对地方官员政治态度的调查与分析

对地方官员政治态度的调查与分析
从政治体制的内外因素来探讨政治改革和发展，是一个值得重视的研究视角。

很多人会问，体制内的干部队伍究竟能否成为政治改革和发展的推进力量？笔者通过问卷调查发现，许多地方官员对政治现状和政治改革等问题有自己的独立思考，他们对政治改革的期望越来越迫切，但同时他们仍然认同现行的基本政治框架，希望政治改革走渐进理性的道路。

笔者认为，从地方政府的角度来看，现行体制中欢迎政治改革的体制内资源与动力呈现出强化趋势，这正是各地会不时冒出一些政治改革动作的重要原因，也表明政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。

一、体制资源与干部代谢
旅美华裔政治学家邹谠在总结中国“从全能专政政治转型到民主政治的最重要的教训”时曾指出：中国“国内讨论民主政治转型时，只是强调民主政治的结构上特点”，“但是很少直接谈到如何转变成民主政治这一问题”。

他认为，中国目前不可能、也不应该再来一次革命，而“只能用渐进式、演化式的改良，一个问题、一个问题，一点一滴的去解决”[1]。

显然，一项自上而下推动的政治改革需要具备一系列条件，学者们往往把这些条件归纳为社会、经济、政治、思想和环境等方面[2]，或从客观和主观条件的角度去分类[3]。

这些分类均涉及到改革推进者这一条件，即“需要有一批具有改革取向和改革意识的力行者[4]”。

2003年8月，在深圳召开的一个学术研讨会上部分学者提出，要关注政治改革的体制资源与基础问题。

有学者表示：“经过20多年改革开放的洗礼，在我国现行的政治体制和文本制度中，本来就有许多民主政治的基因”，深圳区级人大代表的竞选“激活了”它[5]。

笔者在以“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础问题”为主题的发言中提出：“我们不能把体制内官员看作铁板一块，已有相当一部分人对民主发展和政治改革有要求[6]。

”2004年6月，在中国人民大学等单位主办的“政治文明与中国政治现代化国际学术研讨会”上，来自美国的华裔学者洪朝辉指出：自1980年代末以来，西方理论家对中国政治发展的解释与预测无不失败[7]，其中的重要原因就在于其“线性思维”；这种思维的一个特点是将中国现行政治体制当作被否定的对象，对其自我转型的空间和中共政治创新的能力持怀疑乃至否定态度。

如果从“国家─社会”关系的分析框架来认识，政治发展“就是政治当局与社会成员之间相互作用和不断调适的过程[8]，亦即国家与社会、政府与民众、公共权力与公民权利之间互相调适的过程。

在讨论影响这一过程的诸种因素时，不少学者将注
意力放在国际环境、国内经济状况、民众的教育水平、政治文化及民众的政治行为能力等方面，而较少分析所谓的“体制内因素”，如现行制度对改革和变迁的灵活性与适应能力、官员素质状况、他们对政治改革的态度、他们组织和操作政治改革的能力等。

笔者以为，如果这些“体制内因素”对政治改革具有正向的推进作用时，它们就构成了“政治改革的体制内资源”（以下简称为“体制资源”）。

因此，研究政治改革问题时应当重视对“体制资源”的分析。

在近一个时期关于政治改革与政治发展的讨论中，也有学者注意到这个问题[9]。

2001年12月，笔者出席华中师范大学中国农村问题研究中心主办的一次会议，在会上提交的论文中也分析过“乡镇长直选的民意基础与社会动力”[10]。

但从总体上来看，至今政治学界对“体制资源”的讨论还远远不够。

实际上，近年来中国政治发展的若干实践中，从村民自治的深化，到乡镇长直选、乡镇党委书记竞选和县（区）长“公推公选”的实验，从基层人大代表选举中“自由候选人”的参选，到《党内监督条例》的出台，均显示出“体制资源”与动力的作用。

