资产资金源有偿使用收入管理办法释义

《山东省国有资产资源有偿使用收入管理办法》
释义
第一条为了加强国有资产资源有偿使用收入管理，规范公共财政收入体系建设，促进国有资产合理配置和国有资源有效利用，根据有关法律、法规，结合本省实际,制定本办法。

【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。

一、立法目的
本办法的目的是加强国有资产资源有偿使用收入管理，规范公共财政收入体系建设，促进国有资产合理配置和国有资源有效利用。

（一)公共财政收入体系
所谓公共财政，是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为。

公共财政以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系,它主要着眼于弥补“市场失灵",是与市场经济体制相适应的一种财政管理行为。

公共财政的历史使命，在于它支持、促进市场经济体制的形成和发展。

有市场经济体制，必有公共财政，二者相互促进，交替推动，是一种紧紧捆在一起的双边互动关系。

只有真正建立起公共财政体制,才能建立与
完善社会主义市场经济体制。

公共财政在国民经济中占有重要地位，它对依法促进公平分配,调控宏观经济,合理配置资源，强化国有资产管理，发挥着不可替代的作用。

公共财政收入是指政府为了实现其公共经济职能，利用政治权力和经济权力所取得的一切货币收入。

公共财政收入是公共财政支出的基础，是国家宏观调控的重要依托。

公共财政的运行过程表现为“公共收入—公共支出"两个相互衔接继起的阶段，公共财政收入是公共经济活动的起点和前提,其实质是政府将微观经济主体的一部分资源转移到公共部门。

加强国有资产资源有偿使用收入管理，是完善公共财政收入体系建设的重要内容。

（二）制定本办法的必要性
近年来，随着国有资产资源有偿使用收入规模的逐年增大，制定统一的国有资产资源有偿使用收入管理办法,成为培植壮大地方财源、完善公共财政收入体系、规范收入分配秩序的迫切需要。

1.加强国有资产资源有偿使用收入管理，是保护国有资产资源、培植壮大财源的需要。

近年来，针对国有资源开发力度加大、行政事业资产规模快速增长的实际状况，中央和省出台了一系列政策措施，为规范国有资产资源有偿使用收入管理发挥了重要作用.但从财政监督和审计检查的情况看，由于现行法规制度覆盖面窄，系统性、权威性、约束力不够
强,国有资产资源有偿使用收入管理方面仍存在一些薄弱环节，国有资产资源有偿使用收入尚未做到应收尽收。

同时，在现行管理模式下,资产资源有偿使用收入与部门、单位利益紧密相关,也导致部分资产资源违规使用和过度开发，带来一系列矛盾和问题。

进一步规范资产资源有偿使用收入征管，既可以切断有偿使用收入与部门、单位之间的利益链条，防止国有资产资源的过度开发和违规使用，发挥好有偿使用的调控功能，也可以把资产资源优势转化为财源优势，维护政府权益、增加政府财政收入。

2.加强国有资产资源有偿使用收入管理,是规范收入分配秩序、推动源头治腐的需要。

行政事业单位占有、使用的国有资产资源，是其履行职责的物质保障。

由于部门职责差异及其他方面的原因，目前各部门占有、使用的国有资产资源数量差距较大.在现行管理模式下，这些资产资源所形成的收入，全部归属各部门所有，不仅导致部门之间的收入分配不均衡,而且也不利于廉政建设。

从审计、财政监督检查以及清理“小金库"情况看，很多问题都与资产资源有偿使用收入管理不规范有关。

将国有资产资源有偿使用收入全部纳入财政预算管理，实行严格的收支两条线制度,是缩小部门间分配差距、规范收入分配秩序的需要，对促进党风廉政建设、推动源头治腐也具有重要意义。

