基层突发公共卫生事件应急管理能力研究

基层突发公共卫生事件应急管理能力研究
马小飞
基层在突发公共卫生事件处置和防控过程中发挥着不可替代的重要作用，提高基层突发公共卫生事件应急管理能力具有十分重要的现实意义。

本文针对基层公共卫生事件应急管理中存在的应急准备能力、应急处置能力、应急救援能力和应急恢复能力的问题，提出了具体对策建议，以期加强基层应急能力建设，提高公共治理水平。

关键词：基层 公共卫生 应急
Research on the Grass-roots Ability of Public Health Emergency Management
MA Xiaofei
Abstract: As the grassroots play an irreplaceable role in preparing and responding to public health emergencies, it is of great practical significance to strengthen the grass-roots management ability in public health emergencies. This paper puts forward specific suggestions in terms of preparedness, response, rescue and resilience in emergency management at grass-roots level, hoping to improve grass-roots emergency response capacity and public governance level.Keywords:
grassroots; public health; emergency response
1问题的提出
突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

突发公共卫生事件具有突发性、不确定性、社会性、多变与多元性、严重危害性等特征。

进入现代高风险社会以后，各种突发公共卫生事件严重影响国家的安定发展及公民的社会生活，关系到民众的健康与经济社会的可持续发展，更是对国家治理能力的严峻考验。

因此，从某种意义上讲，有效应对突发公共卫生事件，特别是重大传染病疫情已经成为检验政府治理效能的试金石。

基层是国家治理框架结构的末端，
也是直接面对群众、服务群众的一线，各类风险防控、各类突发事件处置、各种矛盾解决也是最终落实到基层。

基层作为各类突发事件处置的前沿阵地，是突发事件应对的最先应急响应者，基层应急管理能力直接决定着应急管理整体工作水平的底线。

新冠肺炎疫情防控中基层承担了大量的基础性防控任务，为打赢疫情阻击战作出了重要贡献，同时，暴露出来的一些问题和不足，比如医疗物资紧张、防控条件简陋、专业医疗人员短缺、防控手段落后等，这些问题直接反映了基层应急管理能力亟待进一步提升。

基于此，研究基层突发公共卫生事件应急管理能力既是当前现实工作需要，更是完善应急管理体系、提高国家治理能力的重要内容。

2基层突发公共卫生事件应急管理能力的主要短板
2.1应急准备能力不能满足现实应急管理工作需要
不设防的农村与高风险的城市并存是当前我国应急管理的真实状况。

在广大基层农村和基层社区，应急准备能力整体水平低下，不能满足现实应急管理工作需要，特别是公共卫生应急准备能力严重不足。

突出表现为：疫情防控能力较弱，重大传染病预防、食品安全检测等预防性措施不到位，应急监测与预警手段相对传统落后，公共卫生突发事件应急预案针对性、操作性不够强，医疗应急物资储备能力较弱。

新冠肺炎疫情防控中基层应急物资储备不足问题暴露无遗，既缺少口罩、酒精、消毒液、
防护服、体温计、护目镜等医用物资，又缺少纯净水、方便食品、棉被、帐篷、折叠床等生活物资。

2.2应急处置能力与现代化应急管理要求存在一定差距
现代化应急管理的两个主要依据是先进科学技术手段和完备的制度体系，而这恰好是基层应急管理现实中最欠缺的。

突出表现为：科学理性决策与传统经验决策之间的冲突，由于缺乏充分信息支撑和科学的应急监测预警，造成基层应急决策侧重传统经验，新冠肺炎疫情防控中一些无风险区基层未进行疫情趋势评估，就断然采取封村、断路、关停等非必要的封闭式防控手段；传统层级应急指挥架构与现代专业化应急指挥架构的冲突，科层制的指挥框架和大综合式的领导小组模式不能适应专业化的应急处置；现代科学技术运用到应急管理当中的水平有限，受现实条件的制约，大数据、云计算、物联网、人工智能等现代技术在基层应急管理运用不够，在广大农村基层疫情防控中主要依靠传统的人工排查登记措施，具有潜在的风险隐患。

2.3应急救援能力严重制约了整体应急管理水平
整体应急管理水平主要体现为预防能力与应急救援能力，而影响应急救援能力的因素是专业队伍素质和救援设施设备。

基层由于特定的经济发展条件和人力资源现状，决定了应急救援能力是有限的，缺少大型专业应急救援设备，特别是缺乏消防、卫生、危化方面的专业救援队伍，应急救援能力远远不能满足发生特重大突发公共卫生事件的应急处置，严重制约了整体应急管理科学化水平。

