公共创业服务体系建设研究

公共创业服务体系建设研究
当前，创新创业已经成为转变增长方式的关键和突破口，在中国经济增长转入新常态背景下，创新创业已成为经济转型之翼。

公共创业服务体系建设作为实现创新创业的重要推手，正日益成为理论界与媒体公众关注的焦点。

一现状分析
广义的公共创业服务指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织从事创业或自营活动提供的各种服务。

狭义的公共创业服务是以人社部为主体，运用公共资源，制定创业服务制度，明确创业服务功能，丰富创业服务形式和创业服务内容，形成创业服务体系，不断优化创业环境，旨在提供促进创业活动的各种服务。

进一步地，“公共创业服务体系”是由公共创业服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

我国多年来持之以恒，从多渠道着手破解创业难题，使得公共创业服务体系建设步入快车道。

我国政府创业相关政策如图1所示。

图1 我国政府创业相关政策归类
（一）公共创业服务体系建设初见成效
创业创新已成为推行经济前行的新动能，围绕“改革释放活力、让劳动者想创业，改革搭台助力、让劳动者能创业，改革激励创新、让创业者成就事业”的主题，力求突破：一方面，清障减负做“减法”，最大限度地降低门槛，提高社会活力。

2014年3月，我国启动以工商登记为切入点的商事制度改革，2015年日均新增企业1.2万户，而改革前才7000户。

此
外，深化行政审批制度改革，加大减税降费力度，扩展企业吸纳就业税收优惠政策范围，全面清理涉企收费以“放水养鱼”。

人社部发布的10省500个行政村农村劳动力监测显示，截至2015年6月我国本地非农就业者中自主创业1.3万人，较上年同期增长3.1%，劳务大省本地非农就业和自主创业增长。

另一方面，搭台助力做“加法”，通过平台支撑、资金扶持、创业培训等举措提高创业成功率。

如《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》将小额担保贷款调整为创业担保贷款最高额度升至10万元，发展创业投资引导基金、多层次资本市场等。

2014年全国开展政府补贴性职业培训（含就业培训和创业培训）1935万人次，其中创业培训后66.8%的劳动者创业，效果凸显。

（二）公共创业服务属地化提供特性显著
改革开放以来省、市、县等成为公共服务的供给主体，公共创业服务也打上了深刻的地方烙印：一方面，大量流动人口挑战公共创业服务属地化。

《中国流动人口发展报告（2015）》［1］指出，到2014年末全国流动人口的总量为2.53亿，超过总人口的1/6，居留稳定性增强，融入城市的愿望强烈。

但按户籍属地供给公共服务的管理体制造成城市中大量农民工群缺失相应服务，且大多数地方对小额贷款贴息、岗位补贴、开办费补贴、社会保障补贴等“含金量”高的政策待遇均设置隐性或显性门槛，基本只向户籍人口开放。

另一方面，公共创业服务具有区域化差异。

由于经济条件和历史机遇不同，我国东部较中、西部发达，公共服务供给也从东到西呈现梯次差异特征。

［2］通常沿海发达地区公共创业服务体系更健全，创业服务内容更丰富，市场参与程度更深，多成立专门服务机构，而内陆地区和边远地区公共创业服务体系发育相对滞后，欠缺独立建制的公共创业服务机构，多在市、县区人社所辖公共就业机构内设科（股）室，有的地方无专门具体机构组织和实施公共创业服务。

（三）公共创业服务体系的地方探索亮彩纷呈
近年来各地纷纷出台创业扶持政策，因地制宜地打造公共创业服务体系。

通过调研上海、宁波、深圳三地，发现：上海力促创业服务主体的多元化，通过不断丰富完善创业政策，持续创新创业服务内容和形式，动态优化创业教育培训体系，旨在提升创业宣传体系的影响力，大力发扬专家志愿团的创业导航辐射效应，全面搭建对各类创业者的服务支持平台。

2015年3月底，“浦江创业”行动计划发布，带动公共创业服务开启新的征程。

深圳注重完善公共创业服务体系，在此基础上从效率和合作破题：提高创业担保贷款额度，简化审批环节，对材料齐全的申请人，最快10个工作日可将贷款发放到位；合作上，深圳市创业服务中心从多家社会创业孵化园区中择优认定市级创业孵化园区，并以政府服务外包、购买服务成果方式构建创业服务社会化网络，提升创业能级，培育专业化、社会化服务市场。

