论公共行政客观责任的类型与作用

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〔 %〕 责的行为。 ” 虽然这是最不直接的责任， 然而它
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〔 ’〕 且也会影响政府履行其他形式的责任。
公共行政岗位责任的实现， 一方面取决于一个 社会的政治气候和道德环境， 以及行政人员的责任 态度与伦理修养， 另一方面主要取决于公共行政体 系内部的控制机制， 即政府凭借自身的行政权力所 建立起的一种内部责任控制机制。从历史上看， 即
种客观责任， 依次分别是公共行政的岗位责任、 法 律责任与政治责任。 第一， 公共行政最直接的责任— — —岗位责任。 在韦伯看来， 官僚制在公共行政领域中的科层结构 导致了行政权力的两种分配方式： 一是结构性分 配， 即根据行政权力的层次性不同而对其进行的纵 向垂直性划分， 形成了结构性权力， 从而使行政主 体呈现出等级差别； 二是功能性分配， 即根据行政 权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政 权力进行的横向水平性分割， 形成功能性权力， 从 而使行政主体呈现出专业差别。不管权力如何分 配， 一个最基本的原则是： 必须对权力规定相应的 责任， 即行政人员一旦进入特定的岗位， 他就被赋 予了特定的责任， 这种特定的责任就是公共行政的 岗位责任。 公共行政的岗位责任要求经法定程序进入行 政体系中的行政人员， 一经确立行政职务关系， 必 须遵循其岗位的权限、 做到不越权， 必须履行其岗 位的职责、 做到不失职。它赋予行政人员与所处职 位和职务相符合的职权和责任， 从而建立职位、 职 务、 职权、 职责相一致的岗位责任制度。这种责任 制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效 率。相反， 如果在政府内部、 机关各部门之间、 工作
! 二 使在最简单的政府体系中， 都存在着不同程度的内 # # 部约束责任机制， 这种内部责任机制是政府体系赖 七 年 以存在与发展的最低条件之一。 第 第二， 公共行政最基本的责任— — —法律责任。 三 公共行政法律责任的承担主体是政府及其行政人 期 ! 员， 其负责的对象是司法机构， 它是确保政府及其 行政人员的行政行为符合法律规定的一种责任形 式。法律责任的承担方式以违法、 不当或者损害为 前提。在我国， 规定公共行政的法律责任分为两个 层次： 其一是行政法， 主要有 《 中华人民共和国行 政诉讼法》 、 《 中华人民共和国行政复议法》 、 《 中华 人民共和国行政处罚法》 和 《 中华人民共和国国家 赔偿法》 等。这些法律原则上规定了政府及行政 人员在行政过程中应负的各种法律义务与职责。 其二是以公务员制度为核心的行政法规， 主要规定 了公务员的行为规范、 职业操守和工作责任等。这 些法律规定是公共行政法律责任的法规根据。 公共行政法律责任的实现要遵照以下几点基 本精神： 第一， 行政合法。所谓 “ 行政合法” ： 一是 指权力来源合法； 二是指权力运用合法。它要求： 一切行政行为都必须符合行政法的统一规定和要 求， 这是对行政主体的原则规定。具体来说就是：
! ! 一、 公共行政责任研究的两个视角 任何责任都是主观属性与客观属性的统一， 从 其特点来看， 一方面， 任何责任都是一种社会意识， 它首先具有主观性的特征， 它是社会意识中重要的 范畴。因为， 任何责任只有在获得人们的普遍认同 后， 才能真正地实现。面对责任， 人们既可以承担， 也可以推卸， 其关键在于人的选择， 人们对责任的 认同即责任意识。另一方面， 任何责任都是一种客 观规定， 它具有客观的社会规定性内涵。因为责任 不是上天的旨意， 也不是个人的意愿， 责任规范是 人类为了生存， 通过劳动在摆脱动物状态的过程中 产生的； 是人类为了交往， 通过语言在理性发展过 程中产生的。因此， 责任是人类社会历史发展的结 果， 是人与动物区别的标志， 它是一种理性的力量， 也是一种社会关系。作为社会中的人， 不仅要向个 人承担责任， 而且还要向社会承担责任。因此， 人 类是不 能 完 全 摆 脱 责 任 而 实 现 所 谓 “ 抽象的自 由” 。因此， 责任是一种客观要求， 人们只有认识 责任的客观性， 才可以认识责任， 并承担责任。 从责任的主客观属性角度来研究公共行政责