新冠肺炎疫情防控中基层最薄弱的一环就是专业人才紧缺，县乡两级医
疗卫生机构都缺少公共卫生的专业人才，
乡镇卫生院和村卫生所（室）的医护人
员往往不能满足防控一线的工作需要，
在西部偏远地区县一级的疾病预防与控
制中心普遍不具备核酸监测能力，开展
流行病学调查的能力较弱。

2.4应急恢复能力与建设减灾型社区
目标之间存在差距
从构建多元主体应急管理格局视角
出发，提高社区防范化解风险能力，提
高抗灾减灾备灾能力，建设减灾型社区
是当下应急管理的一个中心思想。

而基
层在突发事件应急管理的恢复重建过程
中由于认识不到位、资源受限、工作滞
后以及短视效应，造成了应急恢复阶段
的防灾减灾工程性措施，诸如建筑设计、
避难场所建设以及应急规划建设等方面
不精准不深入。

进而，使承灾体建设的
脆弱性增强和抗逆力减弱，不符合建设减
灾型社区的目标要求。

新冠疫情防控中基
层医疗卫生机构应急恢复能力较弱，乡镇
卫生院、村卫生室、社区卫生服务所恢复
正常业务时间相对滞后，在恢复正常业务
期间由于受客观条件制约，防控措施不精
准，造成了人员聚集，增加了感染风险。

3提高基层突发公共卫生事件应急管
理能力的对策建议
3.1进一步提高应急管理意识
理念是行动的先导，树立正确先进
的应急工作理念，是提升基层应急管理
能力的前提要件。

一要坚持预防为先，
防救结合理念。

现代应急管理的终极目
标就是达到无急可应、有急能应，无急
可应为最高目标，有急能应为最低目标，
这就需要树立预防为先，防救结合的理
念，实现应急管理的关口前移再前移，
更加突出风险管控，把隐患和矛盾化解
在萌芽阶段，也就是所谓的花少量的钱
预防，而不是花大量的钱治疗。

应对重
大公共卫生事件的关键和首要就是要坚
持预防为主的工作理念。

二要坚持科学
研判，理性救援理念。

实践经验证明，
在情况不明、事态不清、信息不充分的
条件下，如若采取盲目施救，势必会产
生更大的人员伤亡和财产损失，因此，
针对不同类别突发事件的发生机理、演
变规律，需综合运用信息数据、历史经
验和发展趋势进行科学研判。

在科学研
判的基础上，再采取理性的救援方式，
在合适时机、采取科学方法予以救援。

突发公共卫生事件发生发展都有其规律
和机理，特别是重大传染病疫情的处置
机理就是控制传染源、切断传播途径和
保护易感人群。

三要坚持统筹协调，社
会协同理念。

应急管理工作是系统的全
局性工作，涉及到经济社会发展方方面
面，需要统筹规划、协调各种关系，需
要树立全局思维和系统思维，制定宏观
的应急规划和完备的顶层设计。

突发公
共卫生事件应急管理不仅仅是卫生系统的
事情，需要市场监督、公安、税务、交通、
铁路、民航、民政、经信等部门密切配合，
通力合作，形成全链条全要素的闭环管理
模式。

应急管理核心要义就是坚持以人为
本，把人民群众生命财产放在第一位，走
群众路线，调动广大群众的积极性、主动
性，充分挖掘人民群众的宝贵经验和伟大
智慧，形成全社会协调应急，共建共享共
治的应急管理局面。

3.2切实增强应急资源储备能力
当前，提升基层应急管理能力的主
要任务是确保人力、物力、财力、信息、
技术等各类应急资源充足储备。

一要基层政府按照政府财政支出的一定比例投入公共卫生，用于基础资源保障。

同时，也要多渠道筹集应急管理资金，基层政府在限定的财力条件下通过预算专项、社会募捐、金融保险等多种渠道拓宽应急管理资金来源渠道。

二要提高应急管理的信息化水平，可通过采取地企合作的方式，把最新科学技术手段运用到应急管理中，具体来说，就是要基于大数据、云计算和人工智能新型技术下的立体化应急管理平台，形成区域内统一应急管理预警系统和应急指挥系统，集信息加工、分析、储备、转化、反馈、运用为一体的信息数据中心。

推进建设智慧医院和智慧疾病监测预警系统。

三要提升应急队伍的专业化水平，包括应急管理专业队伍和应急管理社会队伍，构建以消防为主体的专业化应急救援队伍和以社会志愿者为补充的兼职应急救援队伍。

要以卫生行政部门为主体，联合基层医院、疾控中心、社区建立一支有素质有经验有能力的公共卫生应急管理队伍，并且要加强日常的教育培训，定期开展联合演习和实战演练。

四要提升应急物资储备质量水平，重点突出医疗防护物资的储备，依托疾控中心、综合型医院，采取集中储备与定点储备相统一，实物储备与协议储备相统一，生产线储备与产业储备相统一的多元模式，增加物资储备种类、数量，提升物资品种和层次，完善应急物资动态管理制度。