3.加强国有资产资源有偿使用收入管理，是深化财政改革、提高政府调控保障能力的需要。

近年来,我省加快推进综
合预算改革，将罚没收入、行政事业性收费等非税收入相继纳入部门预算；实施国有资本经营预算制度，加强了企业国有资本收益的收缴管理.但是，由于行政事业单位国有资产资源有偿使用管理改革不到位，目前一些非税收入依然游离于财政预算之外.国务院已明确要求，各地要于2011年底之前，将预算外资金全部纳入预算管理。

加快推进国有资产资源有偿使用管理改革，符合国务院加强非税收入预算管理的要求,也符合“逐步弱化收费、强化资产资源收入管理”的财政改革思路。

同时，将各类政府性收入全部纳入预算管理，实现“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”，有利于推进财政科学化精细化管理，增强政府资金综合运筹和调控保障能力.
4．制定本办法是完善政府非税收入管理政策体系的需要.2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》下发后，各级积极转变观念，提高认识,结合实际探索政府非税收入管理的途径和方式。

从我省情况看，行政事业性收费项目审批和收入管理已经有了比较明确的政策规定；财政部《政府性基金管理办法》下发后，政府性基金的申报、审批和征缴管理走上了规范化轨道；国有资本经营收入预算已经实施，规范化管理水平有了很大提高，精细化管理向纵深推进；国家有关法律法规对罚没收入都做了法律性界定。

在政府非税收入构成中,唯独国有资产资源有偿使用收入管理无法可依。

制定国有资产资源有偿使用收入管理办法,进一步明
确国有资产资源有偿使用收入的性质，界定内涵外延，规范征缴程序，强调财政综合预算管理，是落实依法行政、依法理财的重要举措.本办法出台后，政府非税收入6大组成部分都有了对应的政策依据,基本构建起了完善的非税收入法律政策体系框架，将进一步促进我省非税收入规范化征缴管理再上新台阶。

（三）出台本办法的重要意义
本办法的正式施实,是我省首次以政府规章形式规范政府非税收入管理，对其他各类型政府非税收入政策制度建设，将起到重要的示范意义。

在各类政府非税收入中，国有资产资源有偿使用收入是来源渠道最复杂的收入，由于国有资产和国有资源存在形态各异，用途差别极大，有偿使用方式多种多样,很难用一种来源渠道或者收入表现形式来概括全部的有偿使用收入。

通过对一般特征的表述,以及对征缴各环节做出明确规定，将使过去仅从理论上表述国有资产资源有偿使用收入，落实到可执行、可操作的层面上。

1.办法明确了国有资产有偿使用收入范围，特别是将行政事业单位利用其占有的固定资产、流动资产、无形资产取得的资产处置收入、对外合作收入、对外服务收入,以及对外投资、对外担保收入等，纳入国有资产有偿使用收入范围。

行政事业单位国有资产的处置，既包括产权的转移,也包括实物形态的消失。

实物形态的消失，又是由包括拆迁、报废、
外力致损在内的多种原因造成的。

因此,《办法》将行政事业单位固定资产因报废报损取得的残值变价收入、拆迁补偿收入、置换差价收入、保险理赔收入等资产处置收入纳入国有资产有偿使用收入范围。

2。

办法明确了国有资源有偿使用收入范围，进一步拓展了政府非税收入的管理范围。

在外延上，将公共资源、技术资源、政府信誉等纳入了国有资源的范畴.在内涵上,将以前没有纳入政府非税收入管理的有偿使用收入，如利用城市公共基础设施、无线电频率、地热、网络、空间等资源取得的收入，世界自然文化遗产、重点文物保护单位和政府投资建设的风景名胜区门票收入,个别部门利用政府信誉向社会提供带有强制色彩的有偿服务取得的收入，官方网站广告权有偿使用收入，以及利用各种技术资源开展对外服务、对外合作取得的收入，全部纳入了管理范围。