那么，能否从这些个案的出现来推论其全局性意义呢？显然，个案本身无法回答这个问题。

笔者认为，可以换一个角度，从分析地方官员的政治态度入手，看看目前地方官员对政治改革的认识究竟是怎样的，他们当中可能成为中国政治改革和政治发展推进力量的比例到底有多大？
西方政治学界对共产党国家代际交替过程的研究主要关注精英阶层。

一些研究者认为：“研究一个继承过程非制度化的社会的政治过程，主要依靠对其政治精英的分析”[11]。

李诚与David Bachman、Hong Yung Lee等学者注意到中国官僚队伍从“革命家”到“技术官僚”的代际变化，并指出，始于1980年代并完成于1997年中共“十五大”的“技术官僚运动，发生在党和政府的各个部门，深刻地改变了中国党政官员的构成。

[12]”。

在美国的中国政治研究者中，通过对中国不同代际政治精英特点的梳理，以及对精英重组、观念变革、政治战略、政治资源等分析，在判断中国官员的“政治态度与政治走向”时有3种观点：其一，新兴精英主要是技术精英，他们很少受意识形态的影响，很少与派系联系在一起，乐于重组中国的政治体系，在面对大众的压力时能及时反应；其二，新兴领导和官僚仍然会受意识形态与个人考虑的约束，因此在政治行为上会谨小慎微，很难创新和改革现存的政治体系；其三，叛逆型精英会最终成为变化的主要力量，并与现有的政治结构发生尖锐的暴力冲突[13]。

在新加坡的华裔学者郑永年的看法也接近上面提到的第一种观点[14]。

何清涟则认为，中国官僚阶层的危机感其实比知识精英要强烈得多，今天中国贪官污吏的共同心态是：“我
离开中国以后，哪怕它洪水滔天”；因此，“可能给眼前的利益摄取带来风险，并使统治集团失去原有地位的政治体制改革自然被统治集团无限期搁置”[15]。

境外学者的研究虽然注意到了官僚队伍的受教育水平和专业背景的变迁，也提出了相应的理论解说[16]，但对官员们政治意识和政治态度的判断却由于缺乏必要的量化资料而带有更多的推论色彩。

正如徐湘林指出的，境外及西方“一些经验性的研究也最多是提供了老精英和新精英之间的个人背景资料的比较，其中包括对中央、省和市三级政府官员的年龄、教育程度、工作经历和社会背景的比较分析。

这种对不同代群（generational cluster）、教育和职业资格以及事业成功模式的比较确实是有助于描述不同党政精英群体的不同特点。

跨时期的比较也可以用来刻画政治系统不同发展时期精英的不同特征和属性。

然而，这一切却很少能够说明80年代党政精英构成与技术专家治国论之间的密切联系。

[17]。

”
在实证研究依然严重不足的国内政治学界[18]，分析官员群体政治态度的实证研究同样欠缺。

1980年代末国内有学者完成了两项大型“政治文化”调查项目，其中一项对350位干部作了问卷调查，并列出了被调查者回答各项问题的统计数据，但研究者未对调查结果作进一步的分析[19]。

此后，也没有其他学者使用这些已公开的数据作系统的研究。

另一项调查所公布的报告仅简略比较了干部与其他职业群体在“政治意识”、“选举行为”、“基本政治态度”等方面的部分情况，而未系统地分析干部队伍的政治素质状况，也未交代被调查干部的人数与级别等基本资料[20]。

所以，从这两项研究的已公布结果中无法充分了解干部的政治倾向与政治态度。

近年来，北京的社会科学文献出版社每年出版的《中国社会形势分析与预测》一书中连续数年发表了“中国党政领导干部对社会形势的基本看法”，这似乎是国内目前仅能见到的对干部态度的调查分析。

这一调查的对象是在中央党校学习的司局级干部，问卷回收量达一百多份，它提供了一个窗口，以了解干部们对社会形势的基本看法，但这一调查基本上属于“舆情调查”的范畴，并不以系统地分析官员们的政治态度为目的。

