现阶段我国收入分配政策的缺陷与调整思路 学术资料-国民经济管理

现阶段我国收入分配政策的缺陷与调整思路
现阶段我国收入分配政策的缺陷与调整思路
【英文标题】Limitations of Income Distribution Policies in China at Present and Their Modification
HUO Hai-yan
(Public Management School of Zhengzhou University, Zhengzhou 450052, China) 【文章日期】2001－06－28
【作者】霍海燕
【作者简介】霍海燕，郑州大学公共管理学院，河南郑州450052
霍海燕（1955－），女，河南省郑州市人，郑州大学公共管理学院教授，研究方向为中国公共政策。

【内容提要】政策作为推进经济发展中具有重要的调控作用和导向作用。

现阶段我国社会成员收入差距的扩大，从一个侧面反映了我国收入分配政策的不完善。

由于政府政策偏好、政策缺位、政策乏力，造成了各利益主体发展机会不均等，市场竞争不公平，导致收入分配秩序混乱和社会成员收入差距的扩大。

因此，在我国通过调整收入分配政策，增加社会公共消费支出，运用政策的制导作用，缩小社会成员收入差距的空间是存在的。

【摘要题】政策选择
【英文摘要】As a basic means of promoting reformation and opening, policy-making plays an important role in regulation. con-trol and guiding. At present income disparities in China are widening. a phenomenon that shows the imperfection of our income distribution policies. Preference of government policy-making and deficiency and weakness of policies have resulted in unequal opportunities for different interest groups. unfair market competition. disorderly income distribution and the widening of income disparities. The narrowing of the disparities, therefore, is possible if we regulate our income distribution policies and increase pub-lic nonproductive expenditure.
【关键词】政策偏好/政策缺位/政策乏力/政策调整
Preference of policy-making/deficiency of policy/weakness of policies/regulation of policies
中图分类号：F046文献标识码：A文章编号：1001－8204（2002）01－0088－04
收入分配政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，它是一个完整的政策体系。

收入分配政策的核心是解决社会经济发展中的效率和公平问题。

改革开放以来，我国社会成员的收入状况经历了一个平均
差距拉开
差距扩大的过程。

现阶段我国社会成员收入差距的扩大已引起了人们的广泛关注，给进一步深化改革提出了新的课题。

分析收入差距扩大的原因，除了有体制变革因素、经济结构调整因素以外，政府收入分配政策不完善对收入差距的扩大也有一定的影响作用。

我国收入分配政策不完善主要表现为政府政策偏好、政策缺位、政策乏力。

政策偏好是指政府对某些地区、企业实行优惠政策，对某些行业实行垄断经营，造成地区间、企业间、行业间竞争机会不均等，带来收入差距的扩大。

政策偏好主要体现在三个方面：一是地区优惠政策。

在改革开放之初，为了迅速提高综合国力，加快经济发展步伐，国家对东部地区实行优惠政策和金融等方面给予优惠，以利于吸引外资，加速发展。

据不完全统计，1980
1994年全国累计外商工业城市、沿江城市和内陆省会城市实行开放，而使这些地区已失去了与东部沿海地区平等的发展机遇。

经济发展速度往往决定着居民的收入增长速度，经济发展水平的高低往往决定着居民收入水平的高低。

地区优惠政策实施的结果，一方面促进了东部沿海地区经济发展；另一方面也拉大了地区间居民收入差距。

据了解，20世纪80年代初，我国东部地区与西部地区城镇居民的收入比例为1.62：1，到1998年已达到4.8：1，农村居民的收入比例达到6.7：1。

不可否认，我国地区差距由来已久。

但改革开放以来，国家对东部沿海地区实行优惠政策进一步加剧了地区间的不平衡状况，拉大了居民之间的收入差距。

二是对非公有制经济的优惠政策。

改革开放以来，国家制定了许多优惠政策，促进非公有制经济的发育、成长。

比如，开办个体企业、私营企业可以得到国家减税照顾和贷款优惠：三资企业中的产品出口企业及先进技术企业可以降低所得税率，并享受定期减免所得税优惠；涉外企业可以免征耕地占用税等。

