铜陵社区管理的模式的研究

目录
一、研究背景......................................................... - 2 -
二、社区管理模式转变历程............................................. - 2 -
(一)城市“街—居”模式出炉.................................................................... - 2 -
(二)社区服务孵化.................................................................................... - 2 -
(三)社区建设悄然兴起 ............................................................................. - 3 -三、铜陵模式问世..................................................... - 3 -
（一）改革之“缘”................................................................................. - 3 -
1、改革阻力小；............................................................................... - 3 -
2、经济基础变化；............................................................................ - 3 -
3、旧制度遇到困境；......................................................................... - 3 -
（二）改革之“获”................................................................................. - 3 -
1、一个减少： .................................................................................. - 3 -
2、两个实行： .................................................................................. - 4 -
3、三个完善： .................................................................................. - 4 -
4、四个强化： .................................................................................. - 4 -
（三）改革之“惑”................................................................................. - 4 -
1、社区设施贪大求全，不能满足居民需求；........................................ - 4 -
2、治安状况不容乐观，交通安全令人担忧；........................................ - 4 -
3、社区老龄化严重；......................................................................... - 4 -
4、居民的选举权能否充分体现；........................................................ - 4 -
（四）改革之“建”................................................................................. - 5 -
1、社区服务方面；............................................................................ - 5 -
2、社区文体方面；............................................................................ - 5 -
3、社区治安方面；............................................................................ - 5 -
4、居民自治方面；............................................................................ - 5 -
5、党组织建设方面；......................................................................... - 5 -
四、分析与总结....................................................... - 5 -
铜陵社区管理模式的研究
摘要
加强和创新社区管理模式是重大而艰巨的战略任务和长期的系统工程，选择哪种社区管理模式，确保社会秩序稳定、构建社会和谐，是党和政府面临的重要挑战。

铜陵市社区在深化社区党建和社区建设的过程中，一些存在于城市基层社会管理深层次的矛盾和问题涌现出来，有待积极应对和有效破解， 2010年7月铜陵市实行了“区直管社区”的综合体制改革,随着新模式的不断推进，模式本身存在的问题也逐渐暴露。

本文通过对安徽省社区管理模式发展历程的研究，进一步总结分析“铜陵模式”，寻求“铜陵模式”更好得出路。

关键词社区管理；模式；铜陵市
一、研究背景
改革开放以来，我国社会主义市场经济与城市基层管理体制未能协调发展，与市场制度相适应的社会制度相对滞后，甚至严重缺失，市场经济高速发展的现状，迫切需要寻求新的管理模式，此时在政府的大力推动下社区建设悄然兴起，但是为大家所知发展是人类社会永恒的主题，随着经济飞跃发展，人们的认知、觉悟能力提升，社区建设不得不与时俱进，加之旧的社区管理模式在实施过程中遇到重重困难，这一切足以证明社区管理模式变革是必然抉择。

二、社区管理模式转变历程
(一)城市“街—居”模式出炉
新中国成立初期，新政府面临着如何将庞杂混乱而异质的城市社会改造成为高度实现国家意志的组织化、革命化社会的艰巨任务。

中国共产党通过以阶级斗争为核心的政治运动，在传统社区组织基础上，组建街道办事处，改组和强化城市居民组织，重新构建了城市基层社会组织。

在计划经济时期，我国基层社会逐步建立以“单位制”为主、以“街—居制“（基层地区管理）为辅的管理模式○1。

随着”街—居“模式在基层社会的建立和巩固，新政府将社会控制和市政管理的触角深入到城市社会的最基层，我国城市基层逐步形成了街道管理体制。

在传统计划经济体制下，我们不可否认的是城市“街—居”模式在社会发展过程中起到了一定的作用，对当时特定社会发展阶段的无序状况具有强有力地克制作用，有利于稳定社会秩序。

(二)社区服务孵化
1986年民政部首先把“社区”概念引入城市管理，提出要在城市中开展社区服务工作○2。

所谓社区，就是区域性的社会，换言之，就是人们凭感官能感觉到的具体化的社会。

目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后作为规模调整的居民委员会辖区○3。

随着社区服务的普及和深入，社区服务涉及的项
目越来越广泛，远远超出其涵盖范围，此时迫切需要在此基础上提升出一个包容量更大更全面的概念，来促进社区服务和整个社区全方位的发展。

