关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题

关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题
余辛文
农民负担过重的问题,中央早在十年前就已关注并将减负提到国家议事日程上来。

自1985年10月31日中共中央、国务院联合发出《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》以来,据不完全统计,有关减负的中央文件及中央领导讲话已达二十多件次。

尤其是从1990年开始,中央每年都有此类文件或讲话出台,仅1993年一年就出台十件次。

然而,中央的三令五申虽然取得了一定的减负成效,但农负问题仍未得到根本解决。

中央明令取消的项目一些地方还在执行或改头换面变相恢复,不少地方明减暗增,帐面上减实际不减,一些花样翻新的集资、收费、摊派项目时而出笼,农民负担出现了严重的反弹且又有新的“进展”。

面对严峻的农负问题,去年中央又强调坚决制止农民负担反弹,同时提出要积极探索减负的有效途径。

农负问题已不单纯是经济问题,而是对改革、发展、稳定能产生巨大影响的政治问题。

要正确而根本地解决这个问题,除了大力发展经济外,还涉及立法、执法和司法等方方面面,需要多管齐下综合治理。

本文试就下列颇有争议或尚未展开讨论的三个问题提出一些参考性意见。

一、乡镇政府关于农民负担文件的可诉性问题
“中央政策很好,基层政策好狠”,这是农民们对在农负问题上中央三令五申减负与基层千方百计增负“两头热”作法的形象概括和评价。

农民负担过重或反弹,问题主要出在基层“政策”。

所以要切实解决农民问题、达到根本减负的目的,一个很重要的途径就是赋予农民对农负的基层“政策”也即乡镇政府关于农民负担文件的行政起诉权。

目前人民法院虽也积极受理了一些农负行政案件,但由于把乡镇的农负文件看作是行政诉讼法第12条第(二)项中规定法院不受理的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”这种抽象的行政行为,因而把农负案件的诉讼对象只限于针对具体人发出的农负通知。

从而使以行政诉讼解决农负问题的威力不能得以充分发挥,乡镇的农负文件行为得不到有力的司法监督,农民的合法权益难以得到普遍的保护。

归根结底,农负问题难以在行政诉讼中得到切实而富有成效的解决。

笔者认为,乡镇的农民负担文件是可诉的,这可以从下列三个方面予以论证。

(一)乡镇农负文件是具体的行政行为
根据行政诉讼法第2条和第11条的规定,只有具体行政行为才是可诉的。

乡镇农负文件是否可诉,首先取决它是否为具体行政行为。

乡镇农负文件的特征之一是其所适用的人数众
法院业大莆田中院分部法学讲师。

多,及于其辖区内的所有农民或部分人。

正是由于此而产生乡镇农负文件是具体的还是抽象的行政行为的争议。

这就有必要弄清什么样的行政行为才是具体行政行为。

对此专家们的看法不一致。

有的认为具体行政行为是行政主体对特定的具体事项所作的行政行为,即关于事的特定对象说。

如肖峋同志在其所著的《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》一书中认为:“具体行政行为的对象可能是特定人,但也可能不是特定人。

特定人不是它的本质特征,它
的本质特征是就特定的具体事件所为的行政行为。

”〔1〕有的则认为具体行政行为必须是针对
特定的人并就特定的具体事项所作的行政行为,即关于人与事双特定的合取对象说。

最高人民法院在其行政诉讼法贯彻意见第1条把具体行政行为定义为:行政主体“在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。

可见,目前的司法解释采用的是后一说。

然而,对于所谓“特定人”应当如何界定理论界仍有分歧。

黄杰主编的《行政诉讼法贯彻意见析解》对特定人的
要求是行政相对人具体明确,行政行为直接针对某人、直接产生法律后果。

〔2〕而江必新同志在
其《行政诉讼法——疑难问题探讨》一书中却认为,特定人应该是指行政行为相对人是确定的
可统计的,而不一定需要具体针对某人。

〔3〕显然,按照“析解”中的观点,乡镇农负文件不能是
具体行政行为;而江、肖两专家虽然对具体行政行为的提法不同,但按他们的观点则均可得出乡镇农负文件是具体行政行为的结论。

