房地产土地一级市场的政府管控制度分析

房地产土地一级市场的政府管控制度分析

马小刚

[摘　要]作为土地资源的所有者和土地制度的提供者,政府对房地产土地一级市场的管控,对于促进房地产行业健康发展至关重要。本文对房地产开发用地的政府管控机制进行了全面系统的研究,着重分析了我国

政府管控制度的外部制度环境,以及由此决定的政府职能和行为目标。本文将政府管控土地一级市场

的原因分为市场失灵和政府失灵,将政府管控机制分为宏观调控和微观规制两个方面、中央政府和地方

政府两个层次进行详细论证,得出了政府管控的综合机制,对于综合运用法律、行政和经济手段完善我

国土地一级市场相关制度具有较大的借鉴意义。

[关键词]管控制度;宏观调控;微观规制

[中图分类号]F29313 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)02-0032-05

目前我国已基本形成了政府垄断土地一级市场、土地储备、土地一级开发、经营性用地招拍挂方式出让的房地产土地一级市场的政府管控制度。从运作机制角度看,政府管控制度分为政府垄断制度和市场出让制度,政府垄断制度体现在集体土地转为建设用地由政府审批,土地征迁补偿标准由政府制订,土地供应计划由政府统一安排,土地储备必须由政府来完成,政府采用计划、行政、法律等手段决定土地供应的区位、时间、规模、空间等要素;市场出让制度体现在土地出让过程中,对于房地产开发用地政府采用招标、拍卖、挂牌或协议等方式决定土地供应的价格和数量等要素。

一、政府管控房地产土地一级市场的制度环境

制度环境由国家基本制度构成,宪法、产权制度和契约制度等决定社会、政治、经济活动基本框架的制度属于制度环境的范畴,[1]我国政府管控土地一级市场的制度环境主要包括土地产权、经济体制和政治制度等。

(一)土地产权制度环境

按照新制度经济学的观点,制度的核心功能是保护产权。土地产权制度是政府管控制度的核心内容,土地产权的界定影响土地资源配置效率。从我国土地产权制度的构成看,主要包括土地所有权以及相关延伸权利,如使用权、占用权、收益权等。大多数的学者已经对于我国的土地产权制度做了大量的研究,在此不做赘述,本文主要从土地发展权(Land Devel opment R ights)的角度重新认识我国的土地产权制度。

土地发展权就是发展土地的权利,是土地变更为不同使用性质的权利,是一种可以与土地所有权分离而单独使用和处分的不动产产权,这里土地使用性质的改变一般指的是土地用途的改变和土地使用强度的提高。“土地发展权就是为了适应土地使用管制和多元化立体开发利用的需要而设立,改变土地现状用途与利用强度等利用方式的权利,是一项可以独立支配的财产权”。[2]在欧美等国家,由于私人财产不可侵犯,土地所有权是最高权利,规划分区和土地使用规制等政府行为可能限制土地所有者的利益,从而延伸出土地发展权的概念,在不改变土地所有权情况下将土地发展权从所有权分离出来。土地发展权常常被用来实施城市规划、进行生态保护等用途。

土地所有权和发展权有四种组合方式,美国实行土地所有权私有和发展权私有制度,英国实行土地所有权私有和发展权国有制度。从欧美土地产权的界定来看,如果土地所有权为私有,土地发展权的产权配置方式将影响土地资源配置的效率。值得讨论的是,如果土地所有权为国有,土地发展权的产权配置方式对土地资源配置效率会产生何种影响?我国政府拥有土地的所有权和发展权,这种产权界定模式实际上取消了原土地所有者或使用者分享土地开发价值的权利,使得政府可以以公共利益为由采用行政命令方式任意进行城市规划、土地征用和城市拆迁,造成政府和民众之间的冲突,同样会降低土地资源配置效率且有失社会公平。为此,有些学者提出,只有将土地发展权界定为原土地使用者,才能防止耕地资源的破坏,保护农民和城市拆迁户的利益。

(二)政治制度环境

将土地发展权界定为原土地使用者即土地发展权私有,固然可以减少政府土地资源利用过程中的随意性,但是在具体操作层面上却受到诸如历史因素、技术因素的制约。值得引起我们注意的是,与我国土地产权界定方式相同,香港的土地所有权和土地发展权均为特区政府拥有,但实践证明香港土地资源配置的效率较高。究其原因在于

政府管控制度还要受到政治制度环境的制约。香港特区政府是单一的城市政府:一是土地利用过程的外部性均由特区政府自行承担;二是土地产权委托代理关系简单,不存在上下级政府之间和同级政府之间的利益博弈关系。加上土地利用过程公开透明,接受全体市民的监督,政府违规利用土地的机会大大减少。而在我国中央集权的基本政治制度约束下,存在着中央政府和地方政府之间的博弈以及地方政府之间的博弈,某一地方政府追求经济发展过程中土地利用行为产生的外部性往往由中央政府和其他地方政府承担,如低价供地的招商引资带来企业之间的不公平竞争,扩大新增建设用地的规模造成失地农民的被动迁移,土地出让收益用来发展城市形象工程造成社会福利水平的缺失等。研究表明,造成这些问题的原因在很大程度上是由我国目前中央集权制度下政府官员的考核和晋升机制造成的。