3。

办法进一步明确了国有资产资源有偿使用收入管理方式和征缴程序，对有偿使用收入征缴程序和步骤作了详细规定。

明确国有资产资源有偿使用收入属政府非税收入，实行收支两条线，全额纳入财政预算管理,任何单位不得坐收坐支、截留、挤占、挪用或者擅自减收、免收、缓收。

总之,本办法与财政部53号、省政府办公厅5号文件等政策规定相配套，形成了完整的国有资源和国有资产有偿使用收入征缴管理政策体系。

有利于培植我省非税收入财源，缩小部门之间收入分配差距，减少单位违规行为，提高我省
非税收入规范化、精细化管理水平。

二、立法依据
制定本办法主要依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源管理法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》和《山东省人民政府办公厅关于加强国有资源和国有资产有偿使用收入管理的意见》等相关法律、法规和政策,同时紧密结合我省政府非税收入征缴管理改革实践，以及近年来审计和财政监督检查发现的各部门国有资产资源有偿使用收入表现形式与来源渠道等实际情况。

第二条本办法适用于本省行政区域内国家机关、事业单位及其他组织(以下统称执收单位）国有资产和国有资源有偿使用收入的征收管理和监督。

执行企业财务会计制度的事业单位，其国有资产和国有资源有偿使用收入管理，不适用本办法。

【释义】本条是关于适用范围、对象等的规定.
一、适用范围
适用范围亦即效力范围。

政府规章的效力，通常包括空间效力、对人的效力和时间效力.空间效力，即适用的地域范
围，也就是政府规章能够在什么地方发生效力.对空间效力，几乎所有的法律法规和政府规章都要进行明确规定，以便遵照执行。

一般情况下，空间效力应当适用于法律法规和政府规章制定机关所在的整个行政区域.但是，在一些特殊情况下,可能仅适用于制定机关所在行政区域的部分特殊区域。

本办法属于第一种情况，即在山东省整个行政区域内具有普遍的约束效力.对人的效力，也就是法律规范可以适用的主体范围，即对哪些主体有效.时间效力,即法律法规和政府规章从什么时间开始发生效力和什么时间失去效力。

本办法第二十六条专门对时间效力作出了具体规定，即“本办法自2011年2月1日起施行"，释义还将对此做专门介绍。

二、适用对象
本办法的适用对象即适用主体,主要包括国家机关、事业单位及其他组织，在本办法中统称为执收单位.
（一）国家机关
是指行使国家管理和国家权力的机关，包括党的机关、人大机关，行政机关、政协机关和司法机关。

社会主义国家实行政行合一制度，由国家权力机关统一领导行政机关和司法机关，它们在各自的职权范围内进行工作.在我国，党的机关主要指中国共产党各级委员会及其组成机构、监督机构,也包括共青团、妇联、工会各级委员会。

权力机关是指各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。

行政机关是
指各级政府及其组成部门，以及行使社会管理职责的政府其他直属机构.政协机关指中国人民政治协商会议各级委员会，是各民主党派参政议政的政治组织和平台，它还包括各民主党派、无党派人士、工商联的各级委员会。

司法机关，主要指各级检察机关和审判机关.
（二)事业单位
按照《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、体育、卫生、经济建设、农林水气等活动的社会服务组织.《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，占有、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位应划入事业单位管理的范畴。

事业单位一般要接受国家行政机关的领导，有其一定的组织或机构表现形式，有独立的法人地位。

按照过去的分类方法,事业单位分为全额财政拨款事业单位、定额补助事业单位、自收自支事业单位和执行企业财务制度的事业单位,前三种类型的事业单位均执行事业单位财务和会计制度。

本办法所称事业单位，主要指执行事业单位财务和会计制度的事业单位.
预算外资金管理时期，定额补助和自收自支事业单位组织的国有资产和国有资源有偿使用收入均做为单位的经营收入。

定额补助事业单位的经费来源除了财政定额拨款外，差额部分主要是行政事业性收费和国有资产资源有
偿使用收入；自收自支事业单位的经费来源几乎全部来自于行政事业性收费和国有资产资源有偿使用收入。

从定额补助和自收自支事业单位占有和管理使用的国有资产性质来看，都是多年来国家用财政资金购置积累的，或者利用国有资源开展有偿使用活动取得的收入购置积累的,其所有权属于国家。