笔者倾向于江必新同志的看法,即人的特定与不特定,应以行政行为是否只适用其作出时已经确定的行政相对人为区分的标准,而不是人数是否众多或具体人是否被特别地提及。

只适用行政行为作出时已确定人的,是可统计的,应为特定的人。

其表现可以是具体地提及某人或某些人,也可以是概括或一般地指向其所适用的人。

而不仅仅适用于行政行为作出时已经确定的人,而且还对后来增加的人也可适用,即行政行为作出时其适用的人数并不确定的,为不特定人。

基此,笔者认为尽管乡镇农负文件其适用对象遍及其辖区内的所有人或众多的部分人,但由于它是就特定的农负问题即一年一度辖区内农民所应负担的费用、劳务,或者因建桥修路等某一特定项目而向农民集资、摊派所作出的规定,并且只适用于该文件出台时已确定的可统计的公民,一般是按村确定具体人数并规定每人所应负担的具体数额,因而是符合最高法院关于具体行政行为的人与事双特定的合取对象规定的,属于具体行政行为。

(二)乡镇农负文件并非具有普遍约束力的行政决定、命令
按照行政诉讼法第12条的规定,“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不属于人民法院受案的范围,那么,乡镇农负文件是否包含于这种决定、命令中呢?这里我们有必要对行政机关的决定、命令以及所谓“普遍约束力”进行分析,作合适的理解。

行政机关的决定、命令有具体与抽象之分。

具体的决定、命令只能适用一次,抽象的决定、命令可以反复适用。

根据国务院法制局编写的《行政复议条例释义》的解释,有普遍约束力的决定、命令,是指“行政机
关依法制定、发布的,除规章以外的其他规范性文件”。

〔4〕而所谓规范性文件就是“国家机关在
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〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕国务院法制局:《行政复议条例释义》,中国法制出版社1991年版,第111页。

参见江必新:《行政诉讼法——疑难问题探讨》,北京师范学院出版社1991年版,第108页以下。

参见黄杰主编:《行政诉讼法贯彻意见析解》,中国人民公安大学出版社1992年版,第20页。

肖峋:《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》,中国民主法制出版社1994年版,第136页。

其职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则文件”。

〔5〕普遍遵守的行为规则即普遍性
规则一个显著的特点就是可重复适用而不是一次性适用。

显然,有普遍约束力的决定、命令应属于抽象的行政决定、命令,是具有行政法规范性质的抽象行政行为。

这也可以从行政诉讼法把其与行政法规、规章并列规定而得以印证。

对其中的“普遍约束力”应从二个方面来理解:一
是在其规定的范围内的一切公民,凡符合规定条件的客体及事项,均受其约束。

〔6〕但这样理解
“普遍约束力”的含义是远远不够的,还仅仅是对其一个方面甚至可以说是表层的理解。

普遍约束力的第二个方面而且是更为重要或本质的含义应该是:它还必须是能够反复适用的,而不是
一次性适用的。

〔7〕而乡镇的农负文件正是针对一年一度的乡统筹费及劳务或因某一项目向农
民集资、摊派等一事一次适用的文件,因而它不应是属于抽象行政行为的具有普遍约束力的行政决定、命令,而应该是属于具体行政行为的行政机关要求相对人履行特定义务的具体命令。

(三)乡镇的农负文件也不属行政机关最终裁决的具体行政行为
在《农民承担费用和劳务管理条例》第34条至第36条中,对违反该规定而增加农民负担的,只规定由政府部门处理,而没有规定可以向法院提起行政诉讼。

这是否可以认为乡镇的农负文件属于行政诉讼法第12条第(四)项关于“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”?笔者的回答是否定的。

理由有:其一,没有规定法院受理不等于排斥法院受理。

该条例第32条规定:“任何单位和个人有权举报违反本条例的行为,农民负担监督管理部门和有关主管部门接到举报后,必须及时查处或者提请同级人民政府依法处理”。

这里的“有关主管部门”并不排斥人民法院,甚至可以认为包括着人民法院。

其二,行政机关终裁权的设定权只能是“法律”,并且应该是明确规定由行政机关终裁的。

所以,即使该条例的规定有行政终裁权之意,由于它只是国务院发布的行政法规,也就不能适用于行政诉讼法第12条第(四)项的规定,排斥法院对乡镇的农负文件提起诉讼的受理。

最高人民法院的行政诉讼法贯彻意见第3条对此已作了明确的规定。

其实,专门就农民负担案件的受理问题,最高法院在《关于及时审理因农民负担过重引起的案件的通知》(法发[1993]6号)第三条就作了这样的规定:“对于不服行政机关任意加重农民负担,非法要求农民承担费用或者劳务,而提起行政诉讼的案件,人民法院应当依法审理,对于不合理的决定应当依法予以撤销;因‘乱摊派’给农民造成经济损失的,应当依法判决予以赔偿。