1990年代末以来，国内对干部政治态度的研究主要是定性的规范分析。

徐湘林对1980年代干部制度改革带来政治精英大转换的分析，得出了与境外学者不尽一致的结论。

他认为，取代老干部的一大批新型的中青年知识─技术型官僚，“大多受过良好教育和具有相关的专业知识，对党的三中全会以来的新的政治路线和方针政策持明显的拥护态度。

新精英政策要求的革命化（政治标准）、年轻化（年龄标准）、知识化（受教育程度的标准）和专业化（职业标准）改变了过去单一政治标准的精英准
入规则，但政治标准仍然是首要的。

[21]”徐湘林的结论是，意识形态标准并不成为新旧干部队伍的主要区别，而改革则已成为干部队伍的共识。

但是，萧功秦在一篇分析中国20余年政治发展走向的论文中却将意识形态之争作为区分“政治势力”的主要标准。

他认为，自20世纪80年代初改革开放以来，中国内部就存在着两种相互对峙的政治势力，先是“自由派政治势力”与“原教旨的正统派势力”（即“保守的左派”）之争，90年代以来在左派与自由派消退之后，取得政治中心地位的是新型技术官僚。

后者可以摆脱左右意识形态思维的牵制与影响，能从容地以世俗的工具理性的角度，从功效与成本的因素，来决定施政方针，务实地处理现代化过程中的各种疑难问题。

由此，中国政治进入了“由非意识形态化的技术专家主政的新权威主义”时期。

[22] 这就是说，在萧功秦看来，新主政的“技术专家”呈现出“非意识形态化”趋势，对改革持有欢迎和务实的态度。

但也有学者发表了不同看法。

例如，针对干部的意识形态和信仰问题，邵道生在分析“高官腐败”现象时认为，“一些高级干部在巨大的利益诱惑面前禁不起考验，其价值观、人生观发生了巨大的畸变，产生了严重的信仰危机”是其重要原因[23]。

事实上，近年来中共中央对腐败分子“腐化、堕落”现象的一种解释，就是强调信仰危机的存在。

杨光在谈到官员的政治改革意向时认为，中国政改的困境是只能“以权力改革权力”；权势阶层是政改的最大延宕力量，不能指望他们成为政治改革的推动力量，除非有足够大的民间压力和国际压力，除非迫不得已[24]。

以上对国内外相关研究的回顾表明，究竟中国干部群体的政治认知、政治态度和政治观念如何，并没有专门的调查来回答这个重要问题。

因此，通过认真的问卷设计并实施调查，搜集大量数据来作系统分析，以判断当前和今后一个时期中国政治改革与政治发展的条件，是十分必要的。

二、一项关于地方官员政治态度的调查：调查设计及被调查者情况
为了定量地研究地方干部对政治改革的意向，笔者设计并实施了一项问卷调查。

其目的是通过对干部政治态度与政治素质的调查，评估在地方领导干部层中政治改革与发展的空间、基础与动力，借以研判中国未来政治发展的前景。

问卷的设计主要集中在以下方面：领导干部对自身经济社会地位的认知，对政治现状的认同，政治信仰，民主意识，政治改革的意识与取向，政治功效感，以及政治行为方式。

限于本文讨论的主题，下面主要介绍以下几个方面的设计：
第一，对政治现状的评价与满意度，从干部们对这类问题的回答可以推断他们认为政治改革是否需要的基本态度。

对政治现状的评价与满意度通过以下问题来测量：任用干部的风气问题，对国内民主现状的满意度，对目前政治改革快慢的评价，对党代会和人代会中选举的评价。

第二，政治信仰与政治意识，这是影响干部们在政治改革中作不同选择的重要因素。

政治信仰与政治意识主要通过以下问题来测量：对待社会主义和共产主义的态度，对中共和各级政府威信的认同，对国家发展的预期，对反腐败形势的预期。

从回答中可以看出官员意识中传统理念与现代理念的比重，其信仰的真诚成分等。

第三，对政治改革目标、方向和路径的选择与预期。

主要通过以下问题来测量：民主在中国的适应度，民主与专制、经济发展的比较，竞选在中国的适应度，对政治改革与政治稳定的选择，对多党制与权力分立的态度，对政府权力强化或弱化的选择，对政治改革拟重点解决问题的选择等。

