出租客运的性质_地位及其应有的管理模式

〔文章编号〕1002－2031（2011）11－0084－05
出租客运的性质、地位及其应有的管理模式
吴群琪唐俊忠
〔摘要〕采用经济学和运输经济学的理论与方法，分析了我国出租客运行业的基本属性、定位、资源配置机理、发展动
力机制以及高技术风险特征，
认为出租客运行业不具备一般市场竞争领域的特征，政府应对该行业实施管制。

结合我国城市发展的多层次性，提出了大型中心城市出租客运行业的管制模式：政府监管企业，企业监管车辆及其运营。

〔关键词〕交通管理；出租客运；市场失效；政府管制〔中图分类号〕F572．71
〔文献标识码〕A
〔作者简介〕吴群琪（1956—），男，汉族，广东大埔人，长安大学经济与管理学院院长，教授，博士研究生导师，研究方向为交通运输经济；唐俊忠（1983—），男，汉族，陕西汉中人，长安大学经济与管理学院博士研究生，研究方向为城市交通经济。

〔收稿日期〕2011－04－02〔修回日期〕2011－06－08
我国的出租汽车客运行业起步于改革开放初期，
经过近30年的发展，已具备一定的规模。

根据统计资料，截至2009年末，我国共有城市出租汽车119．3万辆，当年完成客运量363．5亿人次，占城市公共客运量的31．7%。

随着我国城市化进程的不
断加快，
城市交通需求的不断增加，出租客运量是否也会增加以及增加的比例是多少？同时，我国出租客运行业的运营与管理面临一系列矛盾，有时会导
致群体事件发生，
成为影响社会稳定的主要因素之一，应如何设计管理方略以解决现有的管理矛盾？
要回答上述问题，首先应正确认识出租汽车客运行业的基本属性、地位和作用。

需要说明的是，城市出租汽车客运（以下简称“出租客运”）是指按照旅客或用户的意愿运用合法的出租汽车提供运输服务并按里程或时间计费的交通运输行为。

根据出租汽车服务方式的特点，可将出租汽车客运市场分为巡游类、站点候车类和电话
叫车类三种不同的市场
［1］。

由于巡游类出租客运
是当前出租客运的主体，
也是当前存在问题最多和被讨论的焦点，因此本文研究对象所指的出租客运也主要是指巡游类出租客运。

一出租客运行业的基本属性
根据经济学、公共管理学、公共行政学的相关理论，
要建立行业治理机制，首先要明确行业的基本属性。

上述理论对行业基本属性的定位有多种视角，按行业提供产品（包含服务）的属性分析，可分为私
人产品、准公共产品、公共产品领域；按交易过程的市场特征分析，可分为一般市场竞争领域、竞争垄断领域、垄断竞争领域和垄断领域；按政府对行业管制
的力度分析，
可分为一般监管领域、严格监管领域、直接控制领域。

这些分类属于基本的分类，但是不
总第196期
城市问题2011年第11期
同的分类有相应的理论与实践意义。

在研究问题时常用到多种交叉分类，本文也采用类似的方法，并结合出租客运行业的基本特征分析其基本属性。

1．出租客运行业存在明显的“市场失灵”现象
由于运输服务生产的特殊性以及由此导致消费者选择的约束性，出租客运行业存在明显的“市场失灵”现象，具体表现为“优”未必胜出，“劣”未必被淘汰，相当一部分“劣”的经营主体还有足够的生存空间。

消费者选择普通商品的时空约束性并不明显，而消费者出行往往受到时间、地点、可供选择的出行方式等因素的限制，绝大多数出行不具备充分选择的条件，只能在特定的时空约束条件下按照供给方有限的安排选择。

这种消费者选择的约束性必然导致市场的恶化，因为“优”者的投入并未获得“优”的回报，反而降低了其竞争力。

同时，出租客运行业的供给也存在很强的约束性［2］。

无论从交通资源角度还是从有效利用资源角度分析，运输服务应把握适度供给的原则，具体表现为在特定的时空条件下不可能为消费者提供充分比较选择的供给，甚至没有选择的余地。

