我国新型“居家养老”模式发展研究

我国新型“居家养老”模式发展研究
本文阐述了居家养老的基本理论，介绍了大连市沙河口区居家养老模式及主要内容，分析了存在的问题，提出了对策与建议。

要解决居家养老服务人员特别是养护员的双险问题，广泛开拓居家养老服务资金来源，构建监督机制，完善各项软件、硬件设施建设，提高服务保障功能。

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居家养老；新型模式；社会福利；大连市沙河口区
随着经济水平和人民生活水平的不断提高，人均寿命不断延长，我国已于1999年10月提前进入人口老龄化社会。

进入新世纪，人口老龄化速度进一步加快，2010年第六次人口普查数据显示，60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年上升了1.91个百分点。

老年人口的快速增加，尤其是80岁以上的高龄老人和失能老人年均100万的增长速度，对老年人的生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等需求日益凸显，妥善解决养老问题已迫在眉睫。

一直以来，中国政府都十分注重养老体系的建设。

改革开放以来，虽然我国在养老工作方面的成绩已十分显著，但不可否认，我国的养老保障体系与国外发达的福利制度还相去甚远。

大量老龄人口的基本生活仍旧无法保障，一些“三无”老人和生活无法自理的老人的生存状态仍然堪忧。

在“未富先老”的严峻形势下，必须按照我国社会经济发展的实际情况，结合具体国情，走出一条具有中国特色，基本满足我国老年人需求的养老道路。

我国的养老模式主要有四种：家庭养老、机构养老、社区养老和居家养老。

由于目前我国尚处于经济不发达阶段，政府财政拿不出更多的经费来全面发展以机构养老为主的老年福利事业，在此形势下，“居家养老”建立在传统家庭养老的基础上，以社区为依托，表现出许多优于传统养老模式的新特色。

辽宁省大连市沙河口区于2002年在中国首创居家养老服务体系，经过十年的发展，已成为我国较为成熟的居家养老试点。

一、居家养老理论基础
1、国外理论研究
由于社会体制和价值观念不同，西方发达国家的养老服务体系比较健全。

外国学者对与养老有关的福利政策探讨较多，也更注重社会服务政策变化对老年人养老政策的影响。

从1942年12月，英国经济学家贝弗里奇在《贝弗里奇报告》中提出有关现代福利制度的设想以来，政府一直是福利的主要承担者。

到20世纪70年代中期，新自由主义者强调应当结合民间资源与力量来实施各项社会福利，政府不是唯一的福利提供者，“福利多元主义”开始兴起。

至此，各国开始提倡发展“国家、社区、家庭和非营利组织”四者相结合的居家养老服务模式。

通过分析和研究国外部分社区养老的发展模式，发现如果家庭中老人养老负担过重，就可能导致照顾者疲惫不堪，老人也得不到相应的照顾，从而引发家庭矛盾。

对此，有学者认为暂托服务（让照顾者暂时放下照顾责任的服务）可以减轻照顾者的负担：Doty认为暂托服务可减轻家庭照顾者的负担；[1]Barresi和Stull 认为暂托服务改善了老人和家庭的生活素质。

[2]此外，部分研究者认为照顾者支持小组可以帮助舒缓照顾者的情感压力，从而协调家庭关系；Pillipson认为照顾者支持小组可以为家庭照顾成员提供必要的协助。

[3]
2、国内理论研究
国内学术界对居家养老的研究始于20世纪80年代，各方开始从不同角度对居家养老服务的主体责任进行探讨。

全国老龄委办公室副主任吴玉韶提出，在养老问题上，要强调政府积极参与、强力推动的模式，又要警惕政府责任泛化，保证养老服务可持续化，警惕社会和老年人对政府期待过高，防止出现福利冲动、福利依赖和福利过度的问题。

[4]董红亚研究认为我国应形成以照护为养老服务核心的体系，明确社区是综合性照护服务展开的平台，引入社会服务以发挥市场机制配置资源优势，强调服务的载体是资金和设施。

[5]
同时，学术界对于福利多元化理论与中国实际相结合的可行性进行了研究和讨论。

肖伊雪、陈静认为在养老服务社会化的过程中，不同主体应承担其特定的职责，发挥不同功能，坚持“政府主导，多元参与”的原则，积极促进政府、市场、非营利组织、社区及家庭等主体参与养老。