笔者采用按以上框架设计的问卷，于2003年至2004年上半年，对N省省委党校6个领导干部培训班次（市厅级领导干部班、县处级领导干部班、中青年领导干部班、公务员班、高校县处级政工班和乡镇党委书记班[25]）的学员进行了问卷调查。

这些班次的培训期限，除了“中青年班”为4个月外，其他各班均为1个半月。

参加这些班次培训的学员全部来自N省内，以党政部门为主，也有来自高校和企业的县处级以上干部；除了“市厅班”和“乡镇班”的学员分别为司局级和正科级外，其他各班次均为县处级。

问卷填写采用匿名填写方法，发放问卷时以班级为单位集中发放，学员填写后再集中回收。

问卷调查的时间是，除了2004年上半年向“市厅班”的一个班次作过调查外，其他的问卷调查均于2003年内完成。

问卷调查的对象包括，“市厅班”4个班次，“县处班”3个班次，“中青班”2个班次，“公务员班”3个班次，“高校班”1个班次，“乡镇书记班”3个班次。

共发出问卷680份，回收有效问卷571份。

由于这一调查不属于抽样调查，所以其数据不适合作统计学意义上的相关分析或统计推论。

在这次问卷调查中，571位有效问卷回答者的基本情况如下（以下每一组数据的和若小于100％，其差额是“未回答者”所占比例）：
性别：男性占86.3％，女性占12.6%；
年龄：24到38岁占21.1％，39到48岁占45.0%，49到62岁占27.8%；
文化程度，大专以下占1.1%，大专占23.6%，大学本科占57.3%，参加研究生学习者占13.7%，硕士占3.5%，博士占0.7%；
行政级别：市厅级占21.7%，县处级占56.9%，正科级占21.2%；
政治身份：中共党员占97.2%，民主党派占0.7%，无党派占1.1%；
所属机构级别：省直属机构占42.4%，地级市占29.4%，县区占5.8%，乡镇占20.0%，街道占1.2%；
单位性质：党委部门占31.0%，政府部门占35.2%，人大政协占7.0%，人民团体占2.8%，科教文机构占13.0%，军队及地方武装部占3.0%，公检法占3.9%，企业占3.5%；
职称：正高职称占4.9%，副高职称占15.8%，中级职称占20.5%，初级职称占3.7%，无职称者占55.1%；
在大学所学专业：哲学13.8%，法律9.6%，政治13.7%，农业8.4%，工业3.2%，经济理论14.5%，历史1.2%，地理0.2%，数学1.4%，工程技术0，中文10.0%，外语0.5%，其他理工医8.9%，其他社会科学4.7%，其他专业4.4%。

为了解答卷者的个人情况，在问卷中还设计了一个多选项问题：自己最熟悉的业务。

对这个问题的多项选回答是：有39.2%的人选择了党务，15.4%选择了政法，20.3%选择了科教，14.5%选择了农业，10.7%选择了工业，2.5%选择了金融，14.5%选择了财政，6.5%选择了商贸，12.3%选择了其他。

从以上数据可以看出，地方领导干部的文化程度普遍较高，在答卷者当中，具有大专和大专以上文化程度的达98.8%，有大学本科以上学历的占七成多；同时，地方领导干部的专业教育背景以人文社会科学为主，答卷者中此类专业背景的干部占八成左右，而具数学、地理、工程技术和其他理工类专业背景的仅为一成。

这一观察与前引郑永年所述──新的技术官僚的“专业背景偏重工程学及其它的科学与技术领域”──并不相符。

笔者注意到，郑的判断仅以中共“十四大”和“十五大”中央委员的专业背景为依据，他分类计算时将工程学单独列出，而将经济类各专业列为“其他的科学与技术领域”，这样两者在“十五大”中央委员中合计达54.3%[26]。