(三)社区建设悄然兴起
1991年5月31日，时任民政部部长的崔乃夫在听取了基层政权建设司关于城市基层组织建设工作情况和今后工作设想的汇报以后，从加强城市基层政权建设、增强城市基层政权组织凝聚力角度，明确指出城市基层组织建设应着重抓好社区建设。

这种由政府推动开展起来的社区建设模式最主要的特点是政府在社区建设中占主导地位，发挥主导作用，社区自治组织（包括居委会、社
团等）等处于附属地位，负责协助政府及其派出机构推进社区建设○4。

其具体
特征如下。

(1)社区建设主体单一；政府既是社区建设目标的制定者，也是社区建设的具体执行者。

(2)社区建设方式行政化；我国政府机构采取的是层级制和职能制有机结合的双重机制，就是以层级为单位，在每一层级上进行职能分工。

(3)社区建设流程单向性；我国城市社区建设流程是一个从上往下的单向推进过程。

社区建设方式缺陷明显，必然影响社区建设成效。

居民低层次需求满足得较好，高层次需求则满足不够。

三、铜陵模式问世
城市社区管理大都有自己的特色，社区管理模式的差别往往取决于政府和社区以及其他社会服务机构之间权能配置的方式。

铜陵结合自身实际，实事求是推进社区综合管理体制改革，是社会管理领域的创新之举，“铜陵模式”孕育而生。

（一）改革之“缘”
1、改革阻力小；
铜陵市是全国最小的地级市，面积1113平方公里，人口74万，辖一县三区，相对大城市而言难度相对较低，阻力相对较小。

2、经济基础变化；
铜陵是个典型的工业城市，本地资源丰富，经济发展水平一路飙升，居民的生活水平得以提高。

随着经济基础的变化，作为上层建筑的政治体制必然要做出相应的调整才能适应这种趋势。

因此，铜陵的社区改革是经济发展的必要产物。

3、旧制度遇到困境；
作为“市一区一街道—社区”四级管理体制中的一个梯级——街道办，是计划经济和“大政府”理念共同催生的产物。

在四级管理体制实施过程中街道办固然有其存在的历史合理性，但是随着社会的发展，街道办的负面作用却日益凸显：一是城市管理职能错位。

街道办事处作为政府的派出机构,在日常事务中承担了越来越多的政府工作职能，取而代之其本应承担的社会职能。

二是机构冗余“夹心层“存在。

街道办事处和社区功能大多雷同、责权边界混沌不清。

街道办成为多余的“夹心层“，三是效率低下成本增加。

机构和工作人员冗余，工作岗位低负荷运转，从而形成人、财、物等诸多资源浪费等一系列恶性循环。

不仅社区管理的成本增加，同时也因人员过多、职能划分不明确，工作人员之间相互推卸责任，导致社区工作效率迟迟未能有效提高。

（二）改革之“获”
1、一个减少：
减少了行政层级，降低行政成本。

撤销街道办事处，原有的“区政府-街道办事处-社区”的垂直管理模式全部被打破，实现了全市甚至是全国社区综合管
理体制改革的历史性突破, 社区数量的减少 使得社区工作者人员经费支出和社区办公经费支出大幅减少 降低了区政府的行政成本。

2、两个实行：
实行扁平化管理,使得区政府与社区的直接互动局面,减少了信息传播失真的因素。

实行网格化管理，便于社区居民与社区工作者有了更好的交流沟通，使社会管理和公共服务更加贴近基层、贴近社区居民有效提高了区政府办事效率和服务水平。

要求社区工作者对自己管辖的片区了如指掌，把服务工作精细化，带来的是社区服务功能的拓展。

3、三个完善：
完善社区公共服务体系，完善社区市场化服务体系，完善社区义务服务体系；有效地激发了社区工作者的服务意识和责任意识 社区工作者变被动服务、坐等服务为上门服务、代理服务 大大提高了社区为民服务的能力。

同时鼓励组建群众性协会团体，大力推行社区志愿者注册登记制度，充分吸收社区内的老党员、老干部、志愿者等力量参加，组织为空巢独居老人、困难家庭等社区居民提供义务服务，大大提高了社区居民的参与意识。