相反如果在政府内部机关各部门之间工作人员之间缺乏这种明确细致稳定长期的岗位责任制度结果权大责小造成胆大妄为专横跋扈权小责大则造成谨小慎微缩手缩脚以致于具体的行政责任常常模糊不清使某些因侵权失职行为而产生的行政责任问题因责任主体不清而无法追究不仅伤害行政机关和行政人员的工作积极性妨碍行政纪律的执行以及行政效率的提高而且也会影响政府履行其他形式的责任
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任何行政职权都必须基于法律的授予才能存 （& ） 在； （#） 任何行政职权的行使都应该依据法律、 遵 守法律； （"） 任何行政职权的委托及其运用都必须 有法律 依 据， 并 依 法 定 程 序 进 行。当 前 在 我 国，
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论公共行政客观责任的类型与作用
陈! 钢& ! 刘祖云#
（ & 南京农业大学公共管理学院研究生! 南京! #&$$’( ） （ # 南京农业大学公共管理学院副教授、 博士! 南京! #&$$’( ）
! ! 摘要： 任何责任都是一种客观规定， 公共行政责任也是如此。公共行政的客观责任可以细化为岗位责任、 法律责任与政治责任三种类型， 它们是行政人员必须应尽的、 外部强加的职责与义务。从权力与责任对等的 角度看， 在公共行政的体系中， 责任对权力的规定与设计已成为对公共权力的一种微观的控制路径， 即公共权 力的责任控制。 ! ! 关键词： 公共行政； 主观责任； 客观责任； 责任控制 中图分类号：) *"! ! 文献标识码：+! ! 文章编号： &$$& , -#*" （ #$$% ） $" , $$*$ , $(
〔 "〕 的责任结构和工具” 。 实际上， 库珀所论述的三
人员之间缺乏这种明确、 细致、 稳定、 长期的岗位责 任制度， 结果， 权大责小造成胆大妄为、 专横跋扈， 权小责大则造成谨小慎微、 缩手缩脚， 以致于具体 的行政责任常常模糊不清， 使某些因侵权、 失职行 为而产生的行政责任问题因责任主体不清而无法 追究， 不仅伤害行政机关和行政人员的工作积极 性， 妨碍行政纪律的执行以及行政效率的提高， 而
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任有三个层次： （&） 对组织的上级负责、 贯彻上级 的批示， 这是最直接的责任； （#） 通过维护法律对 民选官员负责， 即表现为执行公共政策的责任， 这 是最基本的责任； （"） 对公民负责， 洞察、 理解和权 衡他们的利益和要求， 这是最根本的责任。库珀认 为， 客观责任并不是由政府及其行政人员自己考虑 该如何做， 而是源于社会对此行政职位的考虑， 要 求政府及其行政人员如何去做。也就是说， 你一旦 接受了某种行政职位， 就等于接受了某种期望和约 束。客观行政责任的特点是： 它为所有接受行政职 位的人提出了总体的义务规定， 但是它并没有考虑 行政人员个体的需要、 爱好以及缺陷。正是通过这 些外在的义务规定， 每个行政人员都被赋予了特定 的角色内容， 同时也被赋予了特定的职责和任务。 从这个角度来看， 公共行政体系的科层制是 “ 正式
任常常是西方行政学的一个重要的理论视角。在 行政科学发展的历史上， 早期的两位学者卡尔・弗 瑞德里奇和芬纳关于如何保证行政责任的争论， 实 际上说明了行政责任的两种形式， 即主观责任和客 观责任。所谓 “ 主观责任” 意指， 忠诚、 良心以及认 同， 它是行政人员对责任的感受， 主观责任的实现 源于行政人员的内趋力， 即行政人员的伦理自主 性。所谓 “ 客观责任” 是指， 法令、 规章规定的或是 上级交付的应尽的职责。对于行政人员来说， 客观 责任源于法律的、 组织的和社会的需求， 它不是由 行政 人 员 自 己 决 定 的， 相 反， 而是由别人决定的 “ 在其位如何谋其政” 的客观要求。 二、 公共行政客观责任存在的形式 美国著名行政伦理学教授库珀认为， “ 客观责 任与从外部强加的可能事物相关； 而主观责任则与