若按照郑
的分类方法计算，则笔者的问卷调查答卷人中非人文社会科学专业的比重也只有36.4%。

郑的判断与笔者问卷调查结果的差异表明，在领导干部专业背景问题上，中央层次与地方层次的情况可能不同，如果将地方干部考虑在内，则技术官僚这个群体当中理工科专业背景的人可能比例并不大。

本文的目的只是利用问卷调查结果对地方官员的政治态度作一个初步分析。

在有限的篇幅内，将主要是作一系列描述性分析，而且是将地方官员作为一个整体来描述，不可能对不同类型的被调查者进一步作比较分析了。

有关不同地方官员群体之间的比较，如在不同的职务级别、年龄、文化程度、专业背景、单位性质、出生地、工作经历的地方官员之间，其政治态度和观念有无差异，以及他们的看法与其他社会阶层如农民、工人、私营业主看法之间的比较，将是另文的主题。

三、地方官员对政治现状的满意度
1．对干部任用风气的评价
“用人风气”是观测政治状况的一个重要指标，这也是多年来中共中央十分强调的问题之一，早就有“用人上的腐败是最大的腐败”之说。

被调查者既是被任用的干部，本人往往又直接任用下属，对“用人风气”他们的感受自然十分深刻。

那么，他们对此是如何评价的呢？
问题1：任用干部的风气怎样？
答卷者当中，居然没有一人选择“任用干部风气很正”,选择“风气比较正”与“还过得去”的合计为52.6%（前者占18.6%，后者占34.0%），45%的人认为“不太正”或“很不正”（前者占31.5%，后者占13.5%）。

问题2：如您觉得现在任用干部的风气不正,那主要表现在哪些方面（多项选）？
答卷者中，74.8％的人选择了“拉关系、跑官”，55.3％的人选择了“任人唯亲、分派分线”，28.4％的人选择了“买官卖官”，46.8％的人选择了（干部任用的）“考察不实”， 43.1％的人认为在干部任用方面“决策不民主、个人说了算”。

问题3：您觉得，现在提升职务，关键要靠什么（多项选）？
75.1％的回答选择“与领导的关系”，62.5％选择了“实际才干”，47.8％选择了“年龄优势”，39.9％选择了“群众基础”，23.1％选择了“文凭”，20.1％选择了“送礼”，17.0％选择了“资历”。

官方的说法是，任用干部的正式标准为“实际才干”（才干与实绩）、“年龄优势”（年轻化）与“群众基础”。

但答卷显示，干部要提升职务，在多数情况下取决于“与领导的关系”，因此“拉关系、跑官”就相当普遍了。

由此可见，在这些体制内官员看来，任用干部中的“潜规则”实际上压倒了文件上正式颁布的标准。

2．对政治现状的评价
地方官员对“用人风气”的不满，是否导致他们对政治改革抱有期望呢？
问题1：您对民主在我国实施的情形满意不满意？
高达62.8%的被调查者对此表示“不太满意”和“非常不满意”，表示“非常满意”和“比较满意”的仅占3成。

问题2：您认为我国近年来政治改革的速度是太快、太慢，还是正好？
63%的人明确表示它“太慢”了，只有21.7％的人认为“正好”，还有1.1的答卷者认为“太快”了。

问题3：您认为我国近年来社会变化的速度是太快、太慢，还是正好？
对这个问题的反应与对上一个问题的反应有明显不同，只有23.8%的人认为“社会变化的速度太慢了”，倒是有46.1％的人认为“社会变化的速度正好”。