4、四个强化：
强化党的核心功能，强化居民自治功能，强化社会管理功能，强化居委会监督功能; 加强对社区离退休党员、流动人口党员的服务工作，使党建工作延伸到社区每个角落。

社区大小事决定以居民满意度为标准。

赋予了居民更多的自治权。

同时社会管理的有效实施，进一步强化了社区的民生服务、城市管理、综治维稳等功能，社区的卫生、文化、治安、社区就业保障等服务功能得到提升，多种形式的便民生活服务圈不断涌现，居民多种需求得到不同程度的满足，居民对社区工作和社区服务的满意度和幸福感持续提升。

在全面履行居委会工作进行民主评议、实施民主监督的基础上，结合本届城市社区组织换届选举，建立“观察员”制度，对社区居民委员会制度的架构、选举和运行方式，进行全过程监督。

增强了社区办事的公开透明度。

（三）改革之“惑”
1、社区设施贪大求全，不能满足居民需求；
就拿官塘社区来看，虽然各种娱乐设施相对齐全，但是往往只是种空架子，休闲室里三两张麻将桌可以起到什么作用，那么几台电脑又会有几个人光顾，值得怀疑的是平时那些活动室会正常开放吗？
2、治安状况不容乐观，交通安全令人担忧；
档次高点的小区门卫监管相对较严，马路的宽度适宜，正常行车安全有所保障。

但是对于一些建造相对较早的小区来说，封闭性不高，马路的设计与现代需求脱节，治安交通等问题急需解决。

3、社区老龄化严重；
参加社团和志愿活动的居民毕竟数量有限，如今年龄老化（多为离退休老人），性别单一（多为女性），从而导致社团和志愿活动自治性难以提高。

4、居民的选举权能否充分体现；
社区管理层的社区党工委书记、居委会主任和公共服务中心主任的任职高度重合，绝大多数社区都是由“一肩挑”的方式来进行任职的，三个岗位的领导如何产生，居民如何监督他们，如何制约他们的权力，类似像居委会主任经
由等额选举产生的方式，其他领导的产生是否都是如此而出，如何规避其中的选举不公问题等，应该给予必要的关注和制度规约。

（四）改革之“建”
对“铜陵模式”和谐社区建设有如下建议：
1、社区服务方面；
社区要有社区服务站，能基本满足社区居民的需要；便民服务热线实现街道、居委会联网；不要贪大，空而无法落到实处。

2、社区文体方面；
要求有社区图书室，藏书量达1000册以上；有固定的青少年活动站和社区体育活动场所，按时开放，上级部门定期进行监督检查。

3、社区治安方面；
要求社区有警务室，做到治保组织健全；要求有专人对社区楼道进行巡逻检查。

4、居民自治方面；
要求居民委员会组织健全，能主动接受社区党组织领导，并且及时受理居民的意见和要求；社区问题社区居民与工作人员共同解决协商处理，达成一致意见。

社区领导居民投票选举，把居民的选举权落到实处。

5、党组织建设方面；
要求社区党的领导班子健全，有楼栋党组织并能认真开展活动，建立健全党对社区工作的协调委员会。

四、分析与总结
社区管理模式的变化发展应适应时代潮流，根据现实国情的同时各地还应顺应当地的社区发展趋势，一切从实际出发、实事求是，坚持眼前利益与长远利益相统一原则。

就拿“铜陵模式”来说，一般的中小城市可以总结其改革发展经验来开创自己的社区管理模式，但是对于大城市来说，此模式可能在发展过程中遇到的阻力很大，模式难以展开。

无论选择什么样的社区管理模式，其出发点万变不离其宗，以社会化为发展方向，以提高人们生活质量为宗旨，立足于以人为本，充分调动居民参与社区活动的积极性。

参考文献
[1]杨蓓蕾.发展质量视角下的城市社区建设模式研究 [M]，同济大学出版社.上海2009
[2]白钢.城市基层权力重组 [M].中国社会科学出版社，2005
[3] 汪大海.社区管理[M], 中国人民大学出版社，2012
[4] 潘小娟.中国基层社会重构—社区治理研究[M] 北京：中国法制出版2004第65页。