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却是最为根本的责任。 总之， 不管是岗位责任、 法律责任还是政治责 任， 它们都是以国家法律和法规的形式加以规范性 肯定和保障的责任形式， 并以国家的强制力为后 盾， 对政府及其行政人员产生规范与约束。我国公 共行政体系的建立， 必须依法确立和规定这些客观 的责任形式， 并且这些客观的责任形式是依法治国 和依法行政的重要内容。 三、 公共行政客观责任对权力的控制 源于民主的诉求， 现代法治国家都对公共权力 进行着多种形式的控制， 即公共权力的多元控制路 径。笔者认为， 公共权力的多元控制表现出两种思 路： 一是对权力的宏观控制架构， 它既包括内在道 德的制约， 又包括外在制度的制约； 它既包括政治 制度的制约， 又包括法律制度的制约； 更为重要的 是： 这些宏观架构的权力控制途径只有落在微观的 行政责任上才是有效的， 才能真正实现公共权力 “ 善” 的目的。因此， 对于公共权力不仅需要多元 的宏观控制途径， 还需要微观的控权设计， 即公共 行政责任的规定。可以说， 公共行政责任是对公共 权力的一种微观的控制设计， 是对公共权力最基础 性的约束与控制， 其目的就是为了保证宏观的多元 控权路径的有效性。于是， 公共行政责任才有道德 责任、 政治责任、 法律责任与岗位责任之细分。因 为， 责任 的 前 提 就 是 制 约： “ 盖 无 论 何 人， 所为何 事， 皆自觉其有不可不守之常经， 并知苟不守之， 人 之于我， 轻将加以恶感， 重且科以严罚， 前者谓之义 务， 后者即谓之责任。是故义务者自守者也， 责任
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地方各级人民代表大会产生， 向地方各级人民代表 大会及其常委会负责并报告工作， 并受其监督。中 国各级人民政府的组成人员也由各级人民代表大 会及其常委会选举产生， 行政首长负责组织本届政 府。因此， 中国各级政府及其行政首长的政治责任 便表现为， 政府及其首脑对人民代表大会负责， 从 而最终实现一切向人民负责的根本责任。正如库 珀所言： “ 无论是按照正式的就职宣誓、 政治伦理 法规， 还是法令， 最终， 所有公共行政人员的行为都 要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负
第三， 公共行政最根本的责任— — —政治责任。 所谓政治责任是指， 政府及其行政人员的行为必须 合乎人民的利益与需要， 政府的决策必须合乎人民 的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国 家和人民利益， 虽不受法律追究， 却要承担政治责 任。在代议制国家， 议会是人民的权力机关， 政治 责任便表现为政府对议会负责。从一定意义上讲， 公共行政政治责任的确立是过去 #$$ 多年社会政 治变革的巨大成果之一。因为在封建专制社会， 如 马克思所言， 封建官僚机构， 不管就其实质而言， 还 是就其目的而言， 都是 “ 形式主义的国家” ， “ 在官 僚机构中， 国家利益和特殊私人目的的同一表现为 以下的形式： 国家利益成为一种同其他私人目的相 对立的特殊的私人的目的。 ” 因此， 在封建的官 僚政治下， 是无政治责任可言的。公共行政的政治 责任， 发端于英国， 是由英国多年使用的弹劾程序 演变而来的。(%)# 年， 内阁首相渥尔波因得不到 议会多数信任被击败而辞职， 从而开创了政府向议 会承担政治责任的先例。以后的实践表明， 政府在 重大政策问题、 预算问题或重要国际条约的签订上 得不到议会的批准也需承担政治责任， 政府承担政 治责任的范围在不断扩大。 在我国， 全国人民代表大会是最高的国家权力 机关。中央政府即国务院由全国人民代表大会产 生， 并对它负责， 受它监督。地方各级人民政府由
〔 &〕 那些我们自己认为应该为之负责的事物相关。 ”
针对客观责任， 他指出： “ 公共行政人员作为一种 代理人角色， 包括了复杂的责任内容， 即对多种委 托人负责， 这些委托人包括组织的上级、 政府官员、
〔 #〕 职业性协会和公民。 ” 因此， 公共行政的客观责
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