要在对区域重点风险分析研判的基础上，分医疗物资、生产物资、生活物资、救援物资进行生产、储备、管理和调配，为建立健全完善减灾防灾体系打牢基础。

3.3着力完善应急管理制度体系
科学完备的应急管理制度体系可规
范应急管理流程、应急管理行为，实现
应急管理标准化规范化运作。

一要做好
应急规划和应急预案等基础性工作。

基
层要把应急规划与本区域经济社会发展
规划有机统一起来，把安全管理贯穿于
各个环节，融入到各个领域，从要素、
资源、体系、制度等多个维度做好应急
规划。

要根据本地区突发公共卫生事件
的实际情况，研究制定区域突发公共卫
生事件应急管理规划。

同时，针对基层
应急管理工作实践，对标实际工作需要，
不断修订和完善各类应急预案，做到普
适性与针对性相结合、原则性与独特性
相结合、稳定性与机动性相结合。

二要
完善各个阶段的应急管理机制。

包括预
防与准备阶段的风险防范机制、应急准
备机制、社会动员机制；监测预警阶段
的信息研判机制、信息报告机制；处置
与救援阶段的先期处置机制、快速评估
机制、协调联动机制；恢复与重建阶段
的救助补偿机制、心理抚慰机制、调查
评估机制。

三要全面构建监测预警体系。

目前疾病预防控制机构监测项目主要有
网络监测、哨点监测、专项监测等。

为
更好地对突发公共卫生事件进行监测，
应整合现有资源，全面构筑突发公共卫
生事件预警体系。

以传染病为例，应建
设好疾病监测信息系统、传染病自动预
警信息系统和学校因病缺课监测信息系
统等网络信息系统，把握传染病防控的三
大环节，为传染病疫情防控提供全天候的
信息服务。

四要强化督促落实。

要强化应
急管理工作的督促检查，对于重点区域、
重点行业、重点节点、重点阶段开展常规
巡察和专项督查，以定期考核和不定期测
评等方式，督查基层落实好国家和省市有
关应急管理的决策部署和整体要求。

3.4加强应急科普宣教力度
应急管理既是一项技术性强、复杂
度高的专业工作，又是一项涉及面广、
内容宽泛的基础工作，因此，需要通过
广泛宣传营造一个良好社会环境和工作
氛围。

一要坚持教育宣传“五进”方针，
即进学校、进机关、进企业、进社区、
进家庭，应急管理知识和技能的普及与
宣传要达到全方位多主体，不留死角、
不漏空白。

把重大传染病预防知识作为
科普宣教的重点，规范常态化的宣传方
式，通过发放宣传资料、开设专题讲座、
举办主题活动等形式，进行科普宣传教
育。

二要采取差别化的教育宣传方式，
针对学校师生可以采取专题辅导讲座、
观看警示教育片、安全知识和卫生防护
科学知识竞赛等形式寓教于学；针对行
政事业机关则重点突出应急管理文化、
理念、意识的教育与宣传；针对企业工
厂则要加强安全生产教育和公共卫生防
疫应急常识的培训，包括安全生产操作
流程、安全生产工作要领、突发事件应
急逃生等基本应急的应知应会知识。

三
要加强对各类应急管理干部的教育培训。

各类各级应急管理干部是具体应急事务
的管理者、操作者、实践者和主导者，
其能力水平高低直接影响着突发事件应
急处置成败。

因此，要加强对应急管理
干部队伍的应急理念、应急思维、应急
意识、应急能力、应急技巧、应急方法
等专业知识的多元化教育培训。

可通过
基层党校（行政学院）、社会主义学院、
干部学院等各类教育培训主渠道主阵地，
开展常规化系统培训和专题化重点培训。

3.5加强基层医疗卫生能力建设
我国现有的公共医疗卫生服务体系
呈现出聚焦效应，优质医疗卫生资源主要集中在城市，在广大农村和基层社区医疗资源匮乏，医护人员紧缺，医疗能力落后，不能满足人民群众日益增长的健康需求。