宁波的公共
创业服务体系可以归纳为“三纵三横”，“三纵”是指纵向上包括市级、区县级、街道三级服务体系，“三横”是指横向上针对不同创业人群需求有三个层次服务：针对大众的普惠的公共性服务、针对小微创业者的公益性与专业性结合的服务、针对已建企业项目需求的专业性服务。

二问题挑战
由于我国公共创业服务体系尚处于起步阶段，制度架构尚未清晰，服务运行不够规范，各地能提供的创业服务水平和能级不一且存在其他诸多不足，主要表现如下。

（一）公共创业服务体系管理各部门合力不够
1.公共创业服务体系的组织构架不甚明晰
自2008年首批国家级创业型城市建设计划启动后，各地纷纷成立由人社部门牵头的创业工作领导小组，然其性质为临时性协调指导机构。

2009年3月人社部门成立由部内相关司局和单位共同组成的促进以创业带动就业工作指导小组，但所辖范围仅限于人社系统，不具备部际协调能力。

《进一步做好新形势下就业创业工作重点任务分工方案》（本文以下简称“方案”）中创业服务任务负责单位涉及发改委、人社部、工信部、财政部、工商总局、国务院审改办、科技部、人民银行、民政部、中央组织部等，参与部门更多。

尽管这有利于调动各条线积极性，但也使组织管理条线过于庞杂，部门间沟通协作难度较大。

2.公共创业服务部门合力不够
人社部、科技部、经信委、工信部、教育部、共青团等都确定了各自特定的创业服务对象，但很多资源处于分散游离状态，未得到有效整合，数据库等基础平台重复建设。

如在促进大学生创业方面，虽然早在2010年就施行大学生创业引领计划，2014年人社部领衔的九部门又实施了新一轮大学生创业引领计划，但人社部门与高校未建立全面合作机制和统一服务平台，政策服务难以衔接。

在科技创业领域，人社部门与科技部门合作也不常见。

当前各个部门都致力于推进创业服务，但因缺乏协同整合，效率不高，增加了建设成本。

（二）创业扶持政策隐性限制多且落地难
1.创业扶持政策存在准入“软”门槛
目前我国出台了一系列创业政策，改善了整体创业环境，创业服务对象不断扩大，但各地开展创业扶持时自觉或不自觉地把“户籍”与“非户籍”区别对待，在待遇领取优惠兑现上设置重重限制，无形中抬升上政策门槛。

如《深圳市人民政府关于加强创业带动就业工作的实施意见》规定创业贷款对象限于该市普通高校、职业学校、技工院校中毕业学年内的在校学
生及户籍人员中的部分人员；上海对非本地生源大学生提供创业担保贷款时执行反担保和标准分值的前提条件，使得大部分大学生游离于政策外，但其融资需求又非常强烈。

2.优惠政策享受遭遇“玻璃门”
各地普遍将商业银行作为创业担保贷款的责任主体，后者为控制风险经常人为地提高担保门槛或收窄受益人群，同时担保审批环节多、周期长，扶持创业政策经常“看得见，摸不着”。

如即使在强调效率的深圳市，2015年1～9月小额担保贷款仅发放了87笔，金额701万元，政策出台的美好初衷大打折扣。

又如2013年“阿里小贷”为上海创业者提供约100亿元短期小额贷款，而该市贷款贴息政策却没覆盖到，商业银行小额贷款贴息限定为成立三年内的小微企业，而实际鲜有小微企业享受。

此外，面向创业早期阶段的创业投资资金支持力度较小。

3.传统公共创业服务政策不适应网络创业情境
传统公共创业服务政策对应实体经济下正规就业和刚性劳动关系，但网络就业创业拥有实体经济难以匹敌的弹性和自由度，劳动用工灵活，给传统公共创业服务带来挑战。

中国就业促进会（2015）组织的互联网创业网络抽样调查［3］显示，到2014年底全国网店直接网络创业就业总人数逾1000万，但42%的个人网店店主、32.7%的企业店主不参保，75.6%的个人网店员工、52.4%的企业网店员工不参保。

由于网络创业就业无统一统计标准，难以纳入国家就业统计体系，享受政府创业补贴、就业和社会保险费补贴政策的人数较少。

（三）机构职能不清，市场发育不充分
1.公共创业服务机构职能边界模糊
全国尚未形成统一的创业公共服务体系，作为功能主体的公共创业服务机构处于地位不明确、职能不清晰、工作不到位、人员难招募的尴尬处境，多提供信息和政策咨询、开业指导、创业培训、小额贷款担保、简单事务代理等常规服务，以解决就业带动就业为主线，与生存型创业相呼应。