同时，非公有制企业作为我国新的经济成分，没有沉重的社会负担，有的甚至没有参加历史包袱。

由于政策不同、税负不同、社会负担不同、企业劳动力成本不同，造成不同所有制企业之间市场竞争能力不同和经济效益不同，从而带来了职工收入差距的扩大。

1998年国有经济单位职工收入比上年增长2.1％，而其他所有制经济单位职工收入和个体经营者收入分别比上年增长15.7％和11％。

［2］
三是行业优惠政策。

垄断有自然性垄断与行政手段排斥其它经济成分的介入，对电信、电力、金融、保险、航空等行业实行垄断经营，使这些行业避免了市场风险的冲击，获得了垄断经营利润，其职工的工资、奖金也相应提高，在收入分配方面占有明显优势。

据调查分析，当前我国高收入行业和单位主要集中在电力、电信、金融、保险、证券、航空、石化、城市供水、供气等垄断行业。

1999年收入最高的金融保险业，平均工资为12046元，最低的农林业，平均工资为4832元，前者是后者的2.49倍，绝对差额为7214元。

［3］这些行业、部门凭借垄断所带来的职工高额收入已成为城镇居民收入差距扩大的重要原因。

通过以上分析可以看到，某些地区、企业、行业职工的高工资有相当一部分是政府的政策因素造成的。

正是政府的政策偏好，造成了地区间、企业间、行业间发展机会不均等，市场竞争不公平，导致部分地区、企业职工收入水平偏高，拉大了社会成员之间的收入分配差距。

政策缺位是指政策本身漏洞太多，补偿政策不到位，在运行中造成政策走样和放大，导致收入分配秩序混乱。

改革开放以来，我国在收入分配方面打破了平均主义大锅饭的分配模式，实行按劳分配、多种分配方式并存的分配制度。

企业实行工资总额与企业经济效益挂钩的分配政策，机关事业单位实行国家财政拨款为主、
单位自筹资金为辅的分配政策。

机关事业单位工作人员的基本工资一般由国家财政拨款解决，工资以外的奖金、福利由各单位自筹资金解决。

这一政策的本意是调动各单位的积极性，减轻国家财政负担。

但是，行政机关和事业单位都属于公共资源，机关事业单位的自筹资金很容易将行政权力和行业优势市场化。

近几年来，机关事业单位人满为患，行政事业经费开支成为国家一大财政负担。

为了弥补经费不足，国家采取了不给钱，给政策的办法，这实际上为机关事业单位乱收费和行政权力进入市场开了绿灯。

于是，一些手握行政大权的单位，凭借手中权力办公司、办企业，非法垄断市场，参与市场利润分成，独享发展机会，为集团和个人谋取暴利。

有些单位的工资外收入甚至超过了正常工资。

对机关事业单位的创收活动，国家缺乏有效的政策措施加以规范、指导，致使各单位的奖金发放基本失控，导致收入分配秩序混乱。

这不仅不利于国家税收征管，而且也加剧了社会分配不公。

政策乏力是指税收政策不完善，难以达到平抑收入差距、缩小贫富分化的目的。

税收作为政府宏观调控的重要手段，在收入分配中发挥着重要的作用。

当前我国的税收政策还存在种种缺陷，不能在收入分配中发挥应有的调节作用。

一是城乡居民之间承担的税负不均。

我国农村居民普遍承担了人口的1／1023，而实际上，我国农民的个人收入却远远低于城镇居民的个人收入。

二是高低收入者之间承担的税负不均。

据了解，目前我国40％以上的社会财富集中在1 ％的人手里，然而高收入者并未成为缴纳个人所得税的大户。

2000年全国征缴的约660亿元个人所得税中，工薪阶层占了大约280亿元，约占总额的43％。

当然，工薪阶层缴纳个人所得税是应当的，但占有这么大的比重就不正常了。

三是我国在收入再分配方面缺乏完善的政策措施，开征的税种少，税率低，管理不严格，偷漏税现象严重，查处困难。

据不完全统计，我国每年大约有几百亿元税款被截留、漏征，这笔钱大部分流入了个人腰包。

由于税收政策软化、弱化，不能体现公平原则，致使高收入者挣得多，交得少，不少人将大量资金用于高消费，吃喝玩乐，拉大了贫富之间的差距，也刺激了低收入阶层的不平衡心理。

同时，税收政策不完善也导致国家控制的再分配收入数额有限，政府没有更多的财力用于发展公共消费和社会福利事业，对低收入阶层保护明显不足，致使初次分配所形成的收入差距问题无法解决，加剧了社会成员之间的矛盾。

