第二讲 行政主体

❖行政主体与行政组织
❖行政主体与行政机关
❖行政主体与行政法主体
❖被授权组织在依法行使被授予的行政职权时，则成为行政主体的组成部分； ❖没有经过法律法规的特别授权的行政机关内部机构或某些组织，即使它们行使着
行政职权，仍然不具有行政主体的资格，也不可能成为行政主体；
❖被授权组织在从事行政职权以外的其他活动时，也不能成为行政主体，只是普通
第四节、行政授权的组织
❖（一）概念（教材P38） ❖被授权组织指行政机关以外的组织，是依据法律、法规（宪法和组织法以外的法
律法规）的特别授权而取得行政主体的资格，并能行使行政职权的非国家行政机 关。
❖（残联、妇联、红十字会、法学会）、行业协会（律协、会计师协会、佛教协会）。
行政授权的法定规则（补充）：
❖2．国务院下属单位的内设机构。经授权可能有行政主体资格 ❖3．国务院派出机构。经授权可能有行政主体资格。中央人民政府驻香港特别行
政区联络办公室；中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室。
❖三、地方行政机关
❖包括地方各级人民政府（省级——乡级） ❖地方各级人民政府职能部门（厅局委） ❖地方人民政府的派出机关（行政公署、区公所、街道办事处【市辖区、不设区的
❖ 特别授权是指法律法规的直接授权
授权取得 1.该组织必须具备履行相应管理的职能的物质技术条件； 2.必须有行政法规明文的授权依据； 3.经有权机关明确； 4.经有权机关已作出授权的决定； 5.授权的决定应予公告 第二节行政机关
（一）行政机关的概念（教材P142）
❖行政机关是按照宪法或有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政职权、对国
业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由 有关的行政机构按照各自的职责办理。在特殊或者紧急情况下，经国务院同意， 国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。设立、撤销或合并由国务 院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
❖国务院各部委管理的国家局。依照有关组织法的规定，国务院根据国家行政事务
结论
❖行政主体理论与制度的产生立基于公私法划分出上 ❖行政主体理论和制度是与地方分权、公务分权不可 ❖分离的 ❖行政主体在行政法上具有独立的法律人格。
国内行政主体进一步阐释 1、行政主体必须是组织。 2、承担国家行政权力。 3、以自己的名义作出行政行为。 4、能够承担相应的法律责任。 （二）行政主体与行政组织和行政机关的区分
❖2．行政授权必须符合法定的方式，即通过规章以上规范性文件明文授权； ❖3．被授权组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权；
❖4．行政授权的法律后果是使被授权组织取得所授予行政职权的主体资格，成为
某方面或某项行政职权的法定行政主体，如果被授权组织在授权行为之前已具有 行政主体资格的，就只是职权范围的扩大或职权内容的增多；
市人民政府】） 四、民族自治地方行政机关
❖民族自治地方的行政机关是指中国境内各少数民族自治区、自治州（盟）、自治
县（旗）的人民政府及其所属的厅、委、局、科、办等工作部门。它是自治机关 的组成部分，是民族区域自治地方人民代表大会的执行机关。 五、特别行政区行政机关
❖特别行政区是指在我国版图内，根据宪法和法律的规定所设立的具有特殊法律地
❖ (二)行政主体与行政机关的联系与区别
1.前者是学理概念，后者是法律概念；
❖2.行政机关一经成立即成为当然的行政主体，而行政主体除包含行政机关外，
还包括得到法律、法规授权能以自己名义行使行政权的其他组织。
❖3.行政主体和行政机关的联系和区别类似于民法中的法人和公司的关系。
（三）甄别行政主体与行政机关的三个判断
于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。(政府组织、地方团体、公 务法人）
❖德国， 凡属法律规范的调整对象，能够成为权利义务主体的人，即具有权利能
力，在法理上赋予特定行政组织以权利能力。
❖日本，行政主体是行政权的归属者。
德国行政主体类型
❖国家 ❖公法社团 ❖公营造物 ❖公法财团 ❖具有部分行政能力的行政单位
的需要，设立若干行政主管职能部门，负责有关法律的实施和执行，具有行政主 体资格。
❖例如国家烟草专卖局由国家经济贸易委员会管理，国家语言文字工作委员会由国
家教委管理，国家文物局由文化部管理等。 第三级 其他内设机构
❖1．国务院组成部门管理的国家行政机构。是行政主体。主管特定义务，行使行
政管理职责，由国务院组成部门管理。设立、撤销或合并由国务院机构编制管理 机关提出方案，报国务院决定。
的组织。 二、行政主体的类型
❖1、外部行政主体和内部行政主体 ❖外部行政主体——→的行政相对人； ❖内部行政主体——→本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其他
主体。
❖2、中央行政主体与地方行政主体 ❖中央行政主体是行使行政职权的范围及于全国，行使的职权具有全国性功效的机
关或组织
❖地方行政主体是行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织
❖行政机关是联结各行政机构的综合体。在三者中，只有行政机关具有行政主体的
资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。
❖行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授
权的情况下，才能成为行政主体。
❖而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体的任何可能性。
中央行政机关一般分三级 详解中央行政机关（第二级）
❖5．行政授权导致行政职权和行政职责的同时转移，被授权的组织在接受职权的
同时，也必须接受行政职责。 上述五个要素是我们判断行政授权的标准 （二）被行政授权的组织
❖被授权的组织是指在行政管理活动中，通过法律、法规将某些行政职权授予企事
业单位、社会团体和群众性自治组织，以及行政机关的内设机构和派出机构，来 独立地行使行政职权并承担相应职责的法律行为。被授权的组织在行政法上具有 独立的行政主体的法律地位。在我国，被授权组织主要包括行政机构和其他符合 一定条件的各类社会组织。 二、类型或范围 详解 1.行政机构： 2.社会组织（工会、共青团）、人民团体（残联、妇联、红十字会、法学会）、行 业协会（律协、会计师协会、佛教协会）。 3.企业单位（行政性公司）。 4.事业单位（卫生防疫站、检验检疫机构、国境卫生检疫机构、高校） 三、行政授权组织的法律地位
❖国务院办公厅。属于行政主体，国务院办公厅依据国务院组织法设立，帮助国务
院领导处理国务院日常工作。国务院办公厅由秘书长领导。
❖国务院组成部门。属于行政主体，是最主要的职能部门，在国务院总理的的领导
下对各个领域进行行政管理，涉及范围很广。
❖经过十届全国人大一次会议第三次会议通过了的关于国务院机构改革方案的决
