中国法制史之宪政制度历史

中国法制史之宪政制度历史

1908年8月27日，清廷颁布《钦定宪法大纲》，将其视为最后的救命稻草。之后不到三月，光绪、慈禧相继辞世；不到三年，宣统帝被迫退位。最后的救命稻草压垮了虚弱的骆驼。一百年来，对晚清宪政改革的认识从完全否定到部分肯定，但不约而同地仍然认为，这是一场失败的改革。

《大纲》尽管欺世骗民，欲借宪政外壳维护专制王权，以图延续王朝脉息，二十三条中维护君上大权的就有十四条，不过仍然规定了“议院”、“言论”、“自由”、“财产”等对当时中国民众较为新鲜的概念。这不仅仅是一纸空文，而是中国的宪政启蒙由理论到制度迈出的重要一步。十年之前，被慈禧亲手镇压下的维新派之主张，又被慈禧重新拾起，并且比维新派更为进步。

1911年，眼看革命烽火无法扑灭的清政府，再次试图以宪政挽回败势，公布了第二个宪法性文件《十九信条》，废除了《大纲》中的荒唐条款，代之更有宪政精神的条文，但正如张謇所言：“大局土崩，事机瞬变。因不充分之立宪，致不得已之罪己，亦不能取信。”这一切来得太晚，已不能取信于民。它所能起的作用，反而是激起更大的民愤。

考察晚清宪政改革，不能简单视为虚假的愚民之法。从兴办学堂，废除科举，改革六部及官制到各省筹立谘议局，清政府为预备立宪做了切实的工作。尽管清政府实行的是自上而下的改革，但借鉴西方各国经验，先推行地方自治，各地相继颁发自治章程，选举产生议事会和董事会，到1909年各省谘议局陆续成立。清政府采取的分权方式是中央向地方下放权力，谘议局事实上成为地方议会，各省谘议局集中了行政、财税、司法等权力，甚至各省可自设关卡收税。自从太平天国运动起，地方权力便不断扩大，逐渐走上台面并制度化。依清政府的的政治体制设计，谘议局只是地方立法机构，监督地方政府，但谘议局的过于强势，动辄集体辞职，使得三权剥离过慢，权力之间缺乏制衡，甚至出现各省谘议局“大串联”，直接叫板中央政府。被立宪派视为天经地义的“先开民智再开国会”，却在“夺权”的动机下彻底变样。宪政成了地方分割中央权力的工具，各省谘议局极大推动了地方的分离主义。铁路等必须依靠中央统筹的重大项目，在地方分离主义倾向下开始各自为政，甚而以邻为壑。当初四川保路会成立后的第一项任务就是在川鄂边境设卡，严防湖北人修铁路进川。这可并非是怕破坏风水、祖坟，而是已认识到修铁路赚钱，因而各省纷纷成立地方铁路公司，集资修铁路。

在乱世，中国人的国民性问题暴露地最为彻底。清政府为推行宪政改革下放中央权力，各省官绅便流露出权力贪欲纷纷夺权。这固然是由于中国缺乏宪政文化的土壤，在国民的宪政意识中并没有对法治

的敬仰、对权力的制约和对人权的尊重。西方是先经过文艺复兴对人权的的认识才过渡启蒙运动对法治的推崇。中国早期的宪政传播者，断裂地获取了西方的经验。中国人历来对权力有极强的欲望，从古至今，权力便意味着名位和财富。

1905年，清政府发布谕令，规定：著即自丙午科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止，其以前之举贡生员分别量予出路，及其余各条，均著照所请办理。……自隋而肇始，于唐、宋时完备，明、清承之，至清末已1300余年的科举制度至此成为历史。科举的废除，是晚清改革的一大成果，但也对其产生了极大的负面影响。正是科举的存在，使传统中国维持了上下分层、垂直流动的平衡状态。科举的废止，使得举国学子一夜之间尽失“登进之路”。清政府在考虑废止科举时，也注意到将传统的功名与新式的教育相配合，张之洞的奏折中也指出了如何让有下级功名的生监在新的学校体制中找到

出路。但是，废止科举仍然不可避免地受到士绅阶层的抗议。地方士绅阶层在过去可以通过正途的科举和异途的捐纳向上晋升，科举的废止断绝了传统的仕进之路，士绅阶层与中央政府的断裂使中央政府不再得到士绅阶层的支持。所谓士绅，通常是指那些已经取得功名头衔、却生活在家乡待官的人，也包括退职赋闲回籍的官吏。随着科举的废止，地方士绅利用官办学堂为自己获取了新的地位，更多地介入到地方事务当中。在传统中国，士绅是中央政府对下层民众进行监控管理、征税纳粮的赖以支撑的基础。科举的废止，造成传统的断裂，也加大了地方对中央的离心力。宪政改革，地方谘议局的成立为士绅们提供

了新的活动舞台。在各省谘议局中，有功名的议员占绝大多数。武昌首义之后各省纷纷独立，也正是赖于这些士绅的推动。因而辛亥革命或可成为一场士绅革命。