对两起档案执法案例的思考

对两起档案执法案例的思考
作者：程训方
来源：《档案管理》2008年第01期
摘要：本文通过对两起比较典型的档案执法案例的分析，认为在档案执法中存在着两方面的问题：一是档案法规体系不完善，一些与档案法配套的规范性文件欠缺，执法依据不足：二是档案行政管理部门在档案执法中存在着随意解释档案法的现象。

关键词：档案执法案例
从依法治档要求的有法、依法这两个方面来看，我国的档案法制建设还存在着一定的差距，一是虽然我们有了《档案法》，大多数省市也制定了一些地方性的法规和规章，一些部门也颁发了部门规章，但这与《档案法》要求的完整法规体系还有差距，《档案法》要求的很多规范性文件迟迟没有出台。

二是一些档案行政管理部门在档案执法中不能严格按法办事，对《档案法》的内容随意解释。

案例一：2003年第五期的《中国档案》刊发了一篇文章，题目叫“一起倒卖档案案查处始末”。

文章对发生在吉林省的一起档案倒卖案进行了介绍。

案件发生于2000年，长春市市民赵鸿飞到吉林省档案馆出售日本横滨正金银行在华有关业务活动的档案资料，经吉林省档案局法规处组织省档案馆的档案专家进行鉴定，认为这部分档案中的伪满洲中央银行档案资料属于对国家和社会有重要价值的档案，因当事人没有说清档案来源，经省档案局分管局长批准，吉林省档案局法规处对其进行了立案调查。

在调查时，吉林省档案局法规处的同志明确告知赵鸿飞“不能说清档案资料的全部来源，不能批准出手，如想卖，必须说出准确来源”，因赵鸿飞急于出手，被迫说出是从古玩商李忠信处用2500元购得的。

吉林省档案局法规处的同志随后对李忠信进行了调查，查清了李忠信倒卖档案牟利的事实。

据此，吉林省档案局做出了对李忠信处以罚款1100元、没收违法所得500元的决定。

后经听证，吉林省档案局对李忠信的罚没款调整为1100元，李忠信在规定的时间内将罚没款交到了吉林省档案局，此案告结。

从对这起档案违法案件的查处，我们可以看出在档案立法、执法方面都有值得商榷的地方：一是档案立法不完善，档案法规体系欠缺。

《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围：属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的。

由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。

”“根据这个规定，各省、自治区、直辖市档案行政管理部门有权根据本地区的实际情况，制定档案局规范性文件，具体划定本地区集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的‘对国家和社会有保存价值的’档案的范围，经国家档案局同意后予以实施。

”但从文章对案件的介绍中，我们没有看到吉林省档案局制定集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的(以下简称非国有档案)规范性文
件，当然也就谈不上是否经国家档案局同意。

有权制定非国有档案监管范围的吉林省档案局未制定对非国有档案监管范围的规范性文件，对非国有档案的监管来说，在立法体系方面应该说是有所欠缺的，档案法规体系是不完整的。

二是吉林省档案局在未制定非国有档案监管范围的规范性文件的情况下，采取临时组织档案专家鉴定非国有“档案”是否属于对国家和社会有保存价值的档案的做法是与法治的要求相违的。

国家在管理社会事务的过程中，之所以立法就是为了把国家机关的权力运用过程公开、透明，使社会公众对国家机关的权力运用程度、运用程序有一个明确的预期，让人们知道自己的权利哪些是受法律保护的，哪些是不受法律保护的。

自己的权利在什么情况下是受法律保护的，在什么情况下是不受法律保护的，从而使人们清楚地知道在处理相互之间、个人与国家之间的利益关系时，怎样利用法律规定最大限度地保护自己的利益。

为此，就要求在制定固化人们利益关系的法律时，必须广泛听取公众的意见，正确处理个人与国家、个人与法人、个人与个人之间的利益关系，并把在此基础上制定出的法律公布出来，让人们了解法律、熟悉法律，按照法律的要求合法地保护自己的利益。