管理局、知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机 关事务管理局。需要注意的是，监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公， 机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。
❖国务院办事机构。帮助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职责，
因而不是行政主体。
❖国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。
第二篇 第八章 第一节 行政主体概念
❖一、行政主体的概念和特征（教材P138） ❖是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，
并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机 关或社会组织。 参考
❖法国，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由
❖3、职权行政主体和授权行政主体 ❖职权行政主体是指行使宪法、法律或法规赋予的固有行政职权例：国务院；市政
府；房地局
❖授权行政主体是指行使法律、法规规定的或有权机关依法转予的非固有行政职
权。例：上海市地铁运营公司；高校；残疾人联合会；律师协会。
❖4、地域性行政主体与公务性行政主体 ❖地域性行政主体是指以行政地域为基础，行使行政职权的范围对象与行政主体所
处的行政地域紧密联系的组织；例如：地方税务局
❖公务性行政主体是指依法从事一定的公务活动，不以地域为设立标准，独立享有
行政法上的权利与义务的行政主体。例如： 海关总署，上海海关 三、行政主体的资格（增加）
❖（一）概念 ❖行政主体的资格是行政机关或有关组织以独立法律地位与管理者身份参加行政
法律关系时所应具备的条件。
家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。行政机关既包括各级政府，也包括 宪法、法律、法规确立的能以自己名义行使行政权的各类政府职能部门。
❖（二）行政机关的特征（教材P142） ❖行政机关从成立之日起就具有行政主体资格，行政机关从其成立之日起就具有相
应的优益性，行政机关有较为稳定的组织机构和公务员编制。
只有具备一定条件的行政机关才能成为行政主体；只有在行使权力、进行行政 管理时的行政机关才能成为行政主体；有些组织并非行政机关但因法定授权而成 为行政主体。
（三）行政机关、行政组织和行政机构的区别
❖行政机关、行政组织和行政机构，是一组既密切联系，又有一定区别的概念。 ❖行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和法
❖（二）职权行政主体与授权行政主体的资格取得
❖ 1、职权行政主体资格的取得应具备以下条件：依法成立，拥有法定职权，具有
法定的机构编制和人员编制，拥有独立的行政经费，拥有必要的办公条件，经过
必要的公源自文库程序。
❖ 2、授权行政主体资格的取得必须具备的条件有：由特别授权，具有相应的组织
形式，符合法定程序要求。
家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券 监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保 障基金理事会、国家自然科学基金委员会。需要注意的是，国家档案局与中央档 案馆，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。
❖国务院议事协调机构。经授权可能有行政主体资格。承担国务院行政机构的重要
定后，该组成部门28个：外交部、国防部、国家发改委、教育部、科技部、国 防科工委、国家民族事务委员会、公安部、国安部、监察部、民政部、司法部、 财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、 信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育 委员会、中国人民银行、中华人民共和国审计署。
位，实行特别的政治、经济制度的行政区域。它是我国地方制度的组成部分，是 一级地方行政区，直辖于中央人民政府。在特别行政区不实行社会主义制度和政 策，保持原有的资本主义制度和生活方式，特别行政区享有高度的自治权，除外 交和国防事务属于中央政府管辖外，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立 的司法权及终审权。
❖ 国务院直属机构。属行政主体，是国务院设立的主管各项专门业务的职能部门。 ❖ 目前共有一个国务院直属特设机构——国务院国有资产监督管理委员会，其余的
为直属机构，包括：海关总署、税务总局、工商行政管理总局、质量监督检验检 疫总局、环境保护总局、民用航空总局 、广播电影电视总局、新闻出版总署(国 家版权局)、体育总局、统计局、林业局、食品药品监督管理局、安全生产监督
▪ 第一，法无明文不授权； ▪ 第二，无职权不授权：（1）授权主体自身必须拥有所授职权；（2）授权主
体授出的职权必须等于或小于其自身所拥有的职权。
▪ 第三，不得再授权； ▪ 第四，授权公开。
特征
❖1．行政授权必须有法律、法规、规章的明确授权规定作为该方面或该项职权的
来源；行政授权的形式有法律性授权、法规性授权、规章性授权以及法律、法规、 规章以外的授权性文件之授权四种。
❖ 第一，并非所有的行政机关都能成为行政主体。行政机关只有具备一定的条件
才能成为行政主体。某个组织可能是行政机关，但它在某个法律关系中并不一定 就是行政主体。
❖第二，并非行政机关在所有场合都以行政主体的身份出现。把握这一特征关键在
于分清行政机关的行为的性质。
❖第三，并非所有成为行政主体的组织都是行政机关。 ❖结论：
需要注意的是，国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻 办公室与中共中央对外宣传办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室与中央处 理法轮功问题领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。
❖国务院直属事业单位。经授权可能有行政主体资格。 ❖新华通讯社中国科学院、中国社会科学院、中国工程院国务院发展研究中心、国
律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括行政机 关和行政机构。
❖行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的
名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。
❖行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服
务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于 其所属行政机关。