收入分配问题是一个意识和生产效率的提高。

如果收入差距不是靠正常的市场竞争，而是靠行业垄断、政策优惠等非市场因素所获得，那么就容易刺激人们的不平衡心理，引起社会的不满。

很显然，现阶段我国社会成员之间收入差距的扩大并不完全是市场竞争的结果，有相当大的原因是政府政策使然。

这就延及到了人们对政府行为的批评，降低了对改革的满意程度，产生了一系列不良后果。

同时从一个侧面也告诉我们，在我国通过收入分配政策的调整，缩小收入差距的空间是存在的。

我国是社会主义国家，实现共同富裕是社会主义的发展目标。

由于市场经济本身存在一定的缺陷，它不能解决社会成员之间的贫富分化问题，反而通过优胜劣汰将社会成员的收入逐步拉开差距，进一步加剧了社会的贫富分化。

因此，解决社会公平问题不是市场的功能，必须依靠政府来加以解决。

政府存在的意义在很大程
度上是为了调整社会成员和群体之间的利益分配。

可以说，规范和调整全社会的收入分配，保证公平合理的分配秩序是政府的主要职责。

政府可以通过制定政策，加强对市场的干预，改变收入分配的流向，促进社会成员收入的相对均等化，以解决市场经济条件下存在的收入分配不公问题。

一般认为，收入分配分初次分配和再次分配。

初次分配属于微观分配层次，主要解决效率问题。

再次分配属于宏观分配层次，主要解决公平问题。

但是，如果决定初次分配的各种因素导致收入分配不公，或两极分化，那么再分配措施要想在不损害效率前提下实现公平也是很难做到的。

在目前情况下，我国收入分配政策调整的重点应该是：在初次分配中解决因政策因素造成的社会成员之间收入分配不公问题，尽可能创造公平竞争的社会环境。

在再次分配中利用税收手段解决社会公平问题。

1.取消政策优惠，打破行业垄断，创造公平竞争的社会环境。

政府的政策偏好是导致社会成员收入差距扩大的重要原因。

因此，取消政府的政策优惠、创造公平竞争的社会环境是消除不合理收入差距的重要途径。

有人担心，取消优惠政策会损害效率优先的原则，影响经济发展的速度。

笔者认为，这种担心是不必要的。

因为政策具有时效性和功能多样性的特征，在一定时期内，某项政策会积极发挥正面作用，达到预期的政策效果。

但随着时间的推移，政策环境的变化，政策的负面功能会逐渐显现出来，政策本身也会呈现出老化现象。

这时就需要适时调整或修改某项政策。

在改革开放之初，国家为了迅速提高综合国力，加快经济发展步伐，积累对外开放的经验，对东部沿海地区实行优惠政策和投资倾斜是完全必要的。

国家为了促进非公有制企业发育、生长和扶持新兴产业发展，对非公有制企业、某些支柱产业和新兴产业实行优惠政策也已达到了预期政策目的。

可以说，国家优惠政策的实施已经为东部沿海地区、新兴产业、非公有制企业带来了诸多发展机会，使它们前期良好的发展势头为后期的高速增长奠定了基础。

在目前情况下，如果继续实行优惠政策，那么就会进一步扩大地区间、行业间、所有制间的发展差距，抵消政策的正面功能，导致社会成员收入分配不公，人均购买力下降，限制国家整体社会需求的扩张和经济增长。

