环境违法行为的认定和调查取证

环境违法行为的认定和调查取证李根富同志们：今天我讲的主题是：“环境违法行为的认定和调查取证。

”我只是讲一些基础的知识和操作层面的东西。

不当之处，请各位批评指正。

下面，我讲四个方面的问题：第一，解释两个概念。

一个概念是行政执法。

行政执法是行政机关和法定授权组织在行政管理活动中行使行政权力，依照法定职权和法定程序，将法律法规和规章直接应用于个人或组织，使国家的行政管理职能得以实现的活动。

如何理解这个概念呢？应该把握三条：一是行政执法的主体是主管行政机关或法定授权组织。

就像平常讲的，行使侦查权的是公安部门，行使检察权的是检察院，行使审判权的是人民法院。

行政执法有明确的法定主体，不是随便哪个部门都能够执法的。

二是行政执法是行政机关具有行政法意义的行政行为。

也就是说，行政执法行为一旦做出就具有强制力，并以国家强制力为保障，产生一定的法律效果。

它不是普遍意义上的号召和动员，而是一种法律行为，有关当事人必须服从。

三是行政执法是行政机关将法律法规和规章直接使用于具体的人和组织的具体行政行为。

行政行为有两种，一种叫抽象行政行为，一种叫具体行政行为。

我们通常制定文件、制定法规、发布命令、制定规范性文件，是抽象性行政行为，主要是提普遍要求，要求大家怎样做。

而行政执法是具体性行政行为，就是要具体制裁一个人，处罚一个事。

到法院诉讼只受理具体行政行为。

政府部门文件发错了，可以撤销，不会去进行诉讼。

但是，对具体违法行为的处理，就有一个诉讼问题了。

另一个概念是行政处罚。

行政处罚是行政执法的一种具体行政行为。

它是行政机关在管理社会事物活动中，为维护公共利益和社会秩序，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织依法实施的惩戒和制裁。

我们在环境执法中，对当事人或企业给予警告、限期治理、罚款和关闭等等，都是依法给予的制裁，都叫做行政处罚。

理解这个概念，要弄清楚两点：一是行政处罚只能由行政机关依法实施。

不是行政机关，法律没有授权，就不能实施。

二是行政处罚是公民、法人或其他组织违反行政管理秩序，且尚未构成犯罪时应当承担的一种法律责任。

第二，环境违法行为的认定。

要实施行政执法和行政处罚，就要认定他的行为违法。

认定不了，就没有办法处罚。

环境保护法律法规是比较完善的，共有8部法律、12个法规、26个行政规章。

通俗地讲，全国人大通过的叫做法律，国务院颁布的叫做法规，国务院部委办发布的叫做行政规章；到省里面，省人大通过的叫做地方性法规，省人民政府颁布的叫做行政规章，省厅局发布的叫做规范性文件。

