缺乏监督的权力与缺乏权力的监督_高校权力腐败现象透析
合集下载
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
［关键词］监督；权力；高校；权力腐败 ［中图分类号］Ｇ６４１ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－ ２４２６（２００７）１２－ ００３１－ ０３
旦把权力运行过程包括决策、执行等环 节置于人民群众的监督之下，有序地扩 大公众的政治参与，消除权力运行的封 闭性和神秘性，掌权者就难以滥用权力 谋取私利，即使发生了腐败，也容易发 现并及时追究”［２］。高校腐败滋生和蔓延 的主要原因之一就是权力缺乏监督，主
另外，纪委对群众反映的主要党政 领导干部违纪违法案件的立案调查也 没有自主权，往往要经过同级党委分管 领导同意，有时甚至要经过同级党委同 意。纪检机构几乎无不在人、财、物上受 制于同级党委。
近来高校发生的一些腐败案例一 而再、再而三地暴露了高校纪检监督机 构面临的制度性束缚。“双重领导体制” 使高校纪检机构直接处于其监督对象 的领导之下，重要的政治资源被党委所 控制，不能独立行使执纪权，也缺乏对 群众意见的灵敏反应机制。正如学者所 言：“在上游的堤坝不牢固时不去设法 加固，反而寄希望于在下游能够力挽狂 澜，是不切实际的想法”。［３］
３． 制度安排的缺陷与权力体系的 角色重叠。良好的制度对权力的授予
和运作起规范和指引作用。在一定意 义上，合理的制度安排是对权力进行 监督与制约的关键环节。从制度体系 上看，高校各项制度可以说是门类齐 全，条文繁多，涉及防腐治腐的也不 少。然而就目前来讲，高校制度的制定 者往往既是制度的执行主体，又是制 度的执行客体，从而形成利益交织、角 色重叠的权力体系，导致各项制度偏 私 和 不 公 正 ，在 分 房 、职 称 评 定 、评 奖 评优等方面明显地向领导者倾斜。腐 败的人制定腐败性的制度，制度性的 腐败又不可避免地造就腐败的人。从 而使一些高校领导在不合理的制度框 架 内 “合 法 地 ”腐 败 ，学 校 内 部 监 督 机 构也力不从心，只能“望腐兴叹”，这种 “合法地”腐败又会诱使高校领导进一 步实施腐败行为的延续和恶化，从而 为更大的腐败埋下隐患。
１．对高校办学自主权进行外部制衡 与监督。首先，进一步明晰大学自主办 学的权责界域。我国《高等教育法》虽然 用了 “依法”、“按照国家有关规定”、根 据“国家核定的办学规模”等语言表述 对高校办学自主权的限制，也强调了 “高等学校在民事活动中依法享有民事 权利，承担民事责任”等，但过于笼统， 责任过于含糊，这从客观上造成了高校 自主的“任作为”，甚至“乱作为”。因此， 有必要完善相关法律法规和制定实施 细则，进一步明确如何实行自主，滥用 自主权将承担何种责任等等。其次，政 府要对大学自治进行合理控制和有限 干预。高等教育发展的历史表明，当高 校与社会的关系日益紧密的时候，政府 也必然要增加对高校的干预。美国高等 教育学家约翰·Ｓ·布鲁贝克认为，高等 教育越卷入社会的事务中就越有必要 用政府的观点来看待它。就像战争意义 太重大，不能完全交给将军们决定一 样，高等教育也相当重要，不能完全留 给教授们决定。所以高校在充分行使办 学自主权时必须接受政府的合理控制 和干预。目前我国高等公立学校的投资 主体仍是国家，政府对教育的规划和立 法，教育经费的管理与控制，教育的评 估与监督更加必要。再次，司法审查要 介入大学自治。司法审查介入大学自治 既是保障又是监督，而不是无谓的干 预。虽然高校是享有独立地位的事业法 人，但法律法规赋予它行使一定的行政 管理职权，具有公权性质，无论从法理 上还是司法实践都说明了司法审查介 入的合理性和必要性。司法审查不仅为 师生个人权利提供充分的救济，而且能 保证大学充分自治，促进高等教育健康 发展。
