中德食品安全监督管理体系之比较

德国食品安全监督管理体系之启示一、德国食品安全监督管理法律依据(一).德国食品安全法律体系的特点德国食品安全法律体系的显著特征是“食品安全法律法规的颁发和执法监督、研究评估实行权限分立、职能分开”。

食品安全法律法规由联邦议会和国会颁发。

联邦各州是食品安全法律执行情况的监督主体。

食品安全的问题评估和科学监督的主体是食品、农业和消费者保护部(简称BMELV)。

(二).德国食品安全法律体系的基础支柱德国在食品安全的法律建设中构架了四大支柱，它们互相补充、构成了范围广泛的食品安全法律体系的基础，这四大基础支柱为：1.德国食品安全的核心法律——《食品、日用品和饲料安全法》(LEBENSMITTEL-UND FUTTERMITTELGESETZBUCH)。

为食品安全的其它法规提供了原则和框架；主要目的是“全面保护消费者，避免食品、饲料、化妆品和其它日用品危害消费者健康，损害消费者利益”；于2005年9月1日颁布实施。

2.《食品卫生管理条例》(Lebensmittelhvgiene Verordnung)和其附件中的关于普通和特殊食品卫生规定。

它是实施《食品、日用品和饲料安全法》的配套法规，详尽地规范了涉及食品安全的方方面面，具有很强的针对性和可操作性。

新《食品卫生管理条例》公布于2005年9月1日颁布实施。

3.《HACCP-方案》(Hazard Analysis and Critical Control Point-Konzept)。

HACCP是危险分析关键控制点的缩写，方案对食品企业自我检查体系和义务作了详细规范，对生产产品的检查和生产流程中食品安全的危害源头的检查实现岗位责任制，以保证食品安全，保护食品消费者健康。

《HACCP-方案》包含于FAO和WHO《国际食品法典》(Codex Alimentarius)，它公布于1963年，是公认的国际标准。

4.食品卫生正确操作的《指导性政策》。

它们是欧盟统一的食品安全法案——《欧洲议会指导性法案93／43／EWG》》(Richtlinie)在德国的具体化，属于辅导性措施，以企业志愿为原则，由位于柏林的德国标准研究院(Deutschen Institut fuer Normung -DIN)和相关行业协会制定颁发相应的行业标准。

(三).德国食品安全方面的其他重要法规在食品安全法律体系的四大基础支柱上，德国颁布了一系列法规和标准，形成了体系。

《畜肉卫生法》和《畜肉管理条例》、《禽肉卫生法》和《禽肉管理条例》、《混合碎肉管理条例》对肉类和肉制品，《鱼卫生条例》对鱼和瓣鳃纲动物及其产品，《奶管理条例》对奶和乳制品，《蛋管理条例》对蛋和蛋制品分别进行了法律规范。

自1993年，《欧洲议会指导性法案93／43／EWG》(Richtlinie)是欧盟统一的食品安全法案，对动物源食品的生产和加工有着统一的法律要求。

它采取了FAO／WHO食品卫生专业委员会的建议和《国际食品法典》的内容，在欧盟范围内适用，各成员国必须贯彻实施其内容和实质，可将其转化为各成员国的相应法规来实施，德国把《欧洲议会指导性法案93／43／EWG》转化为《食品卫生管理条例》等相应的法规来实施。

(四)．德国还有几个辅助性的重要和适用的文献：1．《欧洲食品安全白皮书》，公布于2000年1月12日，它是欧洲委员会保障食品高度安全的计划，主要内容包括设立欧洲食品局、食品安全立法、食品安全监控和消费者信息等措施。

2．《德国食品汇编集》(Das Deutsche Lebensmittel buch)，它记录了对流通十分重要的食品生产过程、食品特性和其它特征，《德国食品汇编集》虽然不是法律条文，但它是法律的补充，它可作为专业鉴定的法庭证据。

目前，《德国食品汇编集》委员会由32个来自科学、食品安全监督、消费团体和食品产业界的等同数量的人员组成，以联邦消费者保护营养农业部颁发的“委员会工作条例”开展工作，下设15个专业委员会，起草主要条文呈交《德国食品汇编集》委员会各成员，出于权威和公正的考虑，主要条文需经《德国食品汇编集》委员会一致通过，由联邦消费者保护营养农业部和司法部、卫生部、经济技术部汇办并取得一致意见后公布。

3．此外，《纯净度标准》、《残留物最高限量管理条例》、《欧洲国会和议会(EG)Nr258／97法案》、《日用品管理条例》、《植物保护法》等分别对食品添加剂、食品中有害物质残留、转基因食品、日用品、农药审批和使用等进行了法律规范。

(五).食品添加剂的法律规定用于延长食品保持时间、改善食品外观和使食品易于加工的物质均称为食品添加剂，如防腐剂、食用色素、乳化剂等。

在德国只有在法律明文允许的情况下，才可使用食品添加剂。

关于食品添加剂的食品安全法律文献有：1．《纯净度标准》(Reinheitskriterien)，由欧洲委员会总秘书处颁布，法律依据为《欧盟法案78／663／EWG》》，它是“食品中允许使用的乳化剂、稳定剂、粘稠剂和胶炼剂的专门标准”，文号为ABl.Nr.L223，公布于1978年4月14日。