在消费约束与供给约束的双重作用下，出租客运的消费者与经营者大都是在偶然中结合的。

因此“优胜劣汰”的竞争规则在出租客运行业难以充分发挥作用，达不到优化有限城市交通资源配置的效果。

2．出租客运行业发展的动力依赖于管制
一般市场竞争领域发展的引导力是经济利益［3］。

从现实运输情况看，违规的生产经营均是在利益的导向下发生的。

由于运输服务业的生产过程与消费过程相统一，产品具有不可存储与不可调拨性，并且交易过程的随机发生以及不可重复性，使得服务行为的优劣不具有后效性，这就意味着消费者无法将自己交易过程获得的感受作为下一次交易的借鉴，供给者也无需承担以往服务行为造成的不良后果，使得竞争促进优化的动力丧失，进而必须依赖管制来规范服务行为。

但是按照一般竞争领域定位，经营者进入市场后，政府的监管很难合理合法地起到作用，致使经营者的逐利动机凌驾于消费者的生命财产安全之上，这也是出租客运行业服务质量持续恶化的深层原因。

3．政府职能决定其管制地位
按照公共管理的基本理论，维护公众利益是政府职能定位的基本要求［4］。

我国出租客运有庞大的消费群体，2009年我国出租客运完成旅客运量363．5亿人次。

由于旅客运输服务过程与旅客的生命财产直接联系在一起，而且旅客运输行业具有高技术风险，不允许以一般市场竞争领域“优胜劣汰”的动力机制促进该行业的发展。

进入该行业的各种资源必须尽可能“优”，至少不允许危及旅客生命财产安全的劣质资源进入。

这是政府设置出租客运进入门槛及对出租客运行为监管必须把握的基本准则。

综上所述，不论从发展机理上看还是从发展条件上看，出租客运领域与一般市场竞争领域的要求完全不相符。

从现实中考察该领域也存在明显的市场失灵现象，具体表现为“优未必胜出，劣未必被淘汰”，甚至由于投入的差异，优者在市场中很难获得相应的优势，使得市场竞争缺乏从优的动力。

从经济学的基本理论可知，存在市场失灵的产业领域，政府必须加以干预。

因此，出租客运行业应该是政府严格管制的领域，而非一般竞争领域。

二出租客运行业的定位
根据中华人民共和国建设部、中华人民共和国公安部颁发的《城市出租汽车管理办法》（以下简称《管理办法》）第四条规定：“出租汽车是城市公共交通的重要组成部分。

”这是对出租客运的基本定位。

但是要准确解释这一定位并使其成为现实运作中的依据，还需要深化对出租客运主要作用的认识。

本文从出租客运的服务对象、出租客运发展的科学思维逻辑、我国城市出租客运的供求状况三个方面对上述定位进行分析。

1．出租客运的服务对象
在城市公共交通体系中，出租客运在以下几方面发挥着不可替代的作用。

其一，满足其他公共客运服务因通行条件或从效率效益角度考虑暂时没有覆盖的区域居民出行的需求；其二，满足其他公共交通正常停歇期间居民出行的需求；其三，满足因特殊原因（如急症就医等）选择出租客运最为合适的居民的出行需求；其四，缓解高峰时段其他公共交通运输能力不足的矛盾；其五，满足有条件选择个性化出行的居民的需求。

显然，出租客运是城市公共交通的重要组成部分，在绝大多数城市中也是不可或缺的组成部分［5］。

然而，从上述五类居民的出行特征可以发现，出租客运主要是为城市特殊居民的日常出行需求和普通居民的特殊出行需求提供服务。

本文的随机调查也表明，在出租客运的服务对象中，前四类居
民只占很少的一部分，主要是第五类居民，也就是说出租客运主要是为特殊居民的普通出行提供服务。

上述仅仅是对出租客运做一般分析所得出的一般结论，每个城市还需要结合自身的具体情况对出租客运进行准确的定位，只有这样，每个城市才能科学制定出出租客运管理的具体政策。