分析一下高校的监督领导体制就 可以看出，高校现行的监督领导体制实 行的是纪委“双重领导制”，即一方面纪 委要接受党的上级纪检监察机关的领 导，另一方面又要接受同级党委的领 导。这就形成了同级纪委既要监督同级 党委，又要接受同级党委的领导的局 面。纪委既要监督党委又要依附于党 委，这显然是一个两难悖论，它直接导 致监督主体很难深入到监督客体的内 部实施监督。因为党委实际上掌控着政 治资源，纪委在实际工作中把服从同级 党委领导放在第一位，而把监督同级党 委放在第二位，缺乏监督的实权，从而 使高校监督机构在监督方式和效率上 趋于表面化和形式化。在监督内容上， 一般只抓住同级党委一些成员的细枝 末节的问题进行监督，而不是对重大问 题、要害问题进行全方位的有效监督；
由于法律不完善制度和权力制约与监督措施没有及时有效跟进实际上形成了高校自主权的膨胀使掌握大学自治权力的阶层将办学自主权转变为在自治范围里的高度特权并借此作为谋取个人利益的工具近年来查处的一些高校招生迁址扩建过程中发生的腐败案等均与这种高校招生自主权和项目建设权的膨胀与异化有关
党政干部学刊 ２００７ 年第败现象引起了社 会的强烈关注。其主要特点有三个方 面 ：一 是 基 建 、采 购 和 招 生 ，成 为 三 大 “腐败病灶”。据报载，２００３ 年 １ 月至 ２００５ 年 １０ 月，武汉市检察机关查办武 汉地区高校领导干部职务犯罪案件 ４１ 件，４６ 人。这 ４６ 人中，涉及基建招投标 及后勤维修工程领域的 １８ 人，占 ３９％； 教材、教学设备等采购部门 １５ 人，占 ３３％；招生环节 ７ 人，占 １５％。而在另一 个高校密集的省份陕西，近年来“落马” 的 ７ 名厅级高校领导干部中，有 ６ 名是 因分管基建受贿而“翻船”［１］。二是窝案、 串案，出现“扎堆腐败”、“前腐后继”的 现象。据检察机关透露，在已查处的高 校腐败案件中较为普遍的是院长、副院 长或处长、副处长彼此勾结，相互利用， 共同参与违法犯罪活动。三是知识与权 力联姻，产生“学术腐败”。由于选拔领 导的标准偏差缺失，使一批高学历、高 职称却德行欠缺的人进入学术委员会 和职称评审委员会等重要学术领导岗 位。知识给这些人带来独具的能力和稀 缺的权力，但当能力没有得到正确定 位，权力没有得到有效约束时，知识和 权力扭曲联姻并寻租。
２．行政权力的集中。我国公立高校 实行的是“党委领导下的校长负责制”， 按 “校—系 ”二 级 结 构 或 “校—学 院— 系”三级结构再加上职能部门进行权力 的级别配置。这种权力结构采取了严密 的科层化行政运作逻辑，这种科层制极 易导致行政权力的过分集中。权力过于 集中在党政“一把手”或某一个部门和 某一个岗位，缺乏相互制约，导致权力 的越线运行，于是在学校内部，往往出 现“某种决策一旦错误形成，结果是一 路绿灯，一错到底”的怪事。而监督机构 一方面缺乏应有的地位和必要的独立 性，造成了权力监督乏力。另一方面，监 督主体虽多，但监督力量缺乏整合，未 形成合力，监督的途径和渠道不畅通， 监督成了“摆设”，从而为高校腐败滋生 制造了温床。近年来，陕西高校及其他 一些高校一批处级干部的职务犯罪就 是这种缺乏监督的行政权力过度集中 的结果。
一、权力缺乏监督
１８ 世纪法国著名思想家孟德斯鸠 说过：“一切有权利的人，都容易滥用权 力，这是万古不易的一条经验。有权利 的人使用权力一直到遇到有界限的地 方才休止。”“不受制约的权力必定腐 败，绝对权力导致绝对腐败”。西方有一 个著名的反腐败国际组织“透明国际”， 在该组织看来，透明度问题在遏制腐败 措施中具有关键性的地位和作用。“一
