构调整。

从产业结构的角度,主要发达经济体经济结构的一个重要组成部分是服务业特别是金融服务业,制造业相对萎缩。

服务业过度发展而且能够长期存在的基础是发达的国际分工体系,而当前的国际分工体系与不合理的国际经济和货币制度相关。

从劳动力市场结构分析,近些年来主要发达国家的劳动力市场已经日趋僵化,劳动力的供需在国内难以实现平衡。

要恢复经济平衡,发达经济体的产业结构和劳动力市场结构都需要进行调整。

但是,从目前的调整情况看,这一过程较为艰难。

第三,金融结构的调整。

发达经济体金融结构面临的问题是过度杠杆化和过度负债。

因此,金融业的调整可以概括为去杠杆化。

由于去杠杆化的过程必须伴随着国内储蓄率的提高,如前所述,储蓄率的提高本身就比较困难,因此去杠杆化的资金来源并不能得到保证。

此外,去杠杆化的过程是一个经济收缩的过程。

去杠杆化的含义是修复资产负债表,意味着大量的资金注入金融机构但没有相应的信贷扩张。

因此,金融结构的调整也是一个长期的过程。

第四,财税制度的调整。

这方面的调整主要是减少支出和增加税收。

例如削减公务员工资、削减工人福利、增税等。

这些发达经济体必须紧缩财政才能让本国的经济回到正常轨道,但是,紧缩调整又会引起社会的不安定。

因此,财税制度的调整也不会一帆风顺。

联合国大学世界发展经济研究所首席经济学家阿狄森认为,除了金融危机以外,全球当前还面临着粮食危机与气候危机。

虽然其各自的出现主要是受到不同基本力量的推动,但三大危机是相互交织的。

例如,各国为应对金融危机,采取了前所未有的宽松货币政策,流动性的过剩催化了全球范围内粮食价格的上涨,使得粮食供求关系紧张、粮食危机逼近。

气候危机使得对生物燃料作物的需求加大,由此引起对种植土地的重新分配,而且气候变化将会造成
＊学术综合组成员:王震、程锦锥、杜创、何伟、邓曲恒。

某些长期危害,比如农业生产率的下降以及增加食品脆弱人口数量。

因此,当我们重点关注金融危机时,不应该忽视粮食和气候危机,每一种危机对贫困和人类发展都具有深远影响。

为应对危机而实行的社会保障措施对于巩固近期取得的扶贫成果以及在贫困根深蒂固的国家(即所谓的“脆弱国家”,大部分位于非洲)进一步推进减贫工作至关重要。

德国波恩大学发展研究中心主任、国际农经学会前主席冯·布朗教授也认为,粮食危机和金融危机的相关性在最近一百年来逐渐上升,两者的相关性在全球化时代已经达到了0.65。

因此,在目前的金融危机下,不能忽视粮食危机。

冯·布朗认为,应对全球性的粮食危机,需要从三个方面入手:一是通过技术和制度创新提高农业产量来预防风险;二是倡导开放的贸易政策并减少市场波动来稳定粮食价格,可以考虑国家粮食储备银行的方式;三是扩展社会保护和营养、食物安全网,通过社会保护的方式应对粮食危机。

二、全球性经济危机:中国的处境与应对
全球性经济危机自然也波及到中国,李扬介绍了中国经济当前的问题以及应对举措。

李扬认为,在本轮全球经济危机中,中国经济发展面临的问题比较复杂,而中国的经济结构调整也显得极为迫切。

中国经济结构调整的主要问题是高投资和高储蓄的问题。

高储蓄需要通过国内投资和出口吸收,这就导致了中国长期高投资、高贸易顺差的经济发展模式。

因此,中国的经济结构调整需要从优化投资结构入手,以追求就业率为首要目标;在就业空间上向农村和落后地区倾斜;在行业配置上向社会基础设施倾斜;进行投资主体的调整和投资环境的调整。