例如，在许多中小城市，由于客流强度相对较小，依据效率、低碳、节约等因素，没有必要投入大容量交通工具并按照定线、定车、定班的常规方式提供公共交通服务，投入一定量的出租汽车就可以满足基本需求。

在这种情况下，出租客运就是城市公共交通的全部，而非重要组成部分。

同理，在许多中等城市的发展进程中，新区在某一阶段由于客流强度相对较小，暂时也没有必要投入常规公交服务，选择出租客运则更为恰当。

因此，是否选择出租客运，关键在于把握出租客运在城市中发挥作用的程度。

2．出租客运发展的科学思维逻辑
在出租客运行业的已有研究中存在一个惯性的思维逻辑：本城市需要多少出租汽车才能满足需求？本文认为，此命题并不符合城市公共交通发展的主导目标，即最大限度地满足城市居民的出行需求。

有些学者将这种出行需求分为基本出行需求与个性化出行需求两类，本文认为这种划分缺乏科学性，因为个性化出行需求大都属于基本出行需求，只是由于出行主体的特征不同而已。

不同的城市公共交通工具占用城市交通资源的产出效率差异非常大，出租客运服务在公共交通中产出效率是最低的，其运行效能是常规公交的三分之一，且不说大容量公交［6］。

由此可见，出租客运是一种便捷但不经济的公共交通方式。

虽然个性化出行需求的城市居民是出租客运的主要服务对象［7］，但其不是一个数量固定的群体，而是受到城市其他公共交通的服务水平、出租客运的服务水平、价格等因素的影响。

其他运输服务方式越便捷、质量越好、价格越便宜，这类旅客的数量就会越少；反之，如果出租客运具备这样的服务效果，则这类旅客的数量就会越多。

因此，不可能根据这类旅客的数量确定本城市需要多少出租汽车才能满足需求。

再者，虽然在大容量公共交通服务的区域与时间之外，以及在公共交通不发达的中小城市，出租汽车在满足居民特殊出行需求方面具有不可替代的作用，是城市大容量公共交通服务的补充［8］。

然而，由于出租汽车占用城市交通资源的产出效率最低，因此在交通资源高度紧缺的城市，尤其是特大城市及大型中心城市，应采取相应的手段以大容量的交通工具承担居民的出行需求，尽可能地控制出租汽车的数量。

由此推论，满足交通资源高度紧缺城市的公共交通需求的思维逻辑应该是：采用何种城市公共交通服务结构才能实现最大限度地满足本城市居民出行的需求，而在这种服务结构下可容纳的出租汽车数量是多少。

当明确出租汽车总量调控目标后，通过市场准入、价格机制、运营组织与管理等手段，维护出租客运的正常秩序。

3．出租客运的供求状况
由前述可知，减少出租客运占用城市有限的交通资源，是有效提高城市交通效率的基本思路。

对于私家车占用城市交通资源的调控，因其不涉及基本利益与就业问题，完全可以通过行政手段调节。

而对出租客运占用城市交通资源的调节问题，需要从供给与需求两个方面进行分析。

（1）出租客运的需求
从大量发达国家大型中心城市出租客运的价格水平来看，出租客运并非大众消费的出行服务［9］。

从总体上看，我国当前出租客运的价格水平偏低，由此导致一系列问题，主要表现在以下三个方面：第一，出租汽车与大容量交通工具相互挤占有限的城市交通资源，矛盾已非常尖锐，导致城市交通资源利用效率下降，但是城市居民仍普遍反映“打车难”，这本质上是由于不经济的城市公共交通结构配置引发的不正常的消费结构；第二，出租汽车驾驶员普遍通过超强度劳动获取与其高技术风险和高生理风险的职业特征基本相对应的劳动报酬，同时投资者获取的报酬也处于较低水平，普遍缺乏必要再投入的资金保障，并且安全隐患多，这是较低价格水平导致的不正常的供给结构；第三，我国目前的出租客运消费已呈现大众化消费的态势，这从2009年出租客运完成的客运量占全部公共交通完成客运量的比例就可说明这一点。