在监督部位上，一般侧重于把普通党员 和一般干部视为监督的主要对象，缺乏 对领导干部、特别是党政一把手的强有 力监督；在监督时效上，往往停留于事 后监督，案件发生了才去监督，缺乏提 前介入和超前监督。
正因为高校纪委要在同级党委的 领导下开展工作，因而很少有高校纪委 按照“党内五项监督制度”，越级向上级 纪委报告同级党委违纪违法的案件出 现。在查处的众多高校腐败案件中，很 少有同级纪委检举揭发同级党委主要 领导和党委班子违法违纪的，大多都是 由群众举报和上级纪委直接介入而被 查处的。
３１
实践探索
党政干部学刊 ２００７ 年第 １２ 期
以及如何对高校自主权进行有效的监 督没有相应的具体规定。由于法律不完 善，制度和权力制约与监督措施没有及 时有效跟进，实际上形成了高校自主权 的膨胀，使掌握大学自治权力的阶层将 办学自主权转变为在自治范围里的高 度特权，并借此作为谋取个人利益的工 具，近年来查处的一些高校招生、迁址 扩建过程中发生的腐败案等均与这种 高校招生自主权和项目建设权的膨胀 与异化有关。
二、监督缺乏权力
按照党章和党内规章的规定，党的 上下级组织之间是一个相互依存、相互 支持、相互监督的统一体。然而在现行 体制和权力架构中，我们实行的是民主 集中制，一方面，强调下级服从上级；另 一方面，又强调上级接受下级监督。这 种监督关系与服从关系交织在一起，带 有很大的不确定性和矛盾性，相互监督 的权力配置带有很大的不平衡性。再加 上党内实际存在的层级关系和等级关 系，以及重要的政治资源为党的上级组 织所掌控，党的下级组织要达到监督党 的上级组织之目的是相当困难的。
缺乏监督的权力 与缺乏权力的监督
— ——高校权力腐败现象透析
董金权 苏国红 李红星
（安徽工程科技学院，安徽 芜湖 ２４１０００）
［摘 要］高校权力腐败的成因最关键的可以归结为权力缺乏监督与监 督缺乏权力两个方面。防范和治理高校腐败现象滋生和蔓延的关键举措是一 方面要对高校权力进行有效地监督，包括对大学自主权进行外部制衡与监督 和对大学行政权力进行内部制衡与监督；另一方面要对高校监督主体赋予足 够的权力。主要措施有：改革现行高校监督领导体制，实行以一种权力制约另 一种权力的异体监督和以中立性和独立性为保障的权威监督方式；落实党员 和师生的民主监督权；借鉴公司法人治理结构原理，进行合理分权；引进市场 中介机构，减少权力寻租的机会。
３２
党政干部学刊 ２００７ 年第 １２ 期
实践探索
力或曰对群众的监督权没有提供必要 的保障。
三、权力需要监督
解决高校腐败现象，廉政教育固然 重要。然而，要通过道德的“软约束”来 控制高校领导干部腐败又谈何容易！因 此，笔者的一个观点是，当前，在不放松 思想教育的前提下，最关键、最重要、最 能立竿见影的举措是对高校权力实施 全方位的有效监督，使想腐败者没有腐 败的条件，腐败就难以发生。因此，要防 范高校腐败现象的发生，从监督上去铲 除腐败发生的条件显得尤为必要。
同 样 ，高 校 监 察 、审 计 部 门 虽 然 业 务上受上级纪委的领导，但与被监督的 行政部门属于同级机构，一切关系都在 同级行政的管辖范围内，虽然名义上有 监督权，但实际工作中，也是不敢去监 督，无法去监督，实际上就是无真正“实 权”去监督。
更严重的问题是，另外一支监督主 体— ——高校党员和群众，不但缺乏必要 的监督权，反而弄不好会得罪领导，遭 到打击报复，因而对监督缺乏信心，不 愿意监督。现实生活中，那些给领导提 意见，举报领导违纪违规行为，被打入 “冷宫”者有之，流血流泪者有之，甚至 付出身家性命，搞得家破人亡者皆有 之。所以，高校一些群众只能信奉“好人 主义”，只求一团和气，明哲保身，或怕 反映问题破了面子得罪人，或者甘愿 “自扫门前雪”，当个“和事佬”，秉持“留 下人情好办事”，“多条意见多份冤”等 等，对领导违纪违规甚至违法行为视而 不见，听而不闻。这其中原因，都是因为 对群众的监督没有赋予足够的实际权