所以，取消优惠政策，创造公平竞争的社会环境，不会损害效益优先的原则，反而有助于解决经济发展不平衡所产生的收入分配不公平问题，有助于国家整体经济效益的提高。

目前，国家正在实施西部大开发战略，着手解决地区间经济发展不平衡问题。

创造公平竞争的社会环境，一是对所有企业都要实行相同的税率，使之承担相同的义务和责任。

加大对非公有制企业社会保险基金的收缴力度，提高非公有制企业参加社会保险的覆盖面。

切实减轻国有企业负担，尽快解决国有企业办社会问题，使国有企业与非公有制企业机会均等，公平竞争。

二是加快垄断行业的改革步伐，打破行业垄断。

如前所述，我国有些行业和部门职工的工资收入明显高出其它行业一大截，并不等于他们做出的贡献比别的部门大，关键在于他们所处的垄断位势。

行业垄断是利用资源占有优势对改革成果的不平等占有。

它反映的是垄断和特权带来的利益分配上的不公。

竞争是市场经济的应有之义，没有竞争就谈不上公平，更谈不上分配的公平。

国家应尽快把电信、电力、金融、保险、航空等垄断行业推向市场，最大限度地引入市场竞争机制，打破独家经营的局面。

垄断行业被推向市场以后，政府可以把政策的着力点放在规范市场竞争秩序和
各经济主体行为方面来，解决因政策因素所造成的不同行业之间职工收入差距扩大问题。

2.调整收入分配关系，提高国家财政调节收入分配的能力。

政府是公共利益的代表者，作为各级政府来讲，要负责公共事务的建设和管理，安排全国及保障职能，需要一定的财力做保障。

改革开放以来，为了调动地方和个人的积极性，我国的国民收入分配向地方和个人倾斜。

据了解，财政收入占国内生产总值的比重从1978年的31.2％下降为1999年的14％，而同期个人收入占国内生产总值的比重从50.5％提高到了70.0％。

然而，由于个人所得税征收滞后，使其占整个税收的比重并没有随国民收入向个人倾斜而有较大的提高。

1999年我国财政收入占GDP的比重为1
3.9％，低于发达国家平均45％的水平和发展中国家平均25％的水平；中央财政收入占全国财政收入的比重为51％，也低于目前世界多数国家60％以上的水平。

国家财政所占比重过低，尤其中央政府财政所占比重过低，使政府没有足够的财力支援贫困地区发展和对低收入阶层进行利益补偿，致使初次分配中产生的收入分配不公问题难以得到解决。

完善收入分配政策必须调整收入分配关系，提高国家财政吸取能力，进而增强政府平衡社会成员收入差距的能力。

一是本着既调动地方积极性，又保证中央财政稳步增长的原则，合理确定中央与地方的财政收入分配比例，逐步增加中央政府的财政收入，提高中央政府的宏观调控能力。

二是加强个人所得税的征收、征管，提高个人所得税的起征点，让利于低收入阶层。

同时实行个人所得税累进税率，收入越高应当纳税越多。

三是尽快开征遗产税、赠予税，一方面多开税种，增加财源，另一方面利用税收手段对社会成员的收入分配进行再次调节，缩小社会成员之间的收入差距。

3.增加社会公共消费支出，加大对低收入阶层的社会保护。

目前，我国社会成员中对收入差距扩大反映比较强烈的是低收入阶层。

我国的低收入阶层有相当一部分是改革的参与者和改革成本的垫付者。

他们为改革大业作出贡献或作出牺牲的同时，理应得到社会为他们的付出所给予的补偿，否则，不仅有悖于改革的目的，也必然会影响改革的进程。

因此，我国收入分配政策调整的重点应该放到对低收入阶层的社会扶持方面来。

一是完善社会保障政策，解决初次分配、再次分配不能解决的收入分配死角问题。

例如，建立专项扶贫开发资金，用于救济因不平等经济增长所造成的贫困人口，帮助他们尽快脱贫致富；提高城镇低收入居民的收入和生活下限，提高贫困者的生活补助；加大对下岗职工的社会救助，尽快解决他们的社会保障、失业保险及再就业等问题；通过多种渠道筹集资金，构筑社会保障网，为所有因市场竞争失败或其它因素致贫的人提供最基本的社会保障，不致于使他们衣食无着，贫困无依，通过加大对低收入阶层的社会扶持，缓和社会矛盾，解决社会公平问题。

二是增加社会公共消费支出。

公共消费属于社会公共福利，具有普惠制的特点。

过去我国政府用于社会公共消费支出的资金十分有限，许多社会公共消费支出由个人或单位负担，造成了个人或单位负担不均，收入差距拉大。

今后国家要通过财政转移支付的方式，增加政府的社会公共消费支出，减轻单位或个人负担，缩小彼此之间的收入差距。

在公共消费支出中，最重要的是公共基础基础教育和卫生保健方面，我国城乡之间、地区之间差距较大。

当前增加社会公共消费支出的重点是
增加基础教育和卫生保健投资，为所有人提供受教育和卫生保健的均等机会，解决在受教育和医疗卫生保健方面因城乡之间税负不均、收入不均等因素而受到的不公平待遇问题。

【参考文献】
［1］厉无谓.中国科学.1998，（3）。

［2］湖南省邓小平理论研究会.正确认识收入分配差距［N］.人民日报，2001－04－10。

［3］赖德胜.收入分配的失范与规范［J］.求是.2001.（12）。

重要提示:
文档由文档精灵上传，但版权归原作者所有。

涉及版权问题请联系原作者。