加强城市出租客运的控制与管理，确保该行业的良性运行，迫切需要深入系统地研究这些关键问题。

此外，从源头上来说，对出租客运需求进行控制是控制城市出租汽车规模的关键。

根据经济学的一般原理，通过提高价格则可抑制城市出租客运需求。

从出租客运常规服务的五类居民来看，前四类只占很少一部分，而且大部分可以通过提高其他公交服务能力来取代出租客运服务，虽然提高出租客运运价有可能损害极少数应急出行需要使用出租汽车的
居民的基本出行权。

由于出租客运的主要服务对象是第五类居民，其为个性化消费占用较多的城市交通资源支付更高的成本完全符合经济学的基本原理，而且这类居民的个性化消费需求具有价格弹性，随着出租客运价格水平的提高，这类居民对出租客运的消费需求会转移到更经济的其他公共交通方式上，所以政府可通过价格杠杆对出租客运需求进行有效的管理。

（2）出租客运的供给
对出租客运需求的有效管理会导致需求水平下降，这必然会打破现实的供求平衡状态，造成实际运力过剩［10］。

然而，依靠现有研究中提出的通过运力退出市场的办法解决出租客运市场运力过剩的问题是不现实的，也是不科学的，其不但不能解决问题，反而会激化现有矛盾，增加不稳定因素。

但是这种运力过剩为解决出租汽车驾驶员劳动强度的问题提供了契机，由于我国绝大多数城市的出租汽车驾驶员都是在极高的劳动强度下工作，提高价格会增加净收入，减少出租车运营日会减少净收入，但只要前者不小于后者，这种契机就可以变为现实。

具体的实施策略有很多，如按照车尾号控制车辆的运营日，进而控制驾驶员的劳动强度，同时解决运力过剩问题。

当然，这种策略的实施需要很多配套措施，在此不展开论述。

三出租客运行业管制的基本模式
竞争虽然是实现资源最优配置、社会福利最大化的最佳途径，但是在某些情况下，竞争性市场并非运行良好，因此需要使用管制手段来约束对公共资源的使用，管制手段具有资源配置的补充作用和行业运行的宏观调控作用。

就出租客运行业而言，如果仅从效率与效益的角度分析其属性和操作方式可知，其曾经在很大程度上促进了我国出租客运行业的发展，高效满足了城市居民的出行需求。

但是，随着城市化进程的加快、城市交通结构的优化调整、城市居民收入水平的提高等因素的影响，城市居民的出行特征发生了较大改变，所以现有的属性定位与操作方式不但不能适应该行业的发展，反而会导致一些问题出现。

根据这一行业的特殊性，绝不能单纯从效率和效益的角度评判其发展状态，因此，构建合理的出租客运行业管理模式仍是必须要解决的首要问题。

一直以来，我国出租客运行业遵循的都是属地管制的原则，统驭属地管制的规章是《管理办法》。

由于各大城市在规模大小、人口密度、经济发展水平、产业结构、自然条件等方面的差异非常大，属地管制原则是现实的选择，但是随着城市化进程的加快，城市出租客运在运营模式、管理模式、经济结构、员工关系等方面的差异也非常大。

目前讨论较多的、对客运管制影响较大的是调整政府、企业、出租客运车辆基本关系的管制模式。

这一模式涉及的内容较多，其中焦点之一是究竟公司化经营好还是分散化经营好，是否应允许分散化经营。

同时，我国存在出租客运的城市千差万别，很难以一个基本管制模式来统一。

但从前文分析可知，城市出租客运行业的市场基本属性是管制竞争领域，政府必须强化对这一领域的管制；管制的基本性质是政府特许经营，这是建立管制基本模式的总体导向。

本文重点讨论大型中心城市出租客运管制的基本模式，由于我国大型中心城市的出租汽车数量少则千辆，最多的北京市达到6万多辆，而且出租客运过程高度流动分散，不论特许审核过程还是监管、政府显然不可能直接面对。