特别是在面对突发公共卫生事件时，基层医疗卫生能力直接关乎着突发事件应急处置的质量和时效，因此，需要采取综合措施不断加强基层医疗卫生能力建设。

一要加大基层医疗人才的培养力度，以乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生所为依托，通过社会公开招聘、人才引进、定向分配和在职培养等多种途径加大基层的医护人员配备，重点培养感染科、呼吸科、外科、心内科、普外科等专业医护人员，深入推进绩效工资改革，完善和健全医护人员的福利待遇和社保制度，提高基层医护人员的收入待遇。

二要改善基层医疗卫生条件，以推进健康扶贫和实施乡村振兴战略为抓手，进一步强化分级诊疗，优化医保政策，整合资金、配置资源，不断加大对基层医疗机构的硬件设施建设力度。

发挥医联体作用，以三级甲等医院为主体，以优势学科为骨干，签订紧密型医联体或医疗同盟，实施对口帮扶机制，不断提升基层医疗机构的软实力。

同时，拓宽基层医疗卫生机构的社会职能，推进医疗+养老的医养结合创新模式，扩大基层医疗卫生机构的社会影响力。

三要理顺不同层级疾控机构之间的关系，强化垂直领导，突出专业性，尽可能消除地方卫生行政部门对各种信息收集和报告的行政干预。

加强医疗机构与疾控中心之间的工作配合和相互协作，把传染病的预防和治疗有机结合起来，可以在医院设立疾控中心工作站，进行信息收集、样品检测和联合科研等。

3.6提高重大传染病防控能力
从突发公共卫生事件处置难度及其
危害程度来说，重大传染病防控最为重
要。

因此，基层需要将提高重大传染病
防控能力作为今后一个时期工作的重点。

一要加强传染性疾病专科医院建设。

结
合地域实际，确定适当超前的医院规模、
增加服务能力、加大资金投入和人才储
备，实现传染病预检分诊、隔离、留观、
诊断、治疗及康复一体化管理，实现对
呼吸道、消化道等重大传染性疾病的快
速、有效应对。

二要加强疾控中心业务
能力建设。

重点加强县区疾控中心实验
室建设，结合当地常发传染病特点制定
实验室配置标准。

同时，为合理地利用
实验室设备资源，解决好仪器设备短缺
与浪费并存的状态，要对各地基层突发
公共卫生事件检验资源的存量和功能进
行重新配置，把闲置和使用率较低的检
验仪器集中起来利用。

三要构建传染病
防治的共防共治工作格局。

鼓励高等院
校设立公共卫生学院（系），建立健全
公共卫生与防疫的研究体系和实验室体
系。

省级层面多开发一些传染病防治的
课题研究项目，鼓励高校、医院、疾控
中心、卫生监督机构等从事公共卫生服
务和传染病防治工作的单位开展联合科
研攻关，进一步开发和研究中医药在传
染病防治中的作用发挥。

3.7加快区域经济社会发展
应急管理能力提升从根本上讲，需
要强大的经济条件和社会基础作为支撑
要件，一般来讲，经济发展水平与应急
管理能力水平呈正相关关系。

经济发展
与应急管理两者是辩证统一的关系，是
相辅相成，互相制约、互相促进。

一方面，
不断提升应急管理能力，提升防范和化
解重大风险能力，科学应对各类突发事
件能力，从而为经济高质量发展提供安
全环境保障和健康运行保障。

另一方面，
不断提高经济社会发展水平，创造更多
物质财富，进而有更多的资金和资源投
入到提升应急管理能力实践工作中，生
产更先进的智能产品，发展更便捷的高
科技技术，为应急管理提供物质基础和
基本保障。

因此，基层需继续把发展作
为第一要务，科学规划设计经济发展思
路，把国家顶层设计与基层自主实践有
机结合起来，探索适合当地发展的经济
模式和路径。

结合实施精准扶贫和乡村
振兴战略，通过进一步转变经济发展方
式，调整经济结构，构建现代经济体系，
推动高质量发展，加快县域经济发展，
实现经济社会发展和安全生产有机统一，
满足人民群众日益增长的安全需求。

4结语
突发公共卫生事件应急管理是一项
专业度高且复杂的活动，基层在突发公
共卫生事件应对中处于前沿阵地，在突
发公共卫生事件的预防、救治、防控和
恢复中发挥着重要作用，构建高效完备
的公共卫生应急体系离不开基层医疗保
障。

基层突发公共卫生事件应急管理建
设要坚持预防为先、科学防治、分类指导、
精准实施的原则，重点突出应急准备能
力、应急保障能力、应急救援能力、应
急动员能力四大能力建设。

另外，逐步
探索社会力量投入和跟进到基层医疗卫
生事业中来，加强基层医疗卫生机构与
社会组织的合作，构建共建共享共治的
突发公共卫生事件有效治理的全新格局。

作者单位：中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）。