任何腐败都是权力的被滥用，高校 腐败的背后，实质也是“权力腐败”。高校 权力腐败现象的成因是极其复杂的，但 最关键的因素可以归结为两点：一是权 力缺乏监督，二是监督缺乏权力。对于前 者，关注和研究的虽然很多，对于高校权 力缺乏监督的事实也达成了基本共识。 然而，对于高校哪些权力缺乏监督，尤其 是对高校自主权的膨胀、行政权力的集 中以及权力体系的角色重叠等方面缺乏 深入和细致的探讨；而对于后者时至今 日还没有引起足够的重视。
要体现在以下几个方面： １．自主权的膨胀。随着我国高校独
立法人地位的确立，高校在招生录取、 经费使用、项目建设、物资采购、干部聘 任和职称评定等方面拥有的自主权越 来越多。但是我国法律赋予高校上述自 主权时，却对高校应承担的义务和责任
［作者简介］董金权（１９７６－ ），男，安徽怀宁人，安徽工程科技学院人文社科系讲师，主要从事社会问题研究。 苏国红（１９６５－ ），女，安徽歙县人，安徽工程科技学院党委宣传部部长、教授，研究方向是高校廉政文化。 李红星（１９７０－ ），女，安徽宿州人，安徽工程科技学院人文社科系副教授，研究方向是思想政治教育、高等教育等。
当前高校权力的越线运行使对其 权力的约束出现疲软现象和虚拟状态， 在实际工作中，凡班子讨论重大事项， 哪些内容，程序怎样，首先得让主要领 导点头，否则就上不了会议。比如：现在 高校领导干部的选拔任用，通常是组织 部门考察，主管领导审核，一把手认可， 党委通过。这些程序看起来周全但很多 时候可人为操纵，使正常的程序呈现虚 拟状态。一些主要领导完全可以在不破 坏这些程序的前提下，先定调子，画框 子，再由组织部门照这个调子和框子去 找人，如果找出的人不合主要领导意 图，就很难上党委会讨论，更谈不上表 决通过。于是，高校干部的选拔任用在 合法程序的装饰下，变成了主要领导说 谁行就行，不行也行，说谁不行就不行， 行也不行。就这样，主要领导的意图经 过几次上下传递与统一自然就成了班 子的集体决定。
旦把权力运行过程包括决策、执行等环 节置于人民群众的监督之下，有序地扩 大公众的政治参与，消除权力运行的封 闭性和神秘性，掌权者就难以滥用权力 谋取私利，即使发生了腐败，也容易发 现并及时追究”［２］。高校腐败滋生和蔓延 的主要原因之一就是权力缺乏监督，主
另外，纪委对群众反映的主要党政 领导干部违纪违法案件的立案调查也 没有自主权，往往要经过同级党委分管 领导同意，有时甚至要经过同级党委同 意。纪检机构几乎无不在人、财、物上受 制于同级党委。
近来高校发生的一些腐败案例一 而再、再而三地暴露了高校纪检监督机 构面临的制度性束缚。“双重领导体制” 使高校纪检机构直接处于其监督对象 的领导之下，重要的政治资源被党委所 控制，不能独立行使执纪权，也缺乏对 群众意见的灵敏反应机制。正如学者所 言：“在上游的堤坝不牢固时不去设法 加固，反而寄希望于在下游能够力挽狂 澜，是不切实际的想法”。［３］
３． 制度安排的缺陷与权力体系的 角色重叠。良好的制度对权力的授予
和运作起规范和指引作用。在一定意 义上，合理的制度安排是对权力进行 监督与制约的关键环节。从制度体系 上看，高校各项制度可以说是门类齐 全，条文繁多，涉及防腐治腐的也不 少。然而就目前来讲，高校制度的制定 者往往既是制度的执行主体，又是制 度的执行客体，从而形成利益交织、角 色重叠的权力体系，导致各项制度偏 私 和 不 公 正 ，在 分 房 、职 称 评 定 、评 奖 评优等方面明显地向领导者倾斜。腐 败的人制定腐败性的制度，制度性的 腐败又不可避免地造就腐败的人。从 而使一些高校领导在不合理的制度框 架 内 “合 法 地 ”腐 败 ，学 校 内 部 监 督 机 构也力不从心，只能“望腐兴叹”，这种 “合法地”腐败又会诱使高校领导进一 步实施腐败行为的延续和恶化，从而 为更大的腐败埋下隐患。