问题4：有人认为，不仅要进行经济改革，而且应加速政治改革；也有人认为，政治改革会带来不稳定，目前不宜进行。

您的意见是什么？
令人惊讶的是，答卷者中竟有高达85.1%的人认为“应该加速政治改革”。

这表明，在对“国内民主情形”满意和认为“政治改革速度正好”的人当中，也有相当部分的人主张“应该加速政治改革”。

认为“目前不宜进行政治改革”的人仅占答卷者的5.8％。

由此可见，在地方官员中，推进政治改革（包括发展民主）已具有较为
厚实的“民意基础”。

需要进一步分析的是，他们对政治改革的目标、方向与路径的选择究竟为何。

四、地方官员的政治信仰与政治意识
人们对政治改革目标、方向与路径的选择在较大程度上受其政治理想以及对现实制度认同状况的影响。

为了解这一点，问卷调查设计了以下3组问题，以测量地方官员的政治理想与政治意识状况。

1．政治信仰状况
问题1：您觉得，共产主义能否最终实现？
42.9％的人选择了“一定能实现”，24.0％的人选择了“有可能实现”，24.2％的回答是“说不清”，也有3.2％的人明确表示“不可能实现”。

问题2：您觉得我们国家现在搞的是社会主义吗？
47.1的人选择了“确实是”这一答案，39.2％的人的回答是“说不清”，还有3.0％的人认为“完全不是”。

问题3：您希望我们国家始终坚持走社会主义道路吗?
71.5％的人选择了“希望”，17.9％的人回答“说不清”，还有3.2％的人则选择了“不希望”。

毫无疑问，对这些在位的领导干部而言，这是一组极为棘手和敏感的问题。

尽管对“共产主义能否最终实现”这一问题，66.9%的人表示“有可能实现”或“一定能实现”，对“是否希望走社会主义道路”的选择结果亦相似，但仅有47.1%的人认为“我们国家现在搞的是社会主义”。

这在一定程度上说明，现实中或实践中的社会主义（社会制度）与半数以上答卷者心目中的社会主义（社会制度）是有距离的。

同时，还有四分之一强的人认为“共产主义能否实现”是“说不清”的或者“不可能实现”，也有17.9％的人认为中国是否应“坚持走社会主义道路”是“说不清”的事，还有3.2％的人“不希望”中国再“坚持走社会主义道路”。

2．对党和政府的威信和信任度之评价
对当今中国政治权力的执掌者──中国共产党和各级政府，被调查者又持有怎样的评价呢？
问题1：您觉得现在共产党在群众中的威信和权威如何？
46.9％的回答是“在弱化”，29.2的回答是“比较高”，8.4％的回答是“不太高”，4.2％的人认为“比较低”或“很低”，回答“仍然很高”的占8.2％。

问题2：如果我们用1代表完全不可信任，6代表完全可信任，您对于下面这些机构（中央政府、省政府、县政府、乡政府、村组织）的信任程度怎么样？
在这些地方官员中，86.3%的人表示对中央政府“相当相信”或“完全相信”，但对省政府“相当相信”或“完全相信”的比例就下降到76.2%，对市政府“相当相信”或“完全相信”的比例进一步下降到46.9%，对县政府就只剩33.2%的人“相当相信”或“完全相信”，而对乡政府这一比例竟低到21.4%，对村组织则这一比例只有15.8%。

很明显，他们对各级政府（和村组织）的信任程度呈自上而下的递降序列（见表1）：对中央和省级政府基本上是“相当相信”与“完全相信”；对市政府是“有点相信”或“相当相信”；而对县政府的态度则变成了“有点不相信”、“有点相信”，还有部分人仍然“相当相信”；至于对乡村两级组织，其信任度则分散在从“相当不相信”到“有点不相信”、“有点相信”与“相当相信”之间。

这表明，各级政府在地方官员中呈现出“切割性”评价，他们对国家宏观层面权力组织的信任度依然较高。

3．对国家经济发展形势的判断
地方官员们对国家经济发展形势的判断、特别是对其未来发展的信心，能从一个侧面反映出被调查者对现实政治结构的看法。

问题1：您认为我国目前整体经济情况怎么样？
回答“还算好”的占79.9％，“非常好”的占6.0％，认为“不好不坏”的占6.7％，“不太好”的占5.1％。

问题2：过去5年我国经济变化的情况怎么样？。