在通常使用的称呼上，法规都冠以“条例”，规章都冠以“办法”。

环境保护12个法规，其中国家10个、湖南省2个。

湖南省两个是《湖南省环境保护条例》和《湖南省湘江流域水污染治理条例》。

26个行政规章中，湖南省也有2个，一个是《实施〈排污费征收管理使用条例〉办法》，一个是《机动车排气污染治理办法》。

环境保护法律法规和消防方面的很相似，都是突出以防为主、防治结合。

但是，环境保护法律法规也是有特殊性。

它明明白白地表示，要对违反环境保护的行为进行制裁。

环保行政执法不存在侦查破案，与公安的刑事案件、治安案件和检察院、纪检的反腐败案件是不一样的，有点类似人民法院办理的自诉案件。

当事人或企业做了环境违法的事，我们环保部门发现了，群众举报了，我们就去处罚。

当然，这里最要过硬的一手，就是要认定事实，调查取证。

这不是去破案，而是要把这个事实认定下来，认定他犯了什么事，并把相关的证据搞清楚。

根据环境保护的46部法律法规和规章，我认为环境违法行为可以分为以下4大类：第一大类，违反各种环境管理制度的。

这一大类涉及到12个小类、432种环境违法行为。

①违反建设项目管理规定的，涉及37种环境违法行为。

比如，在自然保护区内建设项目，在饮用水源保护区内建立排污企业，就属于这一类。

②违反环境影响评价制度的，涉及22种环境违法行为。

比如，未报批环境影响评价而擅自动工建设或投入使用的。

③违反“三同时”制度的，涉及31种环境违法行为。

比如污染防治设施没有建成或未经验收就擅自投入使用的。

④违反排污申请登记制度的，涉及52种环境违法行为。

比如拒报、谎报污染物排放登记事项的。

⑤违反现场监督检查制度的，涉及42种环境违法行为。

比如拒绝环保部门进行现场检查或在环保部门现场检查时弄虚作假的。

⑥违反环境污染防治设施监督管理规定的，涉及96种环境违法行为。

比如不正常使用污染防治设施的。

⑦违反排污总量与排污许可证制度的，涉及13种环境违法行为。

比如拒领水污染排放许可证和超过控制总量排污的。

⑧违反排污口规范管理规定的，涉及22种环境违法行为。

比如在饮用水源保护区内设臵排污口或未按规定设臵排污口、安装总量控制检测设备的。

⑨违反限期治理、限期改正管理规定的，涉及18种环境违法行为。

比如逾期未完成限期治理任务和逾期未完善尾砂矿治理设施的。

⑩违反排污收费制度的，涉及22种环境违法行为。

比如不按规定交纳排污费的和逾期不完成限期治理任务必须加倍收费的。

⑪违反污染事故管理规定的，涉及41种环境违法行为。

比如发生污染事故不报告的。

⑫违反环境标准管理体系、环境标志产品、有机食品、清洁生产等环境管理规定的，涉及36种环境违法行为。

比如不执行污染物排放标准的和违反有机食品管理规定的。

第二大类，违反生产经营过程与排污末端管理规定的。

这一个大类涉及2个小类，共有364种环境违法行为。

①违反生产销售、使用采用、进口转移运输环境管理规定的，涉及130种环境违法行为。

比如生产或使用严重污染环境的淘汰设备的和未采取有效防护措施运输有毒有害气体或者粉尘等物资的。

②违反排放、弃臵、倾倒、储存、焚烧、清洁环境规定的，涉及234种环境违法行为。

比如向水体排放油类的、未采取有效措施在市区建设施工造成扬尘污染的。

第三大类，违反特种污染管理规定的。

这一个大类涉及3个小类，有330种环境违法行为。

①违反噪声、电磁辐射、放射性核设施、危险废物、危险化学品、医疗废物环境管理规定的，有245种环境违法行为。

比如在商业经营活动中使用高音喇叭招揽顾客的、在市区夜间进行建筑施工的、擅自从事危险化学品生产的。

②畜禽养殖业、部队单位违反环境管理规定的，涉及24种环境违法行为。

比如畜禽养殖场粪渣对周围环境造成污染的、部队项目不执行“三同时”制度的。

③违反机动车船环境管理规定的，共有61种环境违法行为。

比如生产的机动车污染物排放标准超标的、向水体排放船舶残油的。

第四大类，违反生态保护管理规定的。

这一大类涉及两个小类、158种环境违法行为。

①违反环境功能区保护管理规定的，共有70种环境违法行为。

这一类涉及到自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区、重点渔业保护区、海滨浴场和盐场以及人口集中区、二氧化硫和酸雨控制区、烟尘控制区等区域的环境保护和管理。