１．对高校办学自主权进行外部制衡 与监督。首先，进一步明晰大学自主办 学的权责界域。我国《高等教育法》虽然 用了 “依法”、“按照国家有关规定”、根 据“国家核定的办学规模”等语言表述 对高校办学自主权的限制，也强调了 “高等学校在民事活动中依法享有民事 权利，承担民事责任”等，但过于笼统， 责任过于含糊，这从客观上造成了高校 自主的“任作为”，甚至“乱作为”。因此， 有必要完善相关法律法规和制定实施 细则，进一步明确如何实行自主，滥用 自主权将承担何种责任等等。其次，政 府要对大学自治进行合理控制和有限 干预。高等教育发展的历史表明，当高 校与社会的关系日益紧密的时候，政府 也必然要增加对高校的干预。美国高等 教育学家约翰·Ｓ·布鲁贝克认为，高等 教育越卷入社会的事务中就越有必要 用政府的观点来看待它。就像战争意义 太重大，不能完全交给将军们决定一 样，高等教育也相当重要，不能完全留 给教授们决定。所以高校在充分行使办 学自主权时必须接受政府的合理控制 和干预。目前我国高等公立学校的投资 主体仍是国家，政府对教育的规划和立 法，教育经费的管理与控制，教育的评 估与监督更加必要。再次，司法审查要 介入大学自治。司法审查介入大学自治 既是保障又是监督，而不是无谓的干 预。虽然高校是享有独立地位的事业法 人，但法律法规赋予它行使一定的行政 管理职权，具有公权性质，无论从法理 上还是司法实践都说明了司法审查介 入的合理性和必要性。司法审查不仅为 师生个人权利提供充分的救济，而且能 保证大学充分自治，促进高等教育健康 发展。
分析一下高校的监督领导体制就 可以看出，高校现行的监督领导体制实 行的是纪委“双重领导制”，即一方面纪 委要接受党的上级纪检监察机关的领 导，另一方面又要接受同级党委的领 导。这就形成了同级纪委既要监督同级 党委，又要接受同级党委的领导的局 面。纪委既要监督党委又要依附于党 委，这显然是一个两难悖论，它直接导 致监督主体很难深入到监督客体的内 部实施监督。因为党委实际上掌控着政 治资源，纪委在实际工作中把服从同级 党委领导放在第一位，而把监督同级党 委放在第二位，缺乏监督的实权，从而 使高校监督机构在监督方式和效率上 趋于表面化和形式化。在监督内容上， 一般只抓住同级党委一些成员的细枝 末节的问题进行监督，而不是对重大问 题、要害问题进行全方位的有效监督；
由于法律不完善制度和权力制约与监督措施没有及时有效跟进实际上形成了高校自主权的膨胀使掌握大学自治权力的阶层将办学自主权转变为在自治范围里的高度特权并借此作为谋取个人利益的工具近年来查处的一些高校招生迁址扩建过程中发生的腐败案等均与这种高校招生自主权和项目建设权的膨胀与异化有关
党政干部学刊 ２００７ 年第败现象引起了社 会的强烈关注。其主要特点有三个方 面 ：一 是 基 建 、采 购 和 招 生 ，成 为 三 大 “腐败病灶”。据报载，２００３ 年 １ 月至 ２００５ 年 １０ 月，武汉市检察机关查办武 汉地区高校领导干部职务犯罪案件 ４１ 件，４６ 人。这 ４６ 人中，涉及基建招投标 及后勤维修工程领域的 １８ 人，占 ３９％； 教材、教学设备等采购部门 １５ 人，占 ３３％；招生环节 ７ 人，占 １５％。而在另一 个高校密集的省份陕西，近年来“落马” 的 ７ 名厅级高校领导干部中，有 ６ 名是 因分管基建受贿而“翻船”［１］。二是窝案、 串案，出现“扎堆腐败”、“前腐后继”的 现象。据检察机关透露，在已查处的高 校腐败案件中较为普遍的是院长、副院 长或处长、副处长彼此勾结，相互利用， 共同参与违法犯罪活动。三是知识与权 力联姻，产生“学术腐败”。由于选拔领 导的标准偏差缺失，使一批高学历、高 职称却德行欠缺的人进入学术委员会 和职称评审委员会等重要学术领导岗 位。知识给这些人带来独具的能力和稀 缺的权力，但当能力没有得到正确定 位，权力没有得到有效约束时，知识和 权力扭曲联姻并寻租。
