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构建纳税服务科学体系研究
[日期：2010-03-09] 来源：中山市税务学会作者：王法[字体：大中小]
一、引言
优化纳税服务，建立纳税服务的科学体系，是当前各级税务机关都十分重视的一项工作。

为纳税人提供优质、高效的纳税服务，是减轻纳税人办税负担、保护纳税人合法权益的基本手段，也是提高纳税遵从度、降低税收成本、构建和谐征纳关系的重要途径。

在政府职能逐步转变、政治体制改革深入推进以及全球政治、经济、社会深刻变革的背景下，进一步明确纳税服务的含义和内容，在总结纳税服务建设成效和不足的基础上，研究探索纳税服务体系的建立与健全，具有不可忽视的现实意义。

（一）纳税服务的含义
什么是纳税服务，在我国纳税服务工作的发展过程中，先后有过三种理解。

一是将纳税服务界定为税务机关在接待纳税人办理涉税事项时为纳税人提供的各种硬件设施以及礼貌待遇，包括舒适的办税环境、齐备的办公用具、热情的服务态度等，是办税服务厅的纳税服务；二是界定为税务机关为确保纳税人依法正确履行纳税义务，根据现行税收法律、法规的规定，在实施税收征管过程中为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济、高效的各项服务措施，是税务机关整体的纳税服务；三是指提供保护纳税人权益的一切机制和措施，包括完善税制、改进体制、健全征管、降低征纳成本、提高税务行政效率、维护纳税人合法利益等方面的内容，提供服务的主体既包括税务机关，也包括社会中介机构，甚至纳税人自身，是全社会的纳税服务。

根据纳税服务“始于纳税人需求，终于纳税人满意”的本质，纳税服务来源于保障纳税人权利和满足纳税人需求的客观需要。

显然，纳税服务不应局限于办
税服务厅或税务机关提供的服务，而应当包括全社会提供的各式各样的涉税服务，这种理解不但更贴近税收工作实际，也更能适应新时期纳税服务工作发展形势的要求。

但是，由于本文研究的重点是税务机关纳税服务体系的建设，研究对象是税务机关，故暂将纳税服务定义为税务机关向纳税人提供的服务，以及税务机关为方便社会向纳税人提供涉税服务而创造的便利条件。

（二）纳税服务的范围
如前所述，纳税服务既包括税务机关自身向纳税人提供的服务，也包括税务机关为了促进社会更好地向纳税人提供涉税服务而推出的各种措施。

那么，首先要解决的问题是税务机关纳税服务的范围——哪些纳税服务应当由税务机关提供，哪些纳税服务应当由社会提供。

按照新公共管理和新公共服务理论，纳税服务是纳税人在履行纳税义务过程中享受到的一种公共产品或准公共产品。

在这个理论框架下，税务机关纳税服务的边界是清晰的：税务机关应当提供而且可以有效提供的服务（如开展税法宣传），应由税务机关提供；税务机关不应当提供（如为纳税人代理记账），或者税务机关可以提供但成本较高，改由社会提供则效率更高的服务（如进行上门辅导），应由社会提供。

也就是说，该做而且能做好的服务，税务机关必须做；不该做或者做不好的服务，税务机关不要做，要放手交由社会去做。

税务机关提供纳税服务既不能缺位，也不能越位，明确这一点，是科学、合理界定税务机关纳税服务范围的前提，也是构建纳税服务科学体系的基础。

二、纳税服务发展现状分析
纳税服务是首先在发达国家兴起，并迅速席卷全球的社会趋势，是不可逆转的国际潮流。

考察国内外纳税服务的建设历史，理顺纳税服务的发展脉络，有利于我们吸收先进经验，反思自身不足，更好地推动纳税服务向前发展。

（一）国内外纳税服务发展历史
纳税服务，就其服务内涵看，最早起源于美国，标志是1884年推行的注册代理人制度。

税务咨询则最早产生于英国，1886年英国有会计师事务所推出了税务咨询服务项目。

进入20世纪，美国和日本等国家也相继出现了税务咨询。

第二次世界大战后，随着世界经济的恢复和发展，现代纳税服务在美国等西方国家悄然兴起。

20世纪50年代，美国提出了现代意义的纳税服务概念，其基本含义是征税主体采取多种途径和方式为纳税人服务，主要内容包括提供纳税法规信息、开展纳税咨询和帮助纳税人依法纳税等。