中共中央农村工作领导小组办公室陈锡文主任和中国社科院人口与劳动研究所蔡昉研究员则分析了后金融危机背景下的中国农业、农村以及农民问题。

陈锡文认为,最近六、七年是中国农村农业发展较好的阶段。

粮食连续七年增长,农民收入快速增长,出台了多项惠农政策。

此外,农村教育、卫生、社会保障等社会事业发展很快,基本建立了义务教育经费保障体系,农村地区全部免除学费、教科书全部免费、给予住校生补助等。

当然,目前中国农村农业也存在一些问题。

陈锡文认为,由于中国是人口大国,因此粮食始终是一项重大挑战。

今年的粮食总产量超过5.3亿吨并创历史新高,但人均只有400公斤左右。

同时,地区之间的粮食供需并不平衡。

由于目前的粮食价格比国际市场低廉,而地方政府又难以通过发展农业增加财政税收收入。

因此,粮食输出省普遍缺乏激励进一步发展粮食生产。

陈锡文指出,中国的粮食供给似乎略有结余,但仍存在结构性问题,一些重要农产品需要进口。

因此,中国的粮食安全有待加强,需要在保护耕地、水利建设、技术进步、培育现代农民等方面下更大的工夫。

陈锡文认为,从农业生产的特点看,农业适合家庭经营。

而其他国家的农业现代化经验也表明,农业现代化是家庭经营的现代化,家庭经营不排斥农业现代化。

然而,土地要实行规模经营这一观念目前却在各地很有市场。

但规模经营并不符合农业生产的基本特征,只有家庭经营的激励机制才符合农业生产的特点,而以资本为主导的大规模农业生产,实际上是让农民种不属于自己的土地,这会导致激励问题的产生。

对中国农村是否还存在着大量剩余劳动力这一问题,学术界存在着不少争论。

蔡昉认为中国在2003年已达到刘易斯转折点,“民工荒”将是一个长期性的趋势,不应看做结构性和短期现象,也不是由劳动力供求匹配和制度障碍所引起的。

劳动力短缺从根本上说是一种劳动力市场供求关系的表现,既有其宏观经济周期因素,更反映长期人口变化趋势。

中国已经出现了劳动年龄人口比重下降、人口抚养比上升的现象,预计2015年后劳动年龄人口将转变为负增长,劳动力已经不再是供大于求的局面。

劳动力短缺伴随着劳动力工资的上升,正规部门工资增长率近年来基本在10%以上,非熟练农民工的工资增加也很明显,农村内部受雇从事农业的劳动者工资,在2003年后增速也明显提高,甚至快于农民工的工资增速。

由于农业转变为劳动节约型以及新生代农民工不可能返乡从事农业生产,农业不再是剩余劳动力的蓄水池。

所有这些现象,都说明了刘易斯转折点的到来。

目前有几个方面需要得到重视:转变经济增长方式和扩大内需不能忽视庞大的农民工群体的消费需求,但不完整的城市化和制度分割导致农民工将工资带回家乡而不转变为购买力;推进劳动力市场的制度建设,特别是劳动关系立法和工资集体协商,加大对农民工群体的社会保护;提高劳动生产率,促进沿海地区产业升级,利用市场机制推进中西部地区承接劳动密集型产业的转移,将有利于保持我国的制造业优势。