２．行政权力的集中。我国公立高校 实行的是“党委领导下的校长负责制”， 按 “校—系 ”二 级 结 构 或 “校—学 院— 系”三级结构再加上职能部门进行权力 的级别配置。这种权力结构采取了严密 的科层化行政运作逻辑，这种科层制极 易导致行政权力的过分集中。权力过于 集中在党政“一把手”或某一个部门和 某一个岗位，缺乏相互制约，导致权力 的越线运行，于是在学校内部，往往出 现“某种决策一旦错误形成，结果是一 路绿灯，一错到底”的怪事。而监督机构 一方面缺乏应有的地位和必要的独立 性，造成了权力监督乏力。另一方面，监 督主体虽多，但监督力量缺乏整合，未 形成合力，监督的途径和渠道不畅通， 监督成了“摆设”，从而为高校腐败滋生 制造了温床。近年来，陕西高校及其他 一些高校一批处级干部的职务犯罪就 是这种缺乏监督的行政权力过度集中 的结果。
一、权力缺乏监督
１８ 世纪法国著名思想家孟德斯鸠 说过：“一切有权利的人，都容易滥用权 力，这是万古不易的一条经验。有权利 的人使用权力一直到遇到有界限的地 方才休止。”“不受制约的权力必定腐 败，绝对权力导致绝对腐败”。西方有一 个著名的反腐败国际组织“透明国际”， 在该组织看来，透明度问题在遏制腐败 措施中具有关键性的地位和作用。“一
在监督部位上，一般侧重于把普通党员 和一般干部视为监督的主要对象，缺乏 对领导干部、特别是党政一把手的强有 力监督；在监督时效上，往往停留于事 后监督，案件发生了才去监督，缺乏提 前介入和超前监督。
正因为高校纪委要在同级党委的 领导下开展工作，因而很少有高校纪委 按照“党内五项监督制度”，越级向上级 纪委报告同级党委违纪违法的案件出 现。在查处的众多高校腐败案件中，很 少有同级纪委检举揭发同级党委主要 领导和党委班子违法违纪的，大多都是 由群众举报和上级纪委直接介入而被 查处的。
３１
实践探索
党政干部学刊 ２００７ 年第 １２ 期
以及如何对高校自主权进行有效的监 督没有相应的具体规定。由于法律不完 善，制度和权力制约与监督措施没有及 时有效跟进，实际上形成了高校自主权 的膨胀，使掌握大学自治权力的阶层将 办学自主权转变为在自治范围里的高 度特权，并借此作为谋取个人利益的工 具，近年来查处的一些高校招生、迁址 扩建过程中发生的腐败案等均与这种 高校招生自主权和项目建设权的膨胀 与异化有关。
二、监督缺乏权力
按照党章和党内规章的规定，党的 上下级组织之间是一个相互依存、相互 支持、相互监督的统一体。然而在现行 体制和权力架构中，我们实行的是民主 集中制，一方面，强调下级服从上级；另 一方面，又强调上级接受下级监督。这 种监督关系与服从关系交织在一起，带 有很大的不确定性和矛盾性，相互监督 的权力配置带有很大的不平衡性。再加 上党内实际存在的层级关系和等级关 系，以及重要的政治资源为党的上级组 织所掌控，党的下级组织要达到监督党 的上级组织之目的是相当困难的。
缺乏监督的权力 与缺乏权力的监督
— ——高校权力腐败现象透析
董金权 苏国红 李红星
（安徽工程科技学院，安徽 芜湖 ２４１０００）
［摘 要］高校权力腐败的成因最关键的可以归结为权力缺乏监督与监 督缺乏权力两个方面。防范和治理高校腐败现象滋生和蔓延的关键举措是一 方面要对高校权力进行有效地监督，包括对大学自主权进行外部制衡与监督 和对大学行政权力进行内部制衡与监督；另一方面要对高校监督主体赋予足 够的权力。主要措施有：改革现行高校监督领导体制，实行以一种权力制约另 一种权力的异体监督和以中立性和独立性为保障的权威监督方式；落实党员 和师生的民主监督权；借鉴公司法人治理结构原理，进行合理分权；引进市场 中介机构，减少权力寻租的机会。
