试析检察机关人民监督员制度

试析检察机关人民监督员制度
作者：陈国志陈国栋
来源：《活力》2010年第14期
[关键词]检察机关;人民监督员制度;监督范围;对策与建议
随着社会主义民主和法制的不断健全和完善,法律监督,这一国家司法制度的概念被人们赋予了越来越多的新含义,特别是对法律监督机关即检察机关的监督更是被提到了一个新的高度。

人民监督员制度是检察机关密切联系群众、树立检察机关良好形象、提高检察机关队伍素质的重要措施,是巩固和发展有中国特色社会主义检察制度的重要探索,是落实依法治国方略,建设社会主义精神和政治文明的具体体现。

一、实行人民监督员制度,是实现检察民主要求的必然
主要表现在如下几个方面:
第一,实行人民监督员制度,是实现人民宪法权利的一个有效途径。

我国宪法中规定,国家的一切权力属于人民,人民享有管理国家事务和社会事务的权利。

因此,从设立人民监督员制度的初衷看,它不仅与司法民主的进程密切相关,与反对司法专制和司法擅断不可分离,而且具有充分的宪法依据,是国家根本大法对司法民主、检察民主的要求。

民主政治是人民监督员制度建立的政治基础,人民监督员制度实质上是将检察机关职务犯罪侦查案件中决策性实质权力交由人民监督的一种方式,是司法民主的一种具体表现和一项重要保障措施。

第二,实行人民监督员制度,是在检察领域实现人民监督权的一项新举措。

“以权力制衡权力”,是人类社会科学配置政治资源、管理国家、推进社会文明进步的必然选择,人类司法文明的发展就是逐步引入权力制衡理论的过程。

我国检察制度本身的设置,从司法权配置角度分析,已体现了权力制衡的特点,既受人大监督,也受公安机关和审判机关的制约。

第三,实行人民监督员制度,是程序正义的基本要求。

法律监督不论是人民参与,还是人民监督,宪法和现行法律都有原则性要求,但是,这些规定一般都比较原则,难以操作。

权利只有在相应的程序下才能实现,否则将呈现“无程序、无权利”的尴尬局面。

第四,实行人民监督员制度,符合社会主义法治及社会主义检察制度的本质要求,体现了检察权的人民性。

人民当家做主是社会主义政治制度和司法制度的本质要求。

人民监督员制度的建立,意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径,体现了人民当家做主的精神和贯彻群众路线的要求,有利于检察机关接受人民群众的监督,倾听人民群众的意见。

第五,实行人民监督员制度,是构建和谐社会的需要。

和谐社会的核心问题是以人为本,根本要求是实现公平正义。

司法工作的灵魂和生命在于司法公正。

无论是审判机关还是检察机关始终追求并努力实现的司法目标是司法公正,衡量法律监督能力和执法水平的标准仍是司法公正。

人民群众对司法公正的期盼和对司法不公的指责同等强烈,要求司法机关和司法工作人员要树立科学的司法观念,保持实体与程序公正的统一。

二、人民监督员监督范围的界定,符合法律程序规定的本质要求
人民监督员制度的目的是确保检察机关职务犯罪案件侦查权的正确行使。

严格意义上讲,人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度,而不是直接参与检察机关的执法活动。

也就是说检察机关的执法活动与人民监督员的监督是相对独立的,这符合监督的特性,在现行法律规定的现状下,也与检察机关依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉是相一致的。

人民监督员作为监督者,既不能干涉检察机关的正常办案活动,又要切实起到对检察机关执法活动的监督作用,也就不可能对检察机关的一切执法活动进行事无巨细的监督。

检察机关的许多执法活动也是非常具有技术性的,人民监督员也难以对其进行监督。

因此人民监督员对检察机关的执法活动进行监督应当是有所选择、有所偏重的。

在实际工作中,应当从人民群众反映最突出,要求最强烈的问题入手;应当从可能制约司法公正的环节入手;从检察机关执法中最容易出问题的地方入手;从检察机关受到监督制约比较薄弱的环节入手。

三、开展人民监督员工作实践中遇到的一些突出问题
人民监督员制度是最高人民检察院着手司法制度改革,大力加强自身队伍和素质建设的一次新的尝试,是我国司法民主的有益实践,也是加强检察机关外部监督的重要途经,但是,一项制度仅具备良好的初衷是不够的,还必须具备一系列的制度安排来确保这项制度的有效执行。

在实现我们的维护公平正义的目标的道路上,以下三个问题是前进道路上所遇到而又不得不解决的难题。

一是如何保证人民监督员制度比现有的监督制度更有效。

二是如何保证人民监督员能够具有广泛的代表性,又如何能保证这些人民监督员在行使监督权的时候不带有其个人的利益诉求,又有谁来监督这些人民监督员。

三是如何协调人民监督员制度与人大监督的关系。

就其主客观方面而言,主要表现在以下几个方面:
一是法律论据不是十分充分。

任何制度的推行都需要法律作支撑,尤其是法治国家,讲究有法有据,使各项制度和措施都能体现大多数人的意愿。

二是缺乏相应的培训措施。

任职的基本要求为:“能够胜任,具有任职资格;熟悉业务,具备一定的专业知识,能够推动工作”。

但是从最高人民检察院出台的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》中来看,只着重明确了人民监督员产生的条件、人民监督员
的职责、监督程序等,即胜任条件,并未规定相应的培训措施,即履职能力要求。

这就可能导致人民监督员评议质量不高的状况。

三是人民监督员的选任问题有不尽如人意之处。

关于人民监督员证书的颁发:最高检规定中明确了人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书。

而在实践中有的地方是由人民检察院确定具体的人选,再报人大常委会批准或备案,还有的检察院给人民监督员颁发的是聘书。

实践中这种做法有其合理性,但也有其不足之处。

检察机关给人民监督员发聘书,这一聘字不符合人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督这一特征,聘请人来监督自己,实际上是一种内部监督。

四是人民监督员履职保障措施不到位。

按照《规定》的要求,“人民监督员开展监督工作所需经费,应当在各级检察机关业务经费中列支,纳入财政预算,由同级财政核拨。

”但在司法实践中,真正纳入财政预算并由同级财政核拨的地区不多。

这是因为,各级财政尤其是贫困地区财政,粥少僧多,往往出于经济建设需要而忽略了其他事业的发展。

四、对今后人民监督员工作的相应对策的思考与建议
一是加快立法进程,将人民监督员制度列入刑诉法的有关规定。

二是在人民监督员监督“三类”案件中应注意的程序性问题。

主要体现在以下四个方面:第一,注意保证人民监督员的质量。

第二,注意选任的数量适当增加一些人数。

第三,注意明确监督具体个案中的工作规则。

第四,注意确保人民监督员所作决定的权威性。

三是人大个案监督和人民监督员制度可以有机地相结合。

可做到以下“三个结合”。

第一,监督机构的结合。

从我国的政体结构上来看,全国人大是国家的最高权力机关,同时,也是最高监督机关。

各级人民代表大会代表人民行使管理国家的权力,有权对同级国家机关进行监督。

检察机关接受人民的监督,终归还是接受人民代表大会及其常委会的监督。

第二,监督主体的结合。

在不将人民监督员制度归入人大监督权的情况下,可以单独考虑监督主体方面的结合,即由人大机关负责从人民代表中选聘或解聘人民监督员,并由人大授予人民监督员监督权,但要保留人民监督员履职的独立性。

第三,监督范围和程序的结合。

可以设计二者监督范围和程序的结合,以节约监督资源,提高监督效率,实现监督的最佳效果。

收稿日期:2010-08-01□
(编辑/永安)。