”这里的“决定”笔者认为可以理解为包括乡镇的农民负担文件。

二、村委会在农负行政案件中的被告资格问题
村委会与农民负担有直接关系的是以自己的名义具体落实村民的费用与劳务等负担。

其形式通常有二种:一是以村委会名义通知村民承担确定数额的费用和劳务。

现实中大量存在直接以村委会名义通知农民承担村提留甚至乡统筹费等费用或劳务并直接予以执行。

二是以村委会名义与村民签订费用与劳务负担合同。

如山东省潍坊市寒宁区实行村委会与农民签订“农
民承担费用和劳务合同”。

〔8〕法学研究 第19卷第2期(总第109期)
〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕参见于之存:《农民承担费用和劳务合同纠纷案件的审理》,《人民司法》1994年第12期。

参见王连昌主编:《行政法学》,四川人民出版社1993年版,第213页。

参见王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第107页。

《法学词典》(增订版》,上海辞书出版社1984年版,第483页。

关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题
就目前的实践和理论看,上述两种以村委会名义落实农民负担引起纠纷的案件审理,所采用的是:(1)以通知形式落实农民负担问题的,属于村收入的村提留等而发生纠纷的以民事诉讼作为侵权或债务案件审理,可以村民为原告村委会为被告,也可以反之;属于乡镇收入的乡统筹费等的纠纷,以村民为原告乡镇政府为被告作为行政案件受理。

(2)以合同形式落实农民负担的,一般以民事纠纷或经济承包合同纠纷对待,当事人双方为村民和村委会。

这些做法的理由:一是村民委员会是群众性自治组织,宪法、村民委员会组织法以及其他法律法规也未授权其行使行政行为,所以村民与村委之间的权益纠纷,只能以民事案件对待;二是村委会代表乡镇政府以通知形式落实农民负担的问题,属于乡镇政府委托的行为,应以乡镇政府为被告作为行政案件处理之;三是合同的双方主体地位平等,意思表示一致,因而其纠纷属民事纠纷。

笔者认为,上述的做法与理由是值得商榷的。

(一)村委会落实农民负担的行为性质是行政管理。

从法律关系上看,村委会落实农民负担所形成的法律关系具有的特征是:1.不对等性。

表现在(1)村委会与村民之间存在着管理与被管理的主体地位隶属性;(2)意思表示上单向性,要否负担以及负担多少由村委会单方作出决定,不以村民的意思表示为决定效力的根据。

2.权利义务预定性。

农民应负担费用或劳务等的内容及数量,由农民负担条例预先确定,超出该规定范围的也是村委会预先确定的,不存在选择约定的问题。

这些特征与民事法律关系截然不同,正是行政法律关系的重要特征。

即使是以合同形式出现的,也由于主体地位的实际不平等和权利义务的预定性(不可选择性),这种合同也只能是行政合同而不是民事合同。

此为其一。

其二,从行政的含义来看,也可得出村委会落实农民负担是在行政。

行政法上的行政是指公共行政,即“国家与公共事务的决策、组织、领导和调控”。

〔9〕关于行政的这一定义含有三层意思:一是行政的范围包括管理国家事务和管理公共事务;二是行政的目的是为了对国家事务和公共事务的管理;三是行政的手段是决策、组织、领导和调控,概言之即管理。

村委会以自己的名义代表乡镇政府落实统筹费等农负的行为属于国家事务的管理勿庸置疑。

问题是落实村提留等费用或劳务的行为性质是否是行政管理?按照农民负担条例第7条规定村提留包括公积金、公益金和管理费,其用途在村公共事务上,因而村委会的这种行为应是对村的公共事务管理。