３２
党政干部学刊 ２００７ 年第 １２ 期
实践探索
力或曰对群众的监督权没有提供必要 的保障。
三、权力需要监督
解决高校腐败现象，廉政教育固然 重要。然而，要通过道德的“软约束”来 控制高校领导干部腐败又谈何容易！因 此，笔者的一个观点是，当前，在不放松 思想教育的前提下，最关键、最重要、最 能立竿见影的举措是对高校权力实施 全方位的有效监督，使想腐败者没有腐 败的条件，腐败就难以发生。因此，要防 范高校腐败现象的发生，从监督上去铲 除腐败发生的条件显得尤为必要。
同 样 ，高 校 监 察 、审 计 部 门 虽 然 业 务上受上级纪委的领导，但与被监督的 行政部门属于同级机构，一切关系都在 同级行政的管辖范围内，虽然名义上有 监督权，但实际工作中，也是不敢去监 督，无法去监督，实际上就是无真正“实 权”去监督。
更严重的问题是，另外一支监督主 体— ——高校党员和群众，不但缺乏必要 的监督权，反而弄不好会得罪领导，遭 到打击报复，因而对监督缺乏信心，不 愿意监督。现实生活中，那些给领导提 意见，举报领导违纪违规行为，被打入 “冷宫”者有之，流血流泪者有之，甚至 付出身家性命，搞得家破人亡者皆有 之。所以，高校一些群众只能信奉“好人 主义”，只求一团和气，明哲保身，或怕 反映问题破了面子得罪人，或者甘愿 “自扫门前雪”，当个“和事佬”，秉持“留 下人情好办事”，“多条意见多份冤”等 等，对领导违纪违规甚至违法行为视而 不见，听而不闻。这其中原因，都是因为 对群众的监督没有赋予足够的实际权
任何腐败都是权力的被滥用，高校 腐败的背后，实质也是“权力腐败”。高校 权力腐败现象的成因是极其复杂的，但 最关键的因素可以归结为两点：一是权 力缺乏监督，二是监督缺乏权力。对于前 者，关注和研究的虽然很多，对于高校权 力缺乏监督的事实也达成了基本共识。 然而，对于高校哪些权力缺乏监督，尤其 是对高校自主权的膨胀、行政权力的集 中以及权力体系的角色重叠等方面缺乏 深入和细致的探讨；而对于后者时至今 日还没有引起足够的重视。
要体现在以下几个方面： １．自主权的膨胀。随着我国高校独
立法人地位的确立，高校在招生录取、 经费使用、项目建设、物资采购、干部聘 任和职称评定等方面拥有的自主权越 来越多。但是我国法律赋予高校上述自 主权时，却对高校应承担的义务和责任
［作者简介］董金权（１９７６－ ），男，安徽怀宁人，安徽工程科技学院人文社科系讲师，主要从事社会问题研究。 苏国红（１９６５－ ），女，安徽歙县人，安徽工程科技学院党委宣传部部长、教授，研究方向是高校廉政文化。 李红星（１９７０－ ），女，安徽宿州人，安徽工程科技学院人文社科系副教授，研究方向是思想政治教育、高等教育等。
当前高校权力的越线运行使对其 权力的约束出现疲软现象和虚拟状态， 在实际工作中，凡班子讨论重大事项， 哪些内容，程序怎样，首先得让主要领 导点头，否则就上不了会议。比如：现在 高校领导干部的选拔任用，通常是组织 部门考察，主管领导审核，一把手认可， 党委通过。这些程序看起来周全但很多 时候可人为操纵，使正常的程序呈现虚 拟状态。一些主要领导完全可以在不破 坏这些程序的前提下，先定调子，画框 子，再由组织部门照这个调子和框子去 找人，如果找出的人不合主要领导意 图，就很难上党委会讨论，更谈不上表 决通过。于是，高校干部的选拔任用在 合法程序的装饰下，变成了主要领导说 谁行就行，不行也行，说谁不行就不行， 行也不行。就这样，主要领导的意图经 过几次上下传递与统一自然就成了班 子的集体决定。