政府非税收入管理体系建立以后，行政事业性收费和国有资产资源有偿使用收入属于公共财政收入的组成部分，定额补助和自收自支事业单位组织的上述收入要全部上缴财政，保运转的经费来源由过去的自主经营取得变为财政拨款.经费来源渠道的变化，使得事业单位的性质也发生了变化，原来的定额补助和自收自支全部变为财政拨款。

这一变化说明，过去我们按照资金来源渠道界定事业单位性质的做法是不合适的。

对事业单位进行改革,按照新的政策规定界定事业单位性质势在必行。

（三）其他组织
指除国家机关、事业单位、企业外,其他实行财务独立核算、执行事业单位财务和会计制度、利用或主要利用国有资产开展日常活动的社会组织。

有的社会组织受政府委托，还行使一定的社会管理职责。

比较常见的其他组织主要有基金会、贸易促进会、与政府机构合署办公的各类协会、文艺工作团体等。

二、本办法适用对象的禁止规定
本条第二款是关于适用对象的禁止性规定。

本办法适用于本省行政区域内国家机关、事业单位及其他组织。

事业单位根据执行的财务制度的不同，可以区分为执行事业财务制度的事业单位和执行企业财务制度的事业单位。

本条第一款所称事业单位，指执行事业单位财务和会计制度的全额财政拨款事业单位、财政定额补助事业单位和自收自支事业单位。

本办法不适用于执行企业财务制度的事业单位国有资产资源有偿使用收入管理.
根据企业财务相关政策规定,国家以各种形态的资产资源向企业注资，企业均以实收资本科目记账。

企业依靠这些资本直接开展生产经营活动，其经营成果除以税收形式上缴国家外,还以利润、股利等非税收入名义上缴国家。

企业资产在每一个经营周期结束后，经营成果可以表现为盈利,也可以表现为亏损。

当经营亏损时，企业资产就不能上缴利润和股利。

在一个经营周期内因经营亏损而导致国有资产的损失,是正常的市场经营行为,是法律所允许的。

直接经营和允许经营亏损是企业国有资产资源的两大特征。

执行事业单位财务会计制度的事业单位国有资产资源，一是不允许事业单位直接开展经营活动，只能开展有偿使用活动,二是在开展有偿使用活动时，未经批准，不得无偿使用.如果因开展有偿使用活动而导致国有资产资源的损失或流失,是一种犯罪行为，是法律所不允许的。

执行的财务和会计制度不同，遵循的法律法规也不同。

由于国家规定行政事业单位不得利用占有的国有资源和国有资产直接开展经营活动，所以执行企业财务和会
计制度的事业单位不是本办法的适用对象。

在政府非税收入的分类中，执行企业财务和会计制度的事业单位上缴的非税收入对应国有资本经营收入。

第三条国有资产和国有资源有偿使用收入属政府非税收入，实行收支两条线制度，全额纳入财政预算管理。

任何单位不得坐收坐支、截留、挤占、挪用或者擅自减收、免收、缓收国有资产和国有资源有偿使用收入。

【释义】本条是关于国有资产和国有资源有偿使用收入性质和管理方式的规定.
一、政府非税收入
政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国有资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。

非税收入是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种方式和手段。

它包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资本经营收入、国有资产资源有偿使用收入以及其他收入.近年来，为优化经济发展环境，减轻社会负担，国家和省着力清理整顿涉企、涉农收费，先后取消了300多项收费项目，收费基金管理越来越规范，收入规模逐年缩小；与此相对应，随着国有资产资源的开发利用和价格上涨，资产资
源有偿使用收入大幅增加,成为政府非税收入和地方财政收入新的增长点。