但伴随着创业形态演进和创业层级升格，创业者往往就创业链条提出要求，但公共创业服务机构在固守原有内容与拓展延伸的抉择中举棋不定，既未能划定科学的机构职能边界，也未能对公共创业服务体系进行新时代、新内涵解读。

2.公共创业服务供给未有效撬动市场机制
公共（就业）创业服务机构惯于直接提供落实创业政策、基本咨询指导、小额担保贷款等无差别服务，对创业服务业培育支持不够。

换言之，政府既是公共创业服务供给主体又是监督、保护主体，这种垄断供给不仅导致服务可能越来越不适应社会经济发展，而且造成现实
的公共服务高成本。

更甚的是对超越基本服务范畴的高技术含量创业服务沿袭公共创业服务机构“独挑大梁”的做法已力有未逮，甚至有耽误工作深入推进之虞。

如宁波调查显示本地公共创业服务的通用性和单一性与实际需求的个性化和分层化无法很好地匹配。

3.公共创业服务资源整合和平台打造刚起步
目前我国创业中介服务机构偏少且低效运行，在创业服务活动的不同环节各行其是，缺乏资源共享平台和协同运作机制，尚未形成与产业集群发展相适应的社会化创业服务网络，对创业准备、初创、发展各阶段的扶持彼此分割。

如上海反映，近年来虽逐步引入创新工场、起点创业营等新型服务机构，但无论数量规模、类型、聚集程度都与美国硅谷与北京中关村有差距，缺乏资源高度集聚的创业服务示范区。

近年来除区县碎片化购买服务政策外，市级未出台政府购买创业服务新政策，部分原有政策也呈收缩趋势。

（四）人员业务素质不高，服务能级待提升
1.公共创业服务人员业务素质待改进
创业服务是技术智力型服务，但我国创业公共服务机构内多数人员为非在编人员，兼职、临时抽调或借调现象常见，一线服务主要靠聘用人员或劳动保障协理员开展，普遍存在数量少、待遇差、成分复杂、文化素质低、专业人员缺乏、难以稳定安心工作等问题。

［4］国家从2013年，大多数省级政府如湖北省、重庆市则从2014年才组织“创业咨询师”国家职业资格认证培训。

此外，个体素质与岗位职责不匹配是创业者对公共创业服务满意度不高、服务效果不够理想的原因之一。

熟悉网络技术的专业技术人员匮乏，也缺少创业实践经验者。

2.传统创业孵化服务能级普遍较低
目前，不断涌现的高成长性创业企业对空间、管理、服务和合作等均有个性化需求，但当前一些地区人社部门的开业园区停留在物业管理加简单服务的1.0时代，急需改造升级；一些地区通过开发兴建或归整闲置厂房、工业园区、公共市场等将其认定为创业孵化基地，但能提供全程性管理服务的园区较少，有些孵化基地只是挂牌，有些提供少量房租补贴，也有极少数优惠政策较多的园区存在易进难出问题。

如深圳反映创业孵化基地中唯两家得到政府投资，公共创业服务部门对其他市级认定的创业孵化基地缺乏抓手。

3.公共创业服务水平不尽如人意
各地创业指导部门普遍人力配置不足、队伍能力偏弱，大多只能从事政策咨询办理和初级实务咨询，对创业能力提升、创业项目库建设和推介、风险投资与创业者对接服务等高层次服务力不从心，对创业者诉求缺乏快速响应机制，从需求发现、研究到落地执行需要较长过
程，基于移动端的创业政策和服务平台亟待开发，［5］与工商、民政、公安等部门的信息共享不畅，制约审批效率和服务效能提高。

由于对已施行服务扶助效果进行跟踪评价或事后检验的凤毛麟角，内部考核和外部监督缺失使得少数公共创业服务人员缺乏责任感、使命感。

（五）创业教育、培训和指导较为薄弱
1.创业教育仍处于摸索阶段
我国创业教育起步晚（2002年教育部指定北京航空航天大学、清华大学等9所高校作为创业教育试点院校）且存在不少问题，如因缺乏创新创业教育管理的整体性构建，在理论与实践课程体系设置、教学内容、教学方法和手段、教学质量监控与评价及学校管理体制等方面有积弊，加上创业教育师资缺，创业项目孵化基地少等原因，创业教育限于介绍创业和推动就业的应急性举措。