正如富勒揭示法治内涵时说的：“法治的实质必然是：在对公民发生作用时(如将他投入监牢或宣布他主张有产权的证件无效)，政府应忠实地运用曾宣布是应由公民遵守并决定其权利和义务的规则。

如果法治不是指这个意思，那么什么意思都没有。

”所以，法律必须公开，没有公布的法律不执行，这是法治的基本要求。

吉林省档案局在没有制定规范性文件的基础上，用临时组织的专家鉴定意见作为依据，对当事人进行调查、处理显然是与法治的要求相左的。

三是在执法细节上也有值得商榷的地方。

第一是在赵鸿飞向省档案馆提出出卖要求的情况下，吉林省档案局组织省档案馆的档案专家来鉴定赵鸿飞所出买的“档案”是否对国家和社会有重要保存价值的做法是不妥当的。

因为，对赵鸿飞的出卖行为来说，省档案馆是利害关系方，为了保证鉴定结论的公平与公证，对国家和社会是否有保存价值的档案的鉴定应尽量避免省档案馆的人员参加。

第二是吉林省档案局由于怀疑赵鸿飞的“档案”出卖行为“可能有‘猫腻’”，为让赵鸿飞说出档案资料的来源，利用赵鸿飞急于出手的心里，在省档案馆决定暂时不予购买的情况下，省档案局的调查人员明确告知：“不能说出档案资料的来源，不能批准出手，如想卖，必须说出准确来源。

”“逼赵说出真相”，似乎也有些不妥，在刑法上我们以前实行的是“有罪推定”，即先假定犯罪嫌疑人有罪，只有证据证明其无罪时，才给予无罪认定。

随着文明的进步，现在我们推崇的是“疑罪从无”，即如果没有明确的证据证明是犯罪嫌疑人实施了犯罪，就应该推定为无罪。

虽然《档案法》是行政法，但“疑罪从无”的思想我们是不是也应该借鉴一些呢?第三是让李忠信把罚没款交到吉林省档案局也有些不妥。

按照《行政处罚法》第四十六条的规定：“做出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”，档案行政管理部门作为做出罚款决定的行政机关不应收缴罚款。

第四是调查人员告知赵鸿飞，“你手中的档案资料，我们要依法进行登记，在你处保管，不经批准不得出售。

”似乎也与《档案法》第十六条第：二款相冲突，按照《档案法》第十六条第二款的规定，向国家档案馆出卖档案没有要求必须经过档案行政管理部门的批准。

笔者认为，在未出台对非国有档案监管范围的规范性文件情况下，对个人出卖档案的行为进行查处，会给档案的执法带来一系列的问题：第一，有可能造成市、县档案行政管理部门在非国有档案出卖审批方面的不作为或乱作为。

按照《档案法》第十六条第二款的规定：非国有档案的所有者“向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上
人民政府档案行政管理部门批准。

”由于应该由省级档案行政管理部门制定的非国有档案监管范围而省级档案行政管理部门未制定，再加之我国省、市、县档案行政管理部门的职权划分不清，当非国有档案所有者向市、县档案行政管理部门申请出卖时，对市、县档案行政管理部门来说，就会出现有权审批，但无审批依据的尴尬局面。

要解决这个问题，市、县档案行政管理部门要么滥用权力，该批准不该批准的统统批准，要么把问题上交，把申请者都推向省级档案行政管理部门，让省级档案行政管理部门来决定在不在监管范围、该不该批准出卖，这两种情况都不利于对非国有档案的监管。

第二，由于非国有档案监管范围没有制定，社会上的非国有档案所有者或占有人就不知道自己拥有或占有的“档案资料”在不在档案行政管理部门的监管范围、出卖或转让时需不需向档案行政管理部门申请、用不用档案行政管理部门批准，作为购买者也不知道自己的购买行为是否合法。