[6]秦艳艳、邬沧萍研究表示政府的职能“越位”及“缺位”的现实对我国城市社区居家养老服务的发展产生了一定程度的阻碍，政府应该准确定位自身职能，充分发挥主导作用。

[7]韩涵认为考虑到中国现实对社会福利的财政投入与发达国家相比有较大差距，不能全面照搬西方发达国家的福利多元理论，反而应该加大政府财政投入力度。

[8]
二、大连市沙河口区居家养老模式及主要内容
1、沙河区居家养老背景
辽宁省大连市地处辽东半岛的最南端，是中国著名的海滨城市之一。

加之其冬无严寒，夏无酷暑，气候温润，使得很多老年人选择在大连养老，老年人口比重相对较大。

据大连市沙河口区老龄办2007年统计数据显示，全区约67万人中，60周岁以上的老人为101223人，其中60-69周岁的老人约占48.8%，做好老年人养老工作、保障老年人晚年幸福已成为摆在政府面前的头等大事。

大连市居家养老服务最初源于有责任心的政府行为，其发源地民权街道（现
中山公园街道）地处大连市的西部，60岁以上老人9700多人，占辖区总人口的12%。

随着“四二一”家庭结构的普遍化，家庭供养老人的能力在不断弱化，而机构养老门槛高、收费贵，因而老年人只能“望寓兴叹”。

此外，中国“养老在家”的传统观念使得大部分老年人不愿意在晚年离开自己熟悉的居住环境，改变老人的生活环境和社区环境不利于老人的健康，老人的养老问题已成为较严重的社会问题。

另一方面，辖区内有大龄下岗女工2000余人，这些人文化低、年龄大、技术单一，没有就业竞争力，生计问题难以解决。

于是，就此情况，中山公园街道于2002年9月成立了全国首家居家养老服务中心，13位经过专业培训的大龄下岗职工成为首批居家养老的养护员，对13户17位孤寡老人进行“全天制”的生活护理，实现了养老和就业的双赢。

2、居家养老运行模式
（1）资金来源。

居家养老成立之初，沙河口区政府运筹帷幄，首先为慈善会拨付了5万元“居家养老服务”资金。

同时，首个试点民权街道相关政府和社区工作人员通过积极努力，争取了68个单位加入新成立的地区慈善组织，共筹集资金15.8万元，为居家养老中心的开张提供了基金保障。

随着居家养老服务的愈渐成熟，现阶段居家养老的资金主要来源于三个方面：一是政府资助，用于居家养老服务中心开办费用和中低收入老人的养老补贴。

根据沙河口区出台的《家庭养老院补贴办法》，政府的居家养老补贴主要针对“三无”老人和生活不能自理的老人家庭，具体分为每户每月100元、200元和300元三类标准，补贴对象主要是户籍或居住在本地的老年人。

政府资助一部分由财政支出，一部分靠发行福利彩票；二是企事业单位和个人捐助，而这一部分在目前居家养老的资金体系中还占比很小；三是社区老人个人出资购买服务，这一部分是目前居家养老资金的主要来源。

对于未来居家养老服务资金的发展方向，沙河口区政府提出了逐步建立投资主体化、运行机制市场化的资金运行体制，从而构建政府通过购买养老服务岗位而资助、社会力量通过互利性捐赠而参与、个人通过购买而消费的新型融资模式。

在这种模式中，政府财政的支持仍然占有主导作用，这样不仅能保证居家养老服务形成一定的规模，而且能够坚持社会养老的公益性，既增进老年社会福利，又促进了再就业。

在这种基础上，才能逐步通过市场化的运营方式，吸引越来越多的老人购买居家养老服务。

（2）运行结构。

沙河口区居家养老服务的基本结构主要由四层基本单位构成，层层相扣，各司其职。

第一层基本单位是沙河口区政府民政局，其专门成立了居家养老管理办公室，从宏观角度整体把握沙河口区居家养老服务体系的建设。

主要负责居家养老服务的制度制定、资金筹措与运转和居家养老服务的各项资格审批（包括居家养老服务中心的行业审批和养护员的资格审批等）。

第二层基本单位是街道居家养老管理服务中心，是居家养老政策的具体执行
单位，主要负责居家养老服务的计划和管理、养护员的培训、养护关系的确认和关系协调等。

第三层基本单位是社区居委会的家庭养老服务站，由各个街道分配管辖，主要任务是负责各自社区居家养老需求信息的采集以及对社区养护员的工作进行检查和评估等。

第四层基本单位是居家养老的具体服务对象，即养护员和被养护老人，通常由一名养护员和一到两名老人组成。

养护员与老人签订协议书和服务承诺，并记录每日的《服务日记》和《家庭收支明细帐》，被养护老人要按时向养护员提供相应的养老费用。

同时，除以上基本单位外，还设立有保障委员会和监督委员会，进一步完善居家养老体系的运作。

保障委员会由街道社区卫生服务中心和地区慈善会组成，街道卫生服务中心负责建立《老人健康档案》，并提供24小时呼叫服务，为居家养老老人提供完善的医疗服务保障；慈善会则负责养老津贴的使用管理和特殊情况下资金的使用供给。