教育部成立的高等学校创业教育指导委员会既非授权行政主体也非创业教育管理组织，普通本科学校创业教育不少于32学时、不低于2学分的规定仍是试行条文。

全球创业观察数据亦揭示包括中国在内的很多国家专家对创业教育评分很低，成效欠佳。

2.创业培训针对性、有效性亟待加强
2014年我国创业培训达到217万人次，［6］绝对量看似庞大，但对比当年新登记注册市场主体1293万户（其中登记注册新公司365.1万户）的数量还是相形见绌，表明有较高比例的市场主体未经创业培训即告成立，加大了后续经营风险；从创业培训教材看，我国自2003年起先后引进SYB、IYB等培训项目，因其课程通俗易懂被作为通行教材使用，但其中很多内容相较于当前情势已陈旧过时，尤其最近一两年我国商事制度经历大变革、大调整，教材与实际脱节现象突出；从培训效果看，创业培训从职业培训脱胎而来，内容停留于表层。

3.专业化创业辅导无法满足需求
一方面，从个体化创业辅导看，各地大都组建由企业家、创业成功人士、专家学者及工商、税务、金融、司法、人社等部门人员组成的创业服务专家队伍，但很多属于志愿服务，因激励不足受益面较小。

受经费、人员掣肘，全国层面由政府推动帮助零经验创业者手把手创业的“导师带徒”计划处于试点阶段，存在较大供给缺口；另一方面，从共性化创业辅导看，相对于具有更高组织化和更强动员能力的行业协会而言，尽管创业辅导的功能已被证明，但行业协会在我国不成熟，缺乏规范性的运营机制和运营模式，相关功能受阻。

（六）创业环境和生态系统仍需优化
1.现行商事制度造成创业门槛和壁垒
商事登记目的主要在于信息公示，进而维护交易安全、提高交易效率以及提升商事主体信用的功能。

长期以来，我国主要强调商事登记的经济监管目的，体现国家对商事领域较多的管制和干预，忽视商事登记信息公示的目的，表现为过高的进入成本，影响创业收益预期，进而阻碍个体创业行动。

如世界银行编制的最新《世界发展指标2015》［7］显示，中国营商便利指数在全球处于中间水平（参见表1），与我国作为世界第二大经济体的地位不相称，和与世界通行经济规则全面接轨的初衷相背离，也导致在亚洲的地缘优势有所削弱。

表1 2014年主要发达国家（地区）与中国的营商便利度比较
2.市场准入制度导致创业不同程度地存在障碍
渐进式经济改革过程使得我国民营经济基本从体制外发展起步，在市场准入上从被“允许”到逐步扩大，但部分行业、产业和市场对民营经济开放的制度性障碍还没有从根本上排除。

创业企业多分布于零售商业、建筑业、社会服务等充分竞争的传统行业（参见图2、图3），而在基础设施、金融服务、公共事业和国有企业配套协作等垄断或寡头垄断领域较少。

准入差异导致投资资本在相对狭窄的领域内循环，即使在已开放领域创业企业仍会撞上看得见、进不去的“玻璃门”，很难进入传统垄断领域或进去一半又遭遇“弹簧门”，抑制了创业经济活力。

图2 2014届本科毕业生自主创业最集中的前五位行业类别［8］
图3 2014届高职高专毕业生自主创业最集中的前五位行业类别［9］
3.税费负担重且“降成本”举措限制较多
随着“营改增”、减少涉企行政收费等的推行，企业缴费负担降低但总体负担仍较重，这对现金流普遍紧张的初创企业可谓雪上加霜。

场地是城市创业成本的重要部分，但目前各地房租补贴通常只补贴注册地房租的规定限制了受益范围。

例如，上海反映，集中注册、一址多企等注册登记措施虽已实施，但大部分创业企业都是一址集中登记，在注册地不产生房租，而该市创业场地房租补贴规定只给予注册地房租补贴，造成许多企业无法获得相应的支持。

三目标模式
“大众创业、万众创新”蓝图的描绘，呼唤着我国建设多层次、全方位、网络化的公共创业服务体系，打造公共提供、市场提供、混合提供的多元供给方式，助推大众创业、万众创新的创新创业格局。

理想的公共创业服务体系要求具备丰富的内容、开放的结构、及时的响应、高超的效率、完善的功能，孕育创业成本较低的企业成长环境，本报告认为，完善的公共创业服务体系主要包括10个方面的服务内容，26个子板块（见图4）。

图4 我国公共创业服务体系目标模式
四构建策略
（一）厘清公共创业服务体系、组织架构，促进各部门形成合力
1.强化公共创业服务体系组织领导
扶持创业的牵头层级越高，改革力度越大。