非税收入管理的重点，也由清理规范行政事业性收费,转到规范国有资产资源有偿使用收入管理上来。

近年来，国有资产资源有偿使用收入占政府非税收入的比重达到70％以上，已经成为非税收入的主要来源和主要组成部分。

财政收支是政府行政工作的重要组成部分.财政收支管理必须落实依法行政的法律规范。

财政部门依法行政，包括依法组织收入和依法安排支出两个方面。

依法组织收入,不但要求财政收入的来源渠道合法,而且从不同来源渠道取得的财政收入规模要合理适度,也就是要确保财政收入的结构合理,只有这样，才能促进经济社会的协调发展与和谐进步.根据《中华人民共和国预算法》的相关规定,政府财政收入的规模、结构以及支出方向和结构，都要以政府财政预算的方式向同级人民代表大会报告，获得同级人民代表大会的批准后，方可组织实施。

国有资产资源有偿使用收入作为非税收入的主要来源和财政收入的组成部分，其收入规模和使用方向理应纳入同级财政预算体系。

通过财政预算规范国有资产资源有偿使用收入管理，是由国有资产资源有偿使用收入的性质决定的,是精细化和科学化管理的必然要求,也是规范化管理的发展方向。

二、收支两条线
收支两条线是非税收入征缴必须遵循的政策规定。

国有
资产资源有偿使用收入纳入政府非税收入管理，有其一定的发展历程。

在预算外资金管理时期,行政事业单位国有资产资源有偿使用收入作为单位的经营收入管理，属于财政预算外资金,不需上缴财政。

2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》下发后，国有资产资源有偿使用收入在性质上界定为政府非税收入，理应纳入财政预算管理。

由于惯性思维，很多部门和单位认为国有资产资源有偿使用收入虽然上缴财政,但所有权仍然属于部门,对国有资产资源有偿使用收入的认识仍然停留在预算外资金的层面上。

正是基于这种认识，很多部门认为，国有资产资源有偿使用收入上缴财政与否，意义不大，只要不违反财务制度，直接安排支出与上缴财政再返还以后安排支出，没有根本区别。

其实，这种认识是非常错误的,混淆了预算外资金和非税收入的性质.强调落实“收支两条线”管理规定,就是强调部门单位组织征收的国有资产资源有偿使用收入是财政收入，在没有上缴财政以前,任何单位和个人不得擅自截留或者安排使用，这也是从管理政策上进一步确认其财政收入的性质。

三、国有资产资源有偿使用收入管理的禁止性规定
本条第二款是对国有资产和国有资源有偿使用收入征收管理的禁止性规定.
《中华人民共和国预算法》第四十五条规定,“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规规定，及时、足额征收应征的预算收入。

不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、
免征或者缓征应征的预算收入,不得截留、占用或者挪用预算收入”。

《中华人民共和国预算法实施条例》第三十六条规定,“一切有预算收入上缴任务的部门和单位,必须按照有关法律、行政法规和财政部的有关规定,将应当上缴的预算收入,按照规定的预算级次、预算科目、缴库方式和期限缴入国库,不得截留、占用、挪用或者拖欠".国有资产资源有偿使用收入纳入非税收入范畴以后，就成为财政收入的组成部分，要纳入各级财政预算管理。

如果直接坐收坐支、挪用或者截留,就是违反财政法律法规的行为。

同时，国有资产资源有偿使用收入纳入财政预算管理后，各部门单位不再仅仅是财政拨款单位，而且是财政收入的征收部门。

任何财政收入征收部门都必须按照《中华人民共和国预算法》的规定,将应征的预算收入及时足额征缴入库。

未经财政部门批准,任意减、免、缓征预算收入，是违反法律法规的行为。

本条款作出这样的规定，实际上是在国有资产资源有偿使用收入管理工作中,认真贯彻落实《中华人民共和国预算法》的相关规定，使本办法与相关法律法规保持一致。

财政收入必须纳入预算管理，任何部门和单位不得违反财政收入相关法律法规，这已成为全社会的共识,各级政府对财政预算收入都比较重视，管理比较规范。

由于历史原因，仍有一些部门和单位固守原来的错误认识,将国有资产资源有偿使用收入作为部门的资金管理和使用，虽然各级财政部门下发了很多规范性管理文件,但由于不能从财政预算管理。