而村公共事务是整个社会公共事务的不可分割的一部分,且公共事务管理又是行政的一个方面内容,可见村委会在落实村提留等农民负担上的行为性质也属于行政管理。

(二)村委会以自己名义所为上述行政的权力来源于法律的授权。

通说认为宪法和村委会组织法没有规定村委会享有行政权,其他有关法律法规中也没有授予其行政职权,所以其行使行政权的权力来源只能是受行政机关的委托。

〔10〕笔者不赞同这种说法。

我们可以从两个方面来认识村委会在落实农民负担上的行政权来源:一从它与乡镇政府的关系上看,村委会组织法第3条规定其有协助乡镇政府工作的职能。

协助含有辅助、帮助之意,因而村委会可以受乡镇政府的委托并以乡镇政府的名义“辅助”之,也可以在未受委托的情况下以自己的名义主动“帮助”之。

村委会在后一种情况下的行为可以认为是受法律法规的授权而所为。

二从村委会自己的公共管理职权看,村委会组织法第2条规定其“办理本村的公共事务和公益事业”;第17条规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用,经村民会议讨论决定,可以向
罗豪才主编:《中国行政法讲义》,人民法院出版社1992年版,第2页。

〔9〕
〔10〕参见马原主编:《中国行政诉讼法教程》(修订本》,红旗出版社1995年版,第127页以下。

法学研究 第19卷第2期(总第109期)
本村经济组织或者村民筹集。

”如前所述,公共事务的管理也是行政法上的行政之含义之一,村公共事务是整个社会公共事务的不可分割的一部分。

所以,村委会组织法规定村委会管理本村公共事务和公益事业,也就是授予其该行政职权。

村委会落实村提留等的行政权是直接来源于法律授权。

总而言之,村委会的行政权力来源有法律法规授权与行政机关委托两条途径,其在以自己的名义落实农民负担上的行政管理职权却是基于法律的授权。

(三)目前审判中的做法有其不可避免的弊端。

首先,在村委会以自己名义落实属于乡镇政府收入的农民负担方面,把其看作是被乡镇政府委托而把乡镇政府作为被告的行政诉讼,实践中存在着这样几个缺憾:1.村委会通常把对乡镇、村的农负内容置于同一通知单中,这样同一通知行为却要分别以不同性质的诉讼对待,与法与理难以说通。

2.可能出现委托无据的僵局。

当村委会以自己的名义落实乡统筹费等农负出了问题时,乡镇政府有可能出于不愿承担责任而否认委托,致使行政诉讼无法进行。

3.对于农民来说,他们不知道村委会到底是否受乡镇政府委托,在乡村互相推诿的情况下将造成村民告状难。

譬如,村民以乡镇政府为被告提起行政诉讼;如果乡镇政府否认委托,则又要以村委会为被告提起民事诉讼;若村委会又举出委托的证据,案件又要转为行政诉讼再次起诉。

这样几经折腾将大大增加农民的诉讼难度,对于农民是极不公平的。

其次,把农民与村委会因农负的纠纷作为民事案件处理,其弊病也是显见的:在农民不愿负担时,以村委会为原告提起债务诉讼,由于民事诉讼不象行政诉讼那样适用不停止执行的原则,而且民事诉讼审期长,结果自然是严重影响村委会的依法快捷落实农负职责。

而在增加农负的情况下,按民事诉讼的谁主张推举证的原则,要农民证明是否增加负担等,是添其所难,不利于保护农民的合法权益,不利于减轻农民负担政策的落实。

其三,在以合同形式落实农负问题时,以民事诉讼解决同样存在着上述问题。

同时行政合同的实体适用规则与民事合同有较大的区别,如其缔约上不完全适用合同自由规则,履约上承认行政主体基于公共利益的合同变更特权等。

因而在民事诉讼中以民事合同规则来衡量农负合同,则可能在合同成立、变更等问题上,把有效的合同、合法的变更,作为合同无效或不成立、变更无效或违约来处理而致裁判错误。

基于上述分析,笔者认为以村委会名义落实农负所发生的纠纷属于行政纠纷,村委会应作为法律法规授权的行政主体在行政诉讼中处于被告地位。

即使是在有乡镇政府委托的情况下,村委会未告知委托而以自己名义进行的,也应允许农民以村委会为被告提起行政诉讼;告知委托而又以自己名义作出通知的,笔者赞同在这样情况下原告有权选择被告的观点,〔11〕村民既可以告乡镇政府,也可以告村委会,还可以把乡镇政府与村委会作为共同被告提起行政诉讼。

当然在以村委会为被告提起的农负行政诉讼中,如果涉及退款或其他赔偿问题时,则应区分农负费用的去向即属乡镇还是属村的收入,正确处理行政赔偿之诉。

单纯属村收入的,不能把责任转嫁给国家,即不能把其赔偿费用转由国家财政支出。

三、农负行政案件的代表人诉讼问题
民事诉讼法在其第54条和第55条中确立了解决民事群体性纠纷的代表人诉讼制度,即具有共同或相同法律利益的一方或双方当事人众多,不便或不可能共同进行诉讼而由其代表
〔11〕李季:《行政诉讼起诉条件之我见》,《人民司法》1996年第5期。