(三)经济计划体制环境

我国的市场经济体制具有很强的经济计划色彩,经济计划是中央政府对国民经济进行宏观调控的重要手段。土地供应实行严格的计划管理,中长期土地利用计划、年度土地利用计划、年度土地供应计划、年度土地储备计划、年度土地出让计划等由各级政府负责制订,且要服从中央国民经济和社会发展规划。土地产权制度和中央集权制度为中央政府通过土地供应政策对经济发展进行宏观调控创造了条件。

二、土地供应的政府职能、目标分析

根据诺斯的国家理论,国家提供一套基本的博弈规则,实现两个具体目标:一是规定竞争和合作的基本规则,以便为统治者的所得租金最大化提供一个所有权结构;二是减少交易费用,促进产出的最大化,增加国家收入。同时诺

斯也认为,这两个目标并不是经常彼此相容的。

[3]

在政府管控制度中,中央政府成为土地制度的提供者和监督者,地方政府作为土地的实际占用人成为土地制度的执行者,由此决定了中央和地方政府的不同管控职能目标。因此,不仅是国家自身职能目标之间存在矛盾,我国的土地制度环境也决定了不同层级政府职能目标之间存在矛盾。

1.地方政府的租金最大化目标

在土地使用权出让中,地方政府作为一个利益集团参与土地市场交易,地方政府的租金最大化职能目标可表述为:土地出让收入最大化,即土地出让数量和土地出让价格之积最大化。为此地方政府需要提供一个富有效率和产生激励机制的交易制度,使得开发商都能够采取“讲真话”博弈策略,以实现土地收益最大化。正是受利益驱动,地方政府推动了从协议出让土地转为招拍挂出让土地的制度变迁。同时地方政府为实现土地收益最大化目标,也会采取压低征迁补偿标准、以新增建设用地为主方式供应土地等行为策略,其目的在于降低土地开发成本。

2.地方政府的产出最大化目标

地方政府的土地出让行为虽然可以实现土地收益最大

化,但是过高的地价会成为招商引资的瓶颈,阻碍了经济的发展,因此低价供地招商引资实现辖区内社会税收的最大化就成为地方政府的理性选择。地方政府的产出最大化目标可表述为地方政府税收最大化。

由于土地使用过程中存在外部性,土地使用过程中诸如突破规划条件等违规行为将增加政府协调各利益主体的社会成本,因此地方政府为了实现税收最大化,还需要作为利益协调者对土地一级市场参与主体进行必要的市场规制,以降低整个社会的交易成本。

3.中央政府的租金最大化目标

中央政府作为土地所有权的最终代理人也参与了土地出让收益的分配。但是中央政府的租金最大化目标往往并不是通过分享土地出让金来实现的。从土地产权的界定角度看,中央政府制订的土地一级市场政府垄断制度,将土地所有权和发展权全部界定为国家,通过调整和地方政府对于土地收益的分配比例,提高地方政府市场化出让土地的积极性和地方政府的预算外财政收入,由地方政府承担起分税制改革后的地方公共开支,从而降低了中央政府的直接投入,间接实现了中央政府租金最大化目标。

4.中央政府的产出最大化目标

中央政府的职能目标更多的体现为产出最大化目标。一是整体经济发展最优,即把土地管控政策放在整个国民经济发展的经济环境中,与货币金融、财政税收、产业政策等制度“相容”,确保国民经济的快速健康发展;二是提高土地资源利用的综合效益,保护耕地,维护土地资源的可持续利用和社会稳定,保障中低收入群体的利益,实现经济效益、社会效益和环境效益之和最大化;三是维护房地产市场稳定,即房地产市场价格不出现大的波动,避免出现房地产泡沫损害国民经济特别是保障金融产业的安全。

三、政府管控制度下的市场失灵和政府失灵

我国政府管控土地市场的原因很多,一般的认为,市场缺陷和市场失灵是政府干预的主要原因,但我们还需对不同层级和不同行为目标的政府干预做进一步的考量。

(一)土地一级市场的市场失灵

土地市场失灵最为主要的原因是土地使用的外部性,西方国家普遍通过城市规划、功能分区以及土地开发权转移(transfer of devel opment rights,T DR )来避免土地使用

的外部性。[4]

除此外,我国土地一级市场还存在以下市场

失灵:

1.地方政府垄断土地一级市场造成市场失灵。垄断

厂商为了获取利润最大化,按照安排生产。由于土地特别是新增建设用地的边际成本较低,计算出的土地供应远超出实际需求,造成土地资源的浪费。地方政府垄断土地一级市场后,为了追求自身经济利益最大化,加大土地供应量,造成土地资源的浪费。

2.土地供应时间滞后造成市场失灵。自然供给的土

地必须经过农转建、拆迁安置、基础设施建设才能达到用地条件,土地商品生产时间滞后于市场需求,“蛛网效应”