随后，西方发达国家普遍推行了纳税服务的规范和举措，一些发展中国家也纷纷效仿推广。

到了20世纪80年代，在经济全球化浪潮的推动下，各国人民普遍要求政治民主化、税收法制化、服务规范化，在这样的大背景下，许多国家顺应纳税人要求，制定了纳税人宪章，发表了纳税人权利宣言，提出了为纳税人服务的口号，有些国家的税收机构还在税务工作实践中引入企业经营的理念，视纳税人为顾客，把纳税人当作上帝，努力为纳税人提供高质量的服务。

时至今日，发达国家普遍构筑起纳税服务体系，并积累了丰富的经验，主要包括树立纳税人服务的思想、制定保护纳税人权利的章程、建立纳税服务专门机构、实施大服务格局的纳税服务体系、推崇顾客理念、加强税收信息化建设、引导纳税服务志愿者服务、发展税务代理等。

相比发达国家，我国的纳税服务起步较慢。

1993年，在全国税制改革工作会议上，我国首次出现了纳税服务的提法。

1996年7月，国家税务总局税收征管改革会议把纳税服务确定为税务机关的重要职责。

2001年4月，新《税收征收管理法》以法律形式，把为纳税人服务纳入税务机关的重要职责，明确了税务机关和纳税人双方的权利和义务，解决了征纳双方地位不对等的问题，为开展纳税服务奠定了法律基础。

2002年8月，国家税务总局在征管司内设立了具有纳税服务管理职能的行政机构——纳税服务处，是我国首次设立指导全国纳税服务工作的专门组织。

2005年10月，国家税务总局在总结各地纳税服务工作经验的
基础上，出台了《纳税服务工作规范（试行）》，是各级税务机关推进纳税服务的指导性文件。

2008年，国家税务总局推进机构改革，正式组建纳税服务司，将办公厅、政策法规司、征收管理司等部门的纳税服务职能和注册税务师管理中心的部分行政管理职能整合划入纳税服务司，更加突出了纳税服务的地位，标志着我国的纳税服务工作进入了一个全新的发展时期。

（二）我国纳税服务建设成效及主要存在问题
经过十多年的探索实践，各地纳税服务工作取得了显著的成效，也暴露出不少问题，主要表现在以下几点：
1．服务意识逐步增强，但重管理、轻服务的观念还没有得到彻底扭转。

我国纳税服务建设取得的首要成效是淡化了过去长期存在的官民阶层意识，强化了税务人员的服务观念，初步树立起为纳税人服务的思想。

但是，由于传统“官本位”思想根深蒂固，计划经济时代政府机关家长主义作风的影响一时难以消除，不少税务部门和干部还不同程度地存在重管理、轻服务的意识，对征纳关系的理解只局限于管理与被管理、监督与被监督的层面。

有的认为服务工作抓得越细，纳税人越容易形成依赖，越有可能给税收工作带来更多不必要的麻烦，倒不如将精力放在抓征管和抓收入上；有的认为现阶段纳税人整体纳税意识不强，普遍存在逃避税收义务的侥幸心理，优化纳税服务等于纵容偷逃税行为，无助于提高纳税遵从度，只有采取强监控、严管理的高压态势才能起到震慑作用，提高纳税人的纳税意识；有的认为服务和管理之间是对立的，双方是此消彼长的关系，强调纳税服务势必削弱管理，影响执法，于是工作态度生硬、方法粗暴、作风浮躁。

2．服务手段更加先进，但信息化建设水平依然滞后。

近年来，各地税务机关围绕提高税收管理科学化和信息化的思路积极改进纳税服务手段，大力推进纳税服务信息化建设，先后推出了电子缴税入库系统、电话申报、电子申报、网上办税等多种办税方式，极大地提高了办税效率，方便了纳税人。

但是，部分办税
方式由于设计不够完善、技术不够成熟，实际使用过程中总存在这样那样的问题，在一定程度上给纳税人带来了不便，也制约了信息化技术在纳税服务中的作用。

以网上办税系统为例，据我局调查，部分纳税人存在一些意见，原因是网上办税系统问题较多、功能有待完善，如扣缴税款程序不稳定，导致有时不能正常扣税；查账征收小规模纳税人无法录入财务报表等数据；暂未开通网上IC卡抄税功能，每月征收期还必须上门抄税；网上认证发票需时较长，且存在上传发票数据丢失的情况，同时又没有查询数据状态的功能，多次上传数据仍没有认证反馈结果时纳税人不得不重新到办税服务厅办理认证，等等。