这样就会造成非国有“档案”所有者或购买者的权利始终处于不确定状态，这是与法治就是为了给行政相对人明确预期的要求相违的。

第三，随着社会收藏热的兴起，热衷收藏或把收藏作为投资的人会越来越多，购买档案后保存的时间及转让次数都会增加，一是对购买后保存时间长的“档案”占有者来说，当再次出卖时，档案行政管理部门对其是否倒卖行为的认定将会非常困难。

因为，如果要认定其倒卖行为成立，按照一般法律要求的“从旧兼从轻”的原则，档案行政管理部门首先要组织当时的专家或组织现在的专家按当年的认识能力及认识水平来认定其那时购买的“档案”是否在当年的监管范围，然后才能判定现在的行为是否倒卖，由于人的认识能力和认识水平及档案监管范围的不断变化，这应该说是非常困难、很难做到的。

二是随着社会的发展，“档案”的买卖次数会越来越多，如果所有省级区域内的“档案”的买卖都按法律的规定向档案行政管理部门申请的话，省级档案行政管理部门有那么多的时间、精力、财力不断地组织专家鉴定每一起买卖行为中的“档案”是否对国家和社会有保存价值吗?即使省级档案行政管理部门能够不断地组织专家对每一起“档案”的买卖行为进行鉴定，由于省级行政管理区域的广阔，要求所有的“档案”出卖人都要到省级档案行政管理部门接受鉴定，对整个社会资源来说是不是也是一种浪费呢?
案例二：2005年第四期的《山西档案》上刊登了一篇“机关档案室不是‘特区…的文章。

该文对一起查阅、复制档案的案件进行了深入的剖析，观点独到，很有看头。

该案发生于2004年。

起因是太原市一退休职工石仙娥到太原市某局查阅其父的房产档案，被拒绝。

当事人不服，到太原市档案局投诉。

要求：太原市档案局纠正太原市某局不予查档、复制的决定，准予其本人亲自查阅其父全部房产档案，并当面为其复印档案。

并申明，如果档案部门不管就追究“不作为”的责任。

太原市档案局接到投诉后。

对此案进行了研究，认为当事人有权查阅相关档案，理由有三：一是当事人查阅的档案形成于1958年，距今已满40余年，按照《档案法实施办法》第十三条的规定，早应向档案馆移交，未按法定期限移交说明立档单位存在档案违法行为。

二是国家机关的档案是国有资产，档案形成单位只在法定期限内代表国家行使档案的控制、使用权，超过法定移交期限，从法理上讲档案的控制、使用权，就应当随档案实体移交到档案馆。

即使档案未移交，但相应的权利应当属于档案馆，理应有档案部门来处置、决定。

三是《档案法实施办法》第二十二条第五款“保存在原单位的档案”，应当理解为未到移交期限或经档案行政管理部门同意，仍保存在原单位的档案。

并非指所有保存在原单位的档案，更不是指违法未移交的档案。

而且，随着以人为本理念的提出，公民的知情权成为法律保障的重点，
档案法律也应体现这一原则。

据此，太原市档案局向太原市某局要求被投诉方在当事人能够出具其本人是房产所有人的法定继承人证明的前提下给予查阅、复制全部档案的行政决定。

该文对档案法规的分析很有道理，作为学术探讨还是很有价值的，在此基础上作者对档案法规的解释有一定的合理成分，但以此作为档案执法的依据，笔者不敢苟同。

一是对超过移交期限仍保存在原单位的档案控制、使用权还是该由原单位来行使，档案馆、档案行政管理部门无权控制。

理由是：不管是原单位也好，档案部门也好，对这部分档案行使的控制、使用权，都属于物权的一部分，且档案属于动产，所以，对这部分档案的控制、使用权属于动产物权的一部分。

按照《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第二十三条“动产物权的设立、转让。

自交付时发生效力，但法律另有规定的除外”和第五十三条“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院有关规定收益、处分的权利”的规定，我们可以知道，除法律另有规定外，动产是以交付为限划分权利的，直接占有动产的国家机关才能是动产的控制、使用权人。