《经济学动态》2010年第11期
三、收入分配、贫困与社会保障
由于穷人的资产较为贫乏而且往往受制于信贷约束,因此穷人更容易受到全球性经济危机的冲击。

而社会保障制度能够在一定程度上缓解全球性经济危机所导致的冲击。

对社会保障制度进行改革,扩大对穷人的覆盖以及提高对穷人的保护水平,能够更好地发挥社会保障制度的稳定器功能。

围绕这一主题,与会学者对后危机时代的收入分配、贫困问题以及社会保障改革进行讨论。

贫困监测需要对贫困状况进行估计,而这首先涉及到贫困线标准的制定。

世界银行发展研究部统计部主任陈少华对中国的贫困线标准进行了分析,认为中国的现行贫困线标准过低。

以农村地区的贫困线为例,中国过去的官方贫困线标准为每年683元人民币,低收入线标准为每年1196元。

如果按照世界银行依据2005年购买力平价制订的每天1.25美元新贫困线标准,中国农村和城市地区的贫困线标准应该分别为每年1361元和1865元。

不论是按照世界银行的新贫困线标准,还是同收入水平相当的其他国家相比,中国的贫困线标准都是偏低的。

当然,不论按照中国的贫困线标准,还是按照世界银行的新贫困线标准,中国在减贫方面取得的成效都是显著的,提高贫困线并不会降低中国减贫的成效。

陈少华认为,贫困线标准应该随着收入的增长而提高,而不能只把它与生存线挂钩。

由于当代社会对非食品的需求是增加的,因此应当正视同时保护穷人在受教育、医疗保障、再生产等方面的权利,贫困线标准也需要随之而不断提高。

中国社科院经济研究所魏众研究员认为,当前收入分配领域突出的问题是劳动者报酬为代表的居民收入在GDP中的比重持续下降,居民收入差距和行业工资持续扩大。

1996至2007年间劳动者报酬占GDP的比重下降了大约9.3%,而企业营业盈余上升了5.7%。

目前居民收入差距的两个主要来源分别是城乡差距和行业差距。

城乡居民收入差距自20世纪80年代中期以来几乎一直扩大,城乡差距对全国基尼系数的贡献高达40%以上。

垄断行业收益成为行业间收入差距的最主要原因。

垄断行业与竞争性行业在20世纪90年代初期的人均工资比率均在1.1:1以内。

这一比率在90年代中后期逐步扩大,而2000年以来则超过了1.3:1。

综合考察劳动者报酬占GDP比重、居民收入分配差异以及行业差距,我国的收入分配状况与拉丁美洲国家情况较为接近。

收入分配问题的产生原因有以下几个方面。

(1)资本收益率的提高引起了企业营业盈余份额的上升和劳动者报酬的下降。

技术进步和产业结构升级、经济虚拟化和资本证券化、全球化条件下资本的全球流动都可以提高资本的收益率。

(2)地方政府经济增长优先战略的影响,特别是招商引资的税收优惠政策和对投资者的保护。

(3)庞大的农民工群体的工资议价能力不强。

(4)正规部门就业下降,垄断行业工资增长过快。

(5)管理层与普通工人间工资收入差距过大。

针对以上现状和原因,结合“十二五”规划建议和2002年以来有关的收入分配政策,魏众认为需要从提高劳动者报酬比重和缩小居民收入差距的双重任务中寻找对策。

具体可以从以下几个方面着手:第一,在宏观增长方面,正确理解我国的收入分配指导方针,对劳动以外的要素参与分配,既要承认,也要抑制。

在政府考核指标体系中明确提出劳动者报酬增长率要快于人均GDP增长率。

第三,在税收方面,政府部门应适度调减生产环节税收,灵活调整所得税。

第四,在行业和劳动力市场方面,严格控制国有垄断企业和权力机构的收费和利润转化为收入的比例,保持全社会劳动者之间和谐的劳动关系,建立健全以工资为主体的收入形成机制,发挥工会职能,建立工资集体协商制度。

微观的住户调查数据是测度收入差距和贫困状况的基础。

但“调查无应答”问题会使得估计结果出现较大的偏差。

世界银行发展研究部部长拉瓦利恩对“调查无应答”问题进行了分析,认为调查的应答率并不是随机的,而是与人们的特征相关。

由于富人的应答率通常低于穷人,因此调查应答率在不同收入组之间的差异就会导致对贫困状况的低估。

但调查无应答问题对收入差距估计偏差的影响在理论上是不确定的,尽管美国的相关研究表明,这一问题会低估收入不平等状况。

拉瓦利恩介绍了世界银行对调查无应答问题的一种处理方法,该方法利用不同地区各个收入组别的应答率,采用广义矩方法,估算调整权数,并使用这一权数对样本进行重新加权,以得到具有代表性的样本。

北京师范大学收入分配与贫困研究中心李实教授认为,中国高收入人群的无应答问题较为严重,而拉瓦利恩的方法对修正这一问题提供了一个很好的思路。

该方法对中国的有关研究而言是非常及时、非常重要的,有助于解决调查数据中高收入人群代表性不足而导致的收入不平等状况的估计偏差问题。

但拉瓦利恩方法的应用前提是要知道不同地区
的应答率,而中国现在并未披露地区层面的应答率。

针对高收入人群在目前的收入调查数据里的比重偏低以及难以获取极高收入组的收入信息等问题,李实在评论中也提出了自己的处理方法。

该方法的基本思路是借助福布斯富人榜和上市公司高管收入数据等高收入人群的收入信息,利用帕累托曲线进行拟合,根据估计参数得到高收入人群的信息,再将其与现有收入调查数据相结合,从而得到对收入不平等状况的更为精细的估计。

国家统计局王有捐则对拉瓦利恩的方法(现有样本加权)、李实的方法(其他样本补充)和王小鲁的方法(基于未调整样本的恩格尔系数推算法)进行了评述,并介绍了国家统计局的做法。