凡此种种，不一而足，不但使信息化服务手段的优势大打折扣，甚至有可能适得其反，成为纳税人新的办税负担。

3．服务领域不断拓展，但缺乏深度。

为了向纳税人提供全方位、立体式的纳税服务，各地税务机关认真探索，不断完善，逐步搭建起集宣传服务、辅导服务、提示服务、咨询服务、救济服务于一体的纳税服务框架，将服务的触角延伸至纳税人申报纳税的全过程。

但是，纳税服务多停留在浅层次的礼遇服务和帮扶服务上，考虑的是如何协助纳税人解决申报纳税中遇到的问题，强调的是营造税务人员和纳税人之间的和谐关系，没有看到征纳关系中最主要的矛盾是复杂的征管流程和纳税人要求简化办税程序之间的矛盾，因而对纳税人反映最为强烈的程序复杂、环节过多、办税效率低下、纳税成本过高等深层次问题还是重视不够、研究不够。

4．服务平台日益丰富，但片面追求形式，缺乏重点。

经过多年的发展、完善，各地税务机关初步建立起手机短信、办税服务厅公告栏、门户网站、12366纳税服务热线、宣传单张、报纸杂志、电视广播、户外宣传活动等一系列纳税服务平台。

多种纳税服务平台的建立和组合使用，丰富了纳税服务的形式，提高了纳税服务的效果。

但是，部分服务平台在提供纳税服务方面的作用其实并不大，
却牵扯了税务机关大量人力、物力，不仅挤占了重点服务平台的建设资源，同时也分散了社会“注意力”，降低了纳税人对重点服务平台的关注度。

例如宣传服务中的户外宣传活动，我局网上调查结果显示，只有不到2%的被调查者认为户外宣传活动是其接触最多的税收宣传方式；再如派发宣传单张，该方式在纳税人“获取税收知识的主要渠道”一项中的得票率仅为7.5%。

所以，服务平台似乎是多样化了，但宣传效果并没有多大的提高。

事实上，纳税服务比较健全的国家很少开展这类运动式的纳税服务，而是更注重电话、网络等日常纳税服务平台的建设和使用。

一般来说，除办理涉税事项外，纳税人对纳税服务的需求主要有两类，一是了解办理涉税业务的具体流程，二是寻求协助解决实际问题。

相应地，纳税人可通过如下方式获取：一是到办税服务厅向税务人员求助，二是登陆国税门户网站查询或提问，三是拨打纳税服务热线咨询，四是翻阅宣传单张、报纸杂志。

其中，最简单、便捷、有效的是登陆国税门户网站和拨打纳税服务热线。

但是，目前门户网站和12366纳税服务热线的建设成效不甚理想，如仍有相当部分纳税人不知道12366纳税服务热线的存在，在办税过程中遇到涉税问题时只能到办税服务厅向前台人员咨询。

此外，受人手短缺制约，不少地区的12366人工座席数量非常有限，纳税人电话经常难以打进，少量的人工座席又不具备全面的综合业务素质，很多问题难以即时予以答复，只能转到相关业务科室作进一步跟进，变相成为纳税人来电咨询的“分发室”，但业务科室由于自身工作安排，并非总有时间和人力接听纳税人电话，由此一来，更加降低了纳税人对使用12366纳税服务热线的积极性，同时也影响了纳税人对12366纳税服务热线的满意度。

门户网站方面，同样存在不少问题，如知名度低、运行不稳定、信息更新不及时、文件下载速度慢等。

5．服务主体趋于广泛，但税务机关“单兵作战”的局面没有改变。

随着纳税服务工作的深入推进，税务机关越来越认识到纳税服务的主体不仅包括办税服务厅和前台工作人员，还包括业务科室的协助和非业务科室的配合。

但是，这些认识依然没有跳出“税务机关是纳税服务唯一的提供者”的局限。

实际上，在一个成熟的法治社会，纳税服务的提供主体绝不仅限于税务机关，社会中介机构也是其中的重要组成部分。

长期以来，税务机关缺乏培育、引导社会中介提供纳税服务的有力措施，在纳税服务上事必躬亲，其后果一方面使税务机关本来就有限的征管力量更加捉襟见肘，另一方面限制了社会服务业的发展，不利于纳税服务总体水平和质量的提高。