2．《关于限制食品添加剂许可的临时法案》，2002年由于在德国发生了畜禽饲料、果冻甜食品和巧克力的添加剂污染事件，已先后两次颁布了这种法案。

分别颁布于2002年1月24日《联邦报》(Bundesanzeiger)第16期第1185页和2002年4月16日《联邦报》第71期第8089页。

3．《欧洲议会指导性法案89／107／EWG》，是“成员国食品添加剂的协调法案”，公布于1998年12月21日。

4．《欧洲国会和议会指导性法案94／36／EG》，是“允许使用的食品色素法案”，公布于1994年6月30日。

5．《欧洲国会和议会指导性法案94／35／EG》。

是“允许使用的食品甜化剂法案”，公布于1994年6月30日。

经96／83／EG法案作了修订。

6．《欧洲国会和议会指导性法案95／2／EG》，是“作为食品色素和食品甜化剂的其它食品添加剂法案”，公布于1994年6月30日。

经96／85／EG、98／72／EG和2001／5／EG法案作了修订。

7．《欧洲委员会2002／247／EG决议》，是“含食品添加剂E425魔芋(Konjak)的果冻食品终止流通和进口法案”，公布于2002年3月27日。

二、德国食品安全监督管理体系的介绍（一）德国食品安全的目标与原则1.德国关于食品安全的法律、规则和决定有200多项，从农药残留最高限量规定到消费者知情权规定。

所有的规定均服务于食品安全的三项主要目标。

一是保护健康。

仅允许提供安全的食品。

二是保护消费者不受欺骗。

三是向公众提供实事求是的信息。

（图1）食品法的三项目标2．目标明确以后，不仅需要一个好的团队，也需要一个实现目标的好方案。

对此，在食品领域有食品安全的七项基本原则。

基本原则体现了网络中的责任和作用划分，构成食品安全大厦的砥柱。

七项基本原则如下：一是食品链原则。

2005年，食品和饲料合并为共同的食品饲料法典（LFGB）。

该法适用于“从田地到餐桌”的所有阶段，是一个完整的法规和控制系统。

例如，对奶制冰激凌，法规和控制开始于饲料，结束于商店柜台。

二是企业家责任原则。

在食品法中有一个概念：“谨慎义务”。

食品生产商的责任总是从原料和配料选择开始。

三是可追溯性原则。

从2005年1月1日以来，生产商不仅必须记录各种食品的去向，而且还必须证明产品的原料来源。

四是独立、科学的风险评估。

联邦政府于2002年成立了联邦风险评估研究所（BFR），一个不受政治、社会和经济界影响的，能够独立从事研究和发表成果的机构。

五是风险评估与风险管理分离原则。

2002年以来，德国和欧洲法律为风险评估与风险管理的分离提供了依据。

六是预防原则。

从科学角度出发，风险始终不能得以彻底澄清，人们可能发现到目前为止尚未知晓的有害的物质。

在这种情况下，预防原则有助于责任人作出决策。

七是透明的风险沟通原则。

风险沟通在许多层次进行：关于一种新的风险的规模，科学家之间必须相互交流。

政治、经济和科学界就科学的风险评估和降低风险的适当措施进行讨论，这也是风险沟通。

最后，必须以适当的方式公开关于新风险的信息。

（二）德国食品安全监管组织机构网络1、欧盟健康与消费者总司在欧盟层次，任务分工与联邦层次相同。

除了欧洲议会和欧洲理事会之外，欧盟委员会也是联邦食品、农业和消费者保护部的政治合作伙伴之一。

它得到欧洲食品安全局（EFSA）的咨询。

欧盟食品和兽医局（FVO）在欧洲范围内承担的任务与联邦消费者保护与食品安全局在国家层次承担的任务是相同的。

它检查成员国和第三方国家的监督制度。

超出欧盟之外有其它研究食品安全标准的机构，例如国际食品法典委员会。

德国专家也参与这个机构的工作。

2、德国联邦食品、农业和消费者保护部德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为食品、农业和消费者保护部,接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能,对全国食品安全统一监管,并于2002年设立了联邦风险评估研究所、联邦消费者保护和食品安全局两个专业机构。

德国联邦食品、农业和消费者保护部在柏林和波恩两个办公地点，共有950名工作人员，此外，还有2500名实验室工作人员，分布于实验室和研究机构，具体工作由各州实施。

主要负责立法，将欧盟的法规转化为德国法律,对各州进行监督协调，负责提出其它风险管理措施的方案，承担选择适当措施的总体责任。

科学工作由联邦风险评估研究所和其它四个联邦研究所承担，它们为联邦食品、农业和消费者保护部提供咨询。

联邦风险评估研究所（BFR）撰写独立的科学评估报告。

联邦消费者保护与食品安全局（BVL），负责各州、联邦和欧盟之间的协调工作。

3、联邦各州的食品安全的监管部门为了保证国家制定的法律法规得到贯彻执行,德国各州、大区、专区和城市政府都设立了负责食品安全的监管部门（但各州负责的具体部门可以不同）,形成了统一的监管体系。

各州部协调州层次以下的监督工作。

各州监管部门与联邦密切合作，包括涉及到全国监督规划的协调、全国性食品危机事件等。

州以下的食品和兽医监督局对企业的产品抽样检测、质量管理进行检查。

4、食品生产企业的责任食品生产企业是食品安全的基础，承担食品安全的主要责任，自觉完善管理体系，自觉遵守法律法规，保障食品安全。

无论是农业经营者、屠宰经营者、食品加工业主，还是面包师和饭店老板，都应承担食品安全的法律责任和义务。

以上四个部分组成了德国的食品安全监管网络。

（图2）德国食品安全监管机构网络（三）德国食品安全网络中的任务划分1、德国联邦食品、农业和消费者保护部是食品安全的控制中心。

所有战线的工作在这里汇总，官方的食品和饲料监督的报告、科学的评估报告，联邦议会辩论的记录、欧盟层次的听证和讨论的记录、经济界和协会社团的信息，包括新闻发布。