鉴于OECD等国际组织呼吁建立中央集权的中小企业局或相关机构，而我国创业活动又基本保持与政府行为尤其是政策环境变化同步，可考虑在“大众创业、万众创新的部际联席会议”框架下，成立专门机构或委派已有部门如人社部（“方案”中以10项任务分工居首）负责，整合为相对独立的公共创业服务体系并整体性纳入“双创”大系统。

合作是治理的根本问题，［10］建立健全公共创业服务体系过程中应广泛吸收市场化主体、非营利社会团体和社会志愿组织参与，打造以政府机制为主导，市场机制积极介入和志愿机制有效补充的公共创业服务体系。

2.建立公共创业服务跨部门协调联动机制
基于公共创业服务政策性强、覆盖面广、项目繁多、对象多元的特点，各部门应秉承“功成不必在我”的宗旨，打破固有樊篱：体制上，组建高位协同的指挥机构——公共创业服务指导中心，践行整体政府理念，实现管理扁平化和资源集中；机制上，明确机构设立、分工及运行的制度标准，依据“方案”区分各项创业服务牵头单位、负责单位并实行量化考评；技术上，构建跨部门公共创业服务平台，力求各流程环节、各工作部门间良好衔接，保障跨部门协同执行到位。

人社部与教育部、国家工商总局已就新登记注册大学生创业情况进行大数据交叉比对，在应用互联网、大数据技术开展部门协同中走出坚实的步伐。

（二）健全完善创业扶持政策并确保落实到位
1.着力降低创业扶持政策准入门槛
公共创业服务政策制定要遵循“方案”中“实施更加积极的促进就业创业税收优惠政策”的基本精神，摒弃对非户籍人口的歧视性和排斥性管理手段，以公平性、开放性、均等化为基本导向，在条件允许的前提下持续扩大非户籍人口享有公共创业服务的范围，逐步缩小与户籍人口之间在公共创业服务方面的差距，鼓励没有落户限制的中小城市将非户籍人员纳入与本地户籍人口同等的管理制度中，实行居住证的大中城市在制定政策时也应更加人性化，更多地体现“以人为本”的原则，力争对持有居住证的人员开放更多的公共创业服务权益，提高政策的普惠度和可及性。

2.推动扶持创业优惠政策实施到位
推动扶持政策从“看起来很美”转为“用起来很好”：一方面，扎实增进公共创业服务“供血”能力。

对创业担保贷款明确对象、标准和条件，简化程序细化措施，健全贷款发放考核办法和财政贴息资金规范管理约束机制，提高代偿效率，完善担保基金呆坏账核销办法；另一方面，加快设立国家中小企业发展基金和国家新兴产业创业投资引导基金，鼓励地方设立创业投资引导等基金。

明确公益责任的同时转变投入方式，发挥财政资金引导作用和杠杆效应，提升产业基金等专业机构和科技金融中介服务组织的量级和能级，通过市场化运作、专业化管理、社会出资人优先分红方式，形成资本与创业创新互动的良性循环。

3.填补网络经济下创业就业政策空白地带
面对快速发展的网络创业就业，改造传统公共创业服务势在必行：首先，加快网络创业认证制度和统计体系架设，引导经营状况较好并具备登记注册条件的网络创业者办理工商登记。

对不具备工商登记条件但在网络平台实名注册、稳定经营且信誉良好的创业者，参照小微企业申请个人创业担保贷款；其次，将现行积极就业政策和实体经济创业扶持政策向网络创业就业延伸。

允许在家庭住所、租借房、临时商业用户等场所网上创业，提供信贷支持和税费减免等；最后，强化网络创业就业指导服务。

搭建网络创业就业管理服务平台，提供技术支持和销售渠道帮助，建立健全网络创业经营信用评价和监管体系。

（三）明确机构职能，注重培育市场化力量
1.科学界定公共创业服务机构职责权限
在全国范围内建立健全有关公共创业服务主体、服务保障、服务内容、服务流程、服务行为规范、服务过程控制、服务优化、服务监管等系列规范，区分界定基本型公共创业服务、核心型公共创业服务和拓展型公共创业服务。

由各地公共创业服务机构按照自身能级在不同发展阶段突出不同层级服务重点，灵活机动地提供。

至关重要的是要在建设“创新型”国家总体战略统领下，在带动就业基础上突破既往公共创业服务的“低端锁定”，实施对服务群体的精确瞄准和定向扶持，依据形势动态调整公共创业服务，支持科学的顶层设计与活跃的基层探索相结合，并在制度层面为地方创新尝试留足延展空间。

多层次的公共创业服务体系架构如图5所示。