而监督委员会由街道老龄委、退管站、退联和部分社区老党员组成，主要负责对养护员的服务进行监督和评价等。

三、大连市沙河口区居家养老模式存在的问题
1、养护员流失严重，数量日益减少
原因主要有三点：一是收入较低。

在居家养老服务中，养护员的收入大部分来自养员自有资金，政府按照一定的标准进行补贴，但是补贴相对较少。

目前，居家养老养护员的工资相对较低，且还须扣除缴纳医疗保险和养老保险的双险费用。

在当前经济形势下滑，物价上涨的情况下，这些收入很难维持一个成年人甚至一个家庭的开支。

二是中国传统思维定式影响了养护员的供应。

社会上对养护员这个职业存在的偏见也是导致该劳动力紧张的一个重要原因。

部分学习此类专业的大学生，他们在毕业的时候也往往不会优先考虑从事居家养老服务行业。

三是针对特殊群体的政策有待完善。

特殊老年人群体，比如一些精神上有疾病的老人，他们生性比较敏感，有时容易与养护员发生摩擦，二者之间的不信任也挫伤了相关服务人员的工作积极性。

2、居家养老资金筹措渠道单一，资金难以保障
目前，居家养老服务资金绝大部分来自老人或其家庭成员的自有资金。

虽然政府财政也有相关的补贴政策，但是这些补贴主要针对于生活非常困难的老人。

另一方面，来自社会上的捐助资金越来越少，现在一些企业家不愿意将自己的钱投在回报率较低的老人福利的建设上；而社会上的慈善机构因为其工作的敏感性所筹到的慈善基金也愈发减少，使居家养老资金的筹措遇到一些阻碍。

3、居家养老服务内容单一，不能满足现代老年人的需求
随着社会的不断进步，老年人所需的服务项目正在逐步增多，简单的家政服务和护理服务已不能满足他们的需要。

事实上，沙河口区已有部分社区注意到这个问题，开始定期开办一些老年活动，有一些做得好的社区已经形成比较健全的老年活动中心，他们把这种新型的居家养老模式称为“社区居家养老”。

但是，这些老年人活动中心仍旧存在很多问题，如社区基础设施功能不完善、规模小、档次低等，相比于国外一些成熟的居家养老服务，我国居家养老服务在这方面还远远不够。

四、对策与建议
由于居家养老服务是一种新事物，发展过程中存在不足是必然的，我们在提高认识的基础上，必须考虑社会现实与文化传统，积极探索出符合我国社会发展实际的居家养老新途径。

针对大连市沙河口区居家养老服务开展过程中存在的问题，现提出以下几点建设性的改善意见：
1、解决居家养老服务人员特别是养护员的双险问题
目前，养护员待遇低问题是居家养老服务的一大瓶颈，因此，解决好相关服务人员特别是养护员的双险问题至关重要。

针对这一情况，政府相关部门除了对低收入的老年人口进行补贴之外，对服务人员的双险也应进行部分或全额补贴，或者建立专门的保障补助机制，针对不同收入的养护员制定不同的缴纳标准，区别对待，从而减轻服务人员的负担，提高他们工作的积极性。

2、广泛开拓居家养老服务资金来源，加强监督机制建设
居家养老服务经费来源不能单靠基层财务补贴，而应扩大政府投入，建立起对应的居家养老项目整体财政预算制度。

此外，可以拓宽筹资渠道，学习西方对于税收的一些优惠政策，鼓励各企事业单位、个人关注我国养老现状，为社区居家养老工作提供资金援助。

要加大居家养老服务资金的透明度，坚持“阳光操作”，接受群众监督。

切实杜绝资金在发放和使用过程中出现截留、挪用等问题，对违反社区居家养老服务资金的发放和使用规定的人和事要严肃查处。

3、完善各项软件、硬件设施建设，提高服务保障功能
一要进一步加强对老年人的精神慰藉服务。

居家养老应为老人提供更为人性化的服务，如开展有益于老年人身心健康的文化娱乐活动，陪老人聊天解闷等。

二要进一步发展和扩充社区居家养老形式。

大连市沙河口区星海湾居家养老服务中心目前正在实行的一种新型的居家养老服务形式——社区居家养老值得借鉴。

社区建立一个大型的老年人活动中心，内设各种体育文化娱乐设施，老人白天可以在活动中心娱乐休闲，晚上回到自己的家中休息；此外，该活动中心采取部分自给自足机制，为有意愿工作的老人或一些大龄下岗职工设置相关工作岗位作为活动中心的收入，以补贴活动中心的各项支出。

老年人活动中心不仅便于服务人员对老人的一体化管理和照顾，还可以在一定程度上节省劳动力成本。

【注释】
[1]Doty，P. Family Care of the Elderly：The Role of Public Policy. Milbank Memorial Fund Quarterly，1986，pp34-74.
海鸿雁（1990-）女，河南郑州人，中央民族大学经济学院金融系2010级本科生.。