三、构建纳税服务的科学体系
优化纳税服务不但是纳税人的迫切需要，而且是税收工作的内在要求，是构建服务型政府的重要举措，也是国际税收发展的客观趋势。

必须树立大服务格局的纳税服务观，认真审视纳税服务建设的成效和不足，建立健全以满足纳税人需求为宗旨、以追求效率为目标、以社会参与为基础的纳税服务体系。

（一）构建纳税服务科学体系应遵循的基本原则
1．满足纳税人需求原则。

纳税服务的起点和归宿都是为了满足纳税人需求，因此，要将满足纳税人需求作为我们纳税服务工作的出发点和落脚点。

纳税人对于纳税服务的合理要求，只要属于税务机关应当提供而且可以有效提供的，我们都应该加以重视，想方设法予以满足。

2．效率原则。

在资源稀缺普遍存在的社会，无论做什么事情都应该考虑投入、产出比，纳税服务也不例外。

效率原则有两层含义，一是税务机关作为公共部门向纳税人提供纳税服务，必须讲究质量和效率，争取以更少的成本提供更优质的纳税服务，即降低征税成本。

二是税务机关提供的纳税服务要有利于纳税人提高办税效率，减轻办税负担，即降低纳税成本。

3．社会参与原则。

优化纳税服务不能搞闭门造车，要积极发动各类社会中介机构、团体组织参与纳税服务的建设，在全社会形成合力，重点是支持税务代理提供合理的有偿服务、引导税务志愿者队伍开展涉税帮扶活动、听取纳税人对改进纳税服务工作的意见和建议。

（二）构建纳税服务科学体系的主要思路
1．成立专门职能机构，统揽纳税服务建设工作全局。

目前，税务机关内部涉及纳税服务工作的部门有多个，如征管部门负责12366纳税服务热线的建设，办公室部门负责门户网站维护、开展纳税宣传活动，相关业务部门负责解答电话咨询或网上咨询问题等，各部门之间的工作没有总体规划，缺乏统一步调，不利于纳税服务建设的长远发展。

要借总局机构改革的契机，建立纳税服务专门职能部门，统领纳税服务建设工作全局，通过制定工作规划，确立短、中、长期工作目标，整合各部门资源，落实具体措施，逐步推进纳税服务建设。

2．依托现代信息技术，提升纳税服务的层次。

工欲善其事，必先利其器，没有现代信息技术作为依托，纳税服务建设举步维艰。

20世纪以来社会最大的变革之一就是信息技术的发展和大规模应用，要充分重视信息技术在纳税服务建设中的作用，依靠现代信息技术大力提升纳税服务层次。

当务之急，是尽快完善网上办税各项系统功能。

要收集纳税人针对网上办税功能提出的意见和建议，加紧组织技术人员攻关，修补漏洞，完善各项功能，使网上办税成为名符其实的网上办税，真正打破空间和地域的限制，纳税人足不出户也能办理多种涉税事项，而不是上门办税的辅助或补充。

要利用信息技术畅通纳税服务渠道。

可研究开通纳税人邮箱，为每一户纳税人提供一个以其纳税识别号命名的电子邮箱，对纳税人进行分类服务，通过向纳税人发送有关通知、税收法规等，实行个性化服务。

要继续完善手机短信服务。

利用手机短信简便、时效性强的特点，及时向纳税人发送重要涉税通知和提示性信息。

鉴于手机短信字数的限制，可考虑针对不同的
纳税对象适当发送提示性信息，简要提及一些新政策和重要法规，并提供查询详细情况的方式。

3．优化办税程序，增加纳税服务的深度。

以简化办税程序、缩短办税时间为目标，保证纳税人以最短的时间、最快的速度办税涉税事项。

一是再造办税流程，通过重新设计和优化办税程序，实现流程的简化和集中，将办税服务厅作为纳税人办理绝大多数涉税事项的起点和终点，避免纳税人多头跑的现象。

二是实行不同纳税服务厅的信息互联互通，彻底打破传统的地域限制，使纳税人可以在市、县一级的任何一个纳税服务厅办理涉税事项，实现“同城通办”。

三是推行“一窗式”纳税服务模式，解决办税窗口忙闲不均现象，缩短纳税人排队等候时间。

4．集中力量建设12366纳税服务热线和国税门户网站。

统筹纳税服务平台建设，摒弃眉毛胡子一起抓的做法，树立在精不在多的观念，重点加大12366
纳税服务热线和国税门户网站的建设力度，将12366定位为解决纳税人即时提问、门户网站定位为解决纳税人一般性提问、发布重要涉税信息以及供纳税人查询办税程序的主要平台。