②违反生态环境保护管理规定的，共涉及88种环境违法行为。

这一类涉及水资源、矿产资源、土地资源和动植物保护以及防沙治沙等。

按照上述分析，环境违法行为可分为4个大类、19个小类、1284种。

有的资料说环境违法行为只有168项。

这个没有矛盾，只是分类的方法不一样而已。

比如拒绝申领排污许可证，有些资料仅作为一类，而我这里却把它分为了水污染企业拒绝领证、大气污染企业拒绝领证、噪音污染企业拒绝领证、特种污染企业拒绝领证等几个小类。

上述分类只是针对环境保护相对人的违法行为，没有包括环境部门自身的违法行为。

环保部门自身渎职失职、徇私舞弊等，没有统计在里面。

此外，有的环境违法行为同时违反几项规定，对此要按照吸收原则，就是重的吸收轻的进行处罚。

环境保护涉及到方方面面，涉及到各行各业，所以环保法律法规的执法主体也是多方面的，其中大部分属于环境保护行政机关，小部分属于县级以上人民政府及交通、建设、水利、海事、国土、林业等部门。

上述1284种环境违法行为都该我们执法。

可以说，我国环境保护的法律制度是健全的，法律体系是完善的，从水到大气，从噪声到固体废物，从放射源、核辐射、特种污染到项目建设等等，都涵盖其中。

那么，为什么执法实践还有那么多空档，为什么都感到执法很难？我看，主要是两条：一是我们太需要发展了。

自从1840年帝国主义的军舰和炮火炸开祖国大门后，我们的泱泱大国就落后发达国家整整200年。

在这种落后的情况下，我们只有全力发展，奋力追赶。

尤其是改革开放以来，邓小平同志更加提出“发展就是硬道理！”的理念，大力强调发展是第一要务。

在急需发展的形势下，怎么能够充分爱惜资源和保护环境呢？而在当前，面对发展的新情况、新任务，党中央提出了科学发展观。

因此我想，总有一天会提出：环保是硬道理！二是有法不依、执法不严。

法律是统治阶级意志的体现，是人们的行为规范，大家都要这样做。

但我们的环境保护在国民心里、在社会上到底有多大的认同度？虽然随着环保法律法规的不断完善，大家的环境意识不断增强，但我们的环境保护仍然缺乏良好的社会基础，我们的环境执法任重道远。

我们这一代环保人必须要用辛勤的汗水和坚持不懈的努力去唤醒排污者的良知，去唤醒全社会的共识，去维护法律尊严。

下面我再讲环境违法行为的认定。

①环境违法行为的认定分类。

虽然环保法律法规很多，环境违法行为涉及1284项，但在我们执法实践中，认定环境违法行为，不外乎两种。

一是只要有违法行为，就可以认定处罚。

这一类占绝大多数。

比如建设项目未报批环境评价擅自施工就是违法，就可以处罚。

只要有这个行为，就可以认定犯法，不要去想动工到什么程度，造成什么污染没有。

再如拒报环境污染物的事项，只要查清有没有报，没有报就是违法，就要处理。

又如拒领排污许可证，只要没有领，就是违法。

这一类占绝大多数，都不需要有违法的结果，只要有违法行为的产生，就构成违法，就认定处罚。

二是既要有违法行为又要产生违法结果。

这一类环境违法行为，在行政执法中占的比例比较小。

这类违法行为的认定，需要技术力量来支撑，需要检测和鉴定，没有检测结果和鉴定结果就无法处理。

比如故意不正常使用污染防治设施超标排放污染物，不正常使用污染防治设施是违法行为，但是还要认定是否导致超标排放。

如果只是不正常使用污染防治设施，那么就不能按这一条处罚。

再如造成环境事故和损害的，必须认定怎么形成的损害，超标了没有，损害的结果是什么，是人中毒或牲畜中毒还是土地污染。

这些需要检测鉴定，也只有这样才能认定，才能够实施处罚。

又如饮食服务业排放油烟对周边居民造成油烟污染，认定这种行为必须认定是否超标，超了多少。

总的来看，认定环境违法行为要从这两个方面来思考、来执行。

②认定的要件。

处罚和制裁违法行为，首先是要认定违法行为。

只有认定了违法，并认定违反了哪一条，构成了哪一种违法行为，才能够实施处罚。

因而必须明确认定的要件，或者叫构成要件。

环境违法行为的认定要件是什么呢？简单的讲，就是构成某种环境违法行为的条件。