因此，政府监管企业，企业监管车辆及其运营应该是这类城市出租客运管制的基本模式。

而这种管制模式的有效执行需要加强出租客运企业的经营管理职能，并且规范企业的经营行为。

1．加强企业的经营管理职能
《管理办法》第二章第八条明确了出租客运经营企业应具备的条件，但是没有明确企业应承担的基本经营管理职能及应承担的法律责任。

虽然《管理办法》第三章对客运服务管理进行了规定，但主要是面向公众的行为规范，而非面向企业内部的职能规范。

从目前的实践来看，大部分的出租客运经营企业实行的是内容与形式不尽一致的车辆挂靠经营，企业成为有形式但无实质经营管理职能的空壳，个体经营业户仍是该行业的实质经营主体。

尽管《管理办法》要求企业建立安全生产管理制度，但由于企业并未实质履行经营管理职能，使这一要求很难落实。

运输服务业的生产过程与消费过程相统一，并且交易过程的随机发生以及不可重复性，使得服务行为的优劣不具有后效性。

在利益的驱使下，出租客运行业的实质经营主体没有建立起安全保障体系。

要解决这个问题，必须强化企业的经营管理职能，理顺企业作为组织实体的权、责、利关系，使企业成为真正的权、责、利主体，将运输生产行为与企业联系在一起，将安全保障体系与企业整体利益联系在一起，通过强化对企业的监管，促使其建立安全
保障体系，这对于规范服务行为，提高服务质量，促进出租客运行业的健康发展有着重要的作用。

2．规范企业的经营行为
政府对出租客运行业的管制，会使得该领域的竞争压力远小于一般市场竞争领域。

竞争压力的降低会导致该领域的经营者产生“垄断综合症”，如服务质量下降，忽视消费者利益，缺乏创新动力等。

因此，政府应在兼顾消费者与经营者利益的基础上，制定出相应的制度体系，并建立有效的运作机制，抑制“垄断综合症”的发生，以政府监管企业和企业监管车辆及其运营产生的动力促进该行业的发展。

企业在此监管链条中处于承上启下的位置，所以应充分调动企业的积极性，强化企业承担的责任，规范企业的经营行为，发挥消费者参与监管的作用。

需要强调的是，将出租客运企业的经营行为由一般竞争调整为政府管制，是基于城市交通资源的有限性以及城市出租客运行业在城市交通中作用的特殊性而考虑的；是基于在出租客运领域，效率与效益应服从最大限度满足城市居民的基本出行以及城市有限交通资源高效配置的原则。

四结语
本文在分析出租客运行业基本属性与行业定位的基础上，阐述了政府监管的构想，并提出了行业监管模式，目的在于明确政府实施监管的战略目标。

对出租客运行业的管制是一项涉及面广、包含内容丰富的系统工程，需要站在城市发展战略的高度，以最大限度满足城市居民基本出行需求为立足点，以实现城市有限交通资源的高效配置为出发点，在兼顾效率与效益的基础上确定合理的城市交通结构，进而明确出租客运的合理容量空间。

因此，对其中涉及的一系列问题需要积极探索并不断总结，而且由于实施过程涉及较多复杂的问题，不可能一筹而就，需要循序渐进。

【Abstract】This article analyzes the basic nature，indus-try status，principle of resource allocation，momentum mecha-nism of industry development，characteristics of high technical and physiological hazard of taxi industry based on the theories and methods of economics and transportation economics．It ar-gues that the taxi industry does not fit for general competition and should be regulated by government．In the end，combined with the difference of development level of cities in China，it proposes regulatory model of the taxi industry in large and cen-tral cities：the government regulates the enterprise，and the en-terprises regulates taxis and their operations．
【Key words】traffic management；the taxi industry；market failure；government regulation
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（责任编辑：赵勇）。