关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题
人进行诉讼。

行政诉讼法虽没有规定代表人诉讼的问题,但在农负行政案件中相当一部分是属于群体性行政纠纷,若移植民事代表人诉讼于行政诉讼,解决农负中的群体性行政纠纷,将对减负或制止农负反弹具有重大的现实意义。

最高人民法院的行政诉讼法贯彻意见第114条规定:“人民法院审理行政案件除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定。

”这一规定为我们在解决农民负担群体性行政纠纷中,参照适用民事诉讼法规定的代表人诉讼提供了一定程度上的适用依据。

下面笔者对农负行政案件有关代表人诉讼的一些问题略谈看法。

(一)农负行政案件代表人诉讼的基本类型。

农负群体性行政案件有两个方面的特点:一是从其纠纷产生的根据上看,有因同一具体行政行为与因同一种类具体行政行为引起的农负纠纷之别。

前者如同一农负通知所引起的户内各成员与发出农负通知的村委会之间的农负行政纠纷、乡镇政府农负文件引起的众多农民的农负群体性行政纠纷;后者有如以农负通知为行政诉讼对象,各被通知的村民(户主)与通知发出组织(村委会或乡镇政府)之间的农负群体性行政纠纷。

二是从行政纠纷的同方当事人(这里指原告方)之间的法律利益关系看,所有的农负纠纷,不论是因同一具体行政行为或相同的具体行政行为引起的,行政相对人间的法律利益都只是同一种类的,如都是某种费用或劳务负担,不存在民事案件或其他行政案件中共同的法律利益关系。

鉴于农负群体性纠纷的上述特征,笔者认为农负行政案件的代表人诉讼首先应当从实质上进行分类,即以诉讼对象是共同的还是同种类为区分标准,分为同一农负文件或通知引起的农负代表人诉讼与因同一种类农负具体行政行为引起的农负代表人诉讼两类。

这种分类与行政诉讼法第26条规定的行政共同诉讼的划分相一致。

后者与民诉中诉讼标的是同一种类的两类代表人诉讼相同,可按人数确定与人数不确定的代表人诉讼进行区分。

前者虽也存在全体或部分相对人起诉的情况,但因其诉讼对象是共同的,其代表人诉讼不能完全适用民诉法规定的代表人诉讼,应作为一种特殊的代表人诉讼来对待(待下详述)。

(二)农负行政案件代表人诉讼适用的理论阻碍排除。

影响行政诉讼适用代表人诉讼的理论阻碍主要是行政诉讼当事人的诉讼行为不能互相代替论。

颇具权威性与影响力的法院业大行政诉讼法教程正是持此论。

〔12〕如果此论成立的话,那么自然谈不上进行代表人诉讼了。

因为代表人诉讼就是由当事人中的少数人代表众多的当事人进行诉讼,诉讼行为的代替是必然的。

此论的论据有三:一是各共同诉讼人的诉讼请求各不相同;二是共同诉讼人之间实体上权利义务不同;三是他们之间不能相互承担连带责任。

〔13〕笔者认为,此论存在着逻辑学上所说的“理由虚假”之嫌,因而由此论据推出的结论也就不能成立。

且不详论其他行政共同诉讼中的同一具体行政行为引起诉讼的当事人之间实际存在着共同法律利益和诉讼请求的情况;也不细究共同诉讼人之间的不能互相承担连带责任与他们的诉讼行为不能互相代替的结论之间没有必然的联系,即以前者推不出后者。

单就农负行政案件来说,本文前已述及不论纠纷是同一的还是同种类农负具体行政行为引起的,相对人一方(农民)都存着同种类的权利义务(法律利益):在超标准加重农民负担的案件中,相对人均被违法要求履行义务;负担已被执行的也是在违法要求履行义务的前提下财产权被侵犯。

因而从诉讼请求上均可要求撤销行政主体违法要求其履行义务的行为,或在此基础上要求返还被违法收取的费用或予以劳务补贴。

既然如此,也就存在着具有相同法律利益和诉讼请求的同方当事人的诉讼行为互相代替的基础,以代表人诉
〔12〕〔13〕　参见前引〔10〕,马原主编书,第131页以下。