首先，积极推进12366纳税服务热线的建设。

一是增强人工座席数量，充实12366队伍力量，解决纳税人电话难以打进的问题。

二是加强培训学习，努力提升人工座席的综合业务水平，提高电话咨询问题的即时答复率，使12366成为可以解决纳税人燃眉之急的服务热线。

三是充分利用各种媒介广泛开展宣传，如在税务登记证上打印或在税务执法车上喷印标语等，使12366的形象深入人心。

四是立足减轻纳税人负担，逐步免除12366的通话费，真正实现无偿服务。

总之，要将12366纳税服务热线打造成纳税人心中的“110”，能及时解决问题，而且能解决绝大多数涉税问题，成为纳税人寻求税务机关协助的第一选择。

其次，要下大力气办好门户网站。

一是优化栏目设置，丰富网站内容，使门户网站成为税法查询、税收报表下载、税收问题讨论、税企双方沟通的强大平台。

二是利用门户网站稳步推进政务公开，公布各项涉税事项的办理流程，发布最新的税收法规，使门户网站成为纳税人了解税务工作动态的窗口和学习涉税知识、提高办税水平的业余课堂。

三是加强网站软硬件建设，提高网站运行的稳定性，提高文件下载的速度。

门户网站建设的总体目标，是要建设成办税服务的“第一窗口”、政务公开的“第一平台”和税收宣传的“第一传媒”。

5．积极推进社会中介机构的健康发展。

当前纳税服务工作存在两个误区，一是重管理、轻服务，二是遍地开花、无所不包。

优化纳税服务不能不计成本搞无限度服务，必须讲究效率。

要积极发挥社会中介机构在提供纳税服务中的作用，特别是要引导两类社会中介的发展：税务代理和志愿者组织。

特别在我省，税源结构现状是大企业较少，中小企业和个体户所占比例高，且遍布城乡各地。

中小企业和个体户数量庞大，办税水平普遍不高，开展对这部分业户的纳税服务往往耗费税务部门相当多的行政资源，而效果并不令人满意。

要大力发展税务代理，由税务代理通过有偿劳动向中小企业提供部分纳税服务，税务机关只须担当监管者的角色，加强对税务代理的监督管理。

此外，要引导和培养税务志愿者团体，组织高校财经专业师生、财会行业人员开展帮扶服务，特别是深入社会弱势群体开展纳税辅导。

积极引导税务中介机构的发展，不仅有利于丰富纳税服务的提供形式，还可以提高纳税服务的效率和质量。

6．建立科学有效的绩效评价体系。

纳税服务做得好不好，不是税务机关说了算，应当由社会去评价。

要建立绩效评价规范，制定纳税服务评价指标体系，通过税务机关评价和社会评价相结合的形式，利用税务人员评价、纳税人评价、税务代理评价、上级机关评价、地方政府评价结合的多元评价方式，采取自查法、
平时考评法、评议法、抽查法、问卷调查法相结合的评价方法，公正、公开、客观、科学地考核纳税服务工作，不断推动纳税服务工作的发展。

此外，要加强配套措施的建设，如建立保障纳税人合法权益的机制，成立专门的仲裁机构，受理纳税人的建议、来访、投诉、复议等事项，加强涉税争议解决渠道建设等。

纳税服务体系建设是一项系统工程，需要长期的努力和各部门的通力合作。

同时，纳税服务体系建设又是一个有层次、有步骤、循序渐进的过程，要制定规划，落实措施，稳步推进。

参考文献：
1．靖树春：《关于纳税服务几个基本问题的思考》，《税务研究》，2007年9月。

2．李林、贠相忠：《潍坊4批新税干从12366“毕业”》，《中国税务报》，2008年6月16日。

3．深圳市龙岗区国税局课题组：《构建和谐税收关系途径研究》，《广东省税务学会2007年税收学术研究论文集》，2008年3月。

4．王飞、蔡建勋：《纳税服务理论研究》，上海人民出版社，2007年5月。