《档案法》、《档案法实施办法》及其他法律的规定也都体现了这种法律要求，笔者没有看到那一部法律规定：超过移交期限在原单位保存的档案，其控制、使用权由档案部门来行使。

既然法律无此规定。

那么档案的控制、使用权就应以移交为限，移交前，原单位是档案的直接占有者，档案的控制、使用权当然应在原单位。

移交后，档案馆、档案行政管理部门是档案的直接占有者。

档案的控制、使用权理应在档案馆、档案行政管理部门。

由此我们可以明显看出，太原市档案局作出决定的第二、第三条理由是缺乏法律支持的。

或许有人会说，《物权法》是2007年才通过的，太原市档案局做出行政决定时它还未出台，所以，不能以此否定当时的理由，笔者认为这种观念是错误的，因为与《物权法》意思相近的表述，在1986年的《中华人民共和国民法通则》中也有明确的规定。

是故，太原市档案局的这两条理由与现在的《物权法》和早已生效的《民法通则》都有冲突，从法理上来说这两条理由是有问题的。

二是太原市某局的档案40余年未移交，当然是一种违法行为，对这种违法行为该负责的，我想不仅是太原市某局，太原市档案馆该接收未接收有没有责任?太原市档案局作为监管部门有没有责任?既然都有责任，我想在处理这个问题时就不应该仅仅把太原市某局作为违法对象，是不是可以换一个角度，彻底解决这个问题。

第一，我们要看到这个案件之所以会发生，就是因为档案该向档案馆移交而未移交。

第二，太原市档案局之所以向太原市某局出具查阅档案行政决定的函件，就是因为档案不在档案行政管理部门的掌控之下。

第三，即使如文中所说，由于太原市某局未执行太原市档案局的决定，被投诉者两次起诉法院都判太原市某局败诉，但投诉者利用档案的权利仍受到了太原市某局的刁难和限制，档案没有移交的违法行为依然存在。

所以，从理顺法律关系这个角度来看，笔者认为太原市档案局应先责成太原市某局把这部分档案向档案馆移交，然后再由档案馆向投诉者提供利用、向社会开放。

这比太原市档案局先向太原市某局出具函件，太原市某局不执行太原市档案局的决定，逼得投诉者又两次打官司，效果要好一些，法律关系要更理顺、更清楚一些。

从太原市档案局对这起案件的处理中，笔者对档案执法中的法律关系产生了一些困惑：一是在超过移交期限的档案保管方面，机关档案室与档案馆还有何区别?既然两者之间无区别，那么在档案馆进行日常统计时，档案馆的馆藏量、馆藏面积是否还要把有关的机关档案室计算在内?二是按文中作者的观念，既然在超过移交期限的档案保管方面，机关档案室保存的档案与档案馆保存的档案一样，其控制、使用权在档案馆，那么《档案法实施办法》规定的移交还
有何用?因为移交不移交，只要到了一定的期限，档案行政管理部门都可以处置、决定，何必还要履行移交手续?何必还要挪到档案馆呢?是作者认为，“保存在原单位的档案”不能包括违法未移交的档案，那么这部分档案应包括在那里?如果按作者所说，合法未移交的档案包括在“保存在原单位的档案”之内，那么，按照《档案法实施办法》第二十二条第五款的规定，该部分档案的控制、使用权就应由原单位来行使，当利用者利用这部分档案受拒时，档案行政管理部门又该如何处置呢?太原市档案局的处罚理由还能成立吗?四是对《档案法实施办法》明确规定的内容，太原市档案局以法理为由进行了解释，并据此作为执法的依据，做出了行政决定，笔者感到困惑的是，如果各个档案行政管理部门都从自身的理解去解释《档案法》，那么如何才能保持《档案法》的权威和执行的统一?地方档案行政管理部门作为执法者对上级部门制定的法规有权解释吗?。