中国社会科学院经济研究所朱玲研究员指出,社会保障这一制度设计的出发点就是为了社会公平,然而由于其本身就是一个复杂的系统,再加上实际的操作,导致现实中社会保障本身产生了不公平性。

中国的公务员和国有企业的人员得到了最好的保障,而最应该得到保障的弱势群体(例如农民工),反而保障不足。

我国社会保障的不公平,在新中国成立时就已经存在,而改革开放后的人口流动则使得社会保障的城乡分割问题得到充分暴露。

朱玲认为,随着经济的快速发展,我国的社会保障也日益得到重视。

新出现的情况是各地出现的福利竞赛和全国“大跃进”式的社保扩展,这涉及到社会保障的可持续性问题。

例如农村合作医疗的参合率在短短的三、四年之间就从8%提高到92%。

如此之高的推广速度不可避免会导致相关制度难以做到精细化。

而如果制度不稳定性或不具可持续性,将影响到政府的信誉。

朱玲提出,中国社会保障体系建设的中长期目标应当是“人人享有社会保障”,即社会成员在其生命周期的任何阶段,一旦面临困境,便有社会保障可依;而近五、六年的目标,应以“保基本、广覆盖”为原则,增强社保公平,并借此校正收入和财富的初始分配状态。

朱玲指出,当前的政策着力点主要包括:第一,通过扩大社会保险覆盖面,缩小城乡之间的社保差别,特别是提高低收入群体的社会保障程度;第二,改革计划经济体制遗留的公费医疗和养老保障制度,缩小公共部门与非公共部门就业者的社保差别;第三,统筹单位从县级水平提到省级水平;第四,推进财政改革,加大中央政府的社会支出责任,保证地方政府的财政收入水平与支出责任相匹配。

强化财政转移支付,保证欠发达地区的政府拥有足够的资源承担社会支出责任,从而缩小地区之间的社保差别等。

低保制度是社会保障体系中的最后一道社会安全网,能够保证人们的最低的生活需求得到满足。

中国在城镇和农村都推行了低保制度。

拉瓦利恩对中国城镇低保制度的运行绩效进行了评估。

拉瓦利恩指出,从理论上讲,低保补差收入的边际税率高达100%,低保的这一负激励问题很有可能会导致“贫困陷阱”的产生。

不过,他的研究表明,中国低保的边际税率远远低于100%的理论值,只有5%左右。

事实上,中国的低保并没有形成“贫困陷阱”,实际效果优于理论。

其主要原因是:当地政府成功地采取了相应措施来规避“贫困陷阱”。

比如说,当低保对象除低保收入之外的其他收入增加100元时,低保金只减少5元左右。

目前中国低保制度的主要问题是:第一,边际税率不是过高,而是过低了;第二,要提高低保覆盖率,尤其是暂时贫困人口的覆盖率;第三,应该为贫困家庭的子女接受非义务阶段教育提供支持,低保项目要与其他社会保障项目相结合;最后,目前中国社保项目的一个很大缺陷,是城乡差别问题,应尽量解决城乡低保标准差别过大等问题。

其他发展中国家和转型国家社会保障方面的经验对中国完善社会保障制度无疑具有借鉴作用。

印度高校财政拨款委员会主席索拉特以及乌克兰国家科学院人口与社会研究所的普雷皮克分别介绍了各自国家的社会保障制度及其改革举措。

普雷皮克在介绍乌克兰情况时指出,同中国类似,乌克兰在过去20年也经历了市场化改革。

同经济发展水平相比,乌克兰的社会保障支出总量过大,仅公共养老金支出就占GDP的16%。

同时,绝大部分社会救助的对象并非迫切需要救助,而真正需要的群体却没有得到足够的社会支持。

由于选举频繁,乌克兰政府难以采纳那些必要但不受欢迎的方案。

普雷皮克认为,乌克兰应当采取多种措施削减过量的养老金支出,比如逐渐提高退休年龄,逐渐将女性的退休年龄由目前的55岁延长至与男性一样的60岁,并最终使男女退休年龄都延长到65岁等。

索拉特在谈及印度社会保障情况时认为印度和中国一样,也面临着社会保障制度的公平性问题。

在印度的正式部门和非正式部门之间,不同宗教、种姓和性别之间,仍然存在着社会保障方面的不公平性,现在的印度社会保障基本是对富人有利。

(作者单位:中国社会科学院经济研究所)
(责任编辑:钟培华)
《经济学动态》2010年第11期。