政策制定的科学性与政策执行的有效性

政策制定的科学性与

政策执行的有效性

丁　煌

(武汉大学行政管理学系教授　武汉　430072)

摘要:作为一种权威性的社会价值分配方案,任何一项政策都必须通过实际的执行过程才能使其效能得以发挥,而政策执行本身也是一个极为复杂的过程,其效果往往要受到诸多因素的影响和制约,其中政策制定得科学与否对政策执行的效果至关重要。本文从政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面探讨了政策制定的科学性对政策执行有效性的影响。

关键词:政策制定;政策执行;科学性;有效性;关系

中图分类号:D 035 文献标识码:A 文章编号:1001-8263(2002)1-0038-07

政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据。作为政治系统输出的主要内容,政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而,政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现,而政策执行本身也是一个极为复杂的过程,政策

执行的效果往往要受到诸多因素的影响和制约,其中政策制定得科学与否对政策的执行效果至关重要,以至于最早对政策执行问题进行系统研究的美国政策科学家史密斯明确地将理想化的政策视为影

响政策执行的首要因素。

〔1〕

鉴于政策制定得科学与否主要体现在政策是否具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面,以下笔者拟从政策的合理性、明晰性、协调性、

稳定性以及公平性诸方面来探讨政策制定的科学性对政策执行有效性的影响。

一、政策的合理性对政策执行效果的影响

在现实的政治生活中,之所以有些政策得不到切实的推行,一个很常见的原因就是这些政策本身缺乏合理性。所谓政策的合理性,简单地说就是指政策本身所具有的因果联系,具体说来,包括两个方面的含义:首先,政策是否针对了客观的政策问题,政策规定的各项内容是否反映了客观存在着的现实情况,政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。我们不能凭主观臆想设计一个政策问题,再凭主观想象制定一项政策,如果政策产生于这样的前提,那么肯定无法实施,或者实施以后后患无穷。在过去的年代里,我们曾有过诸如“人有多大胆、地有多大产”等缺乏合理性的政策因其违背了客观规律,执行起来必然归于失败的惨痛教训。尽管改革开放以后,我们在决策的科学化民主化方面有了一定的发展,但是,我们也不能忽视,因政策不能准确地反映客观现实情况而导致其执行难以达到预期目标的情形在今天仍然存在。

前一个时期,我国政府为启动内需而制定的一系列刺激消费的政策措施之所以未能达到预期的目的,在某种意义上正是由于政策制定者把启动内需问题的解决仅仅寄希望于作为政策目标群体的广大百姓扩大消费上,而忽略了他们的实际承受能力。其实,为启动内需而采取的刺激百姓消费的政策是很难真正奏效的。首先,制定这种政策的指导思想本身就不太恰当。为了启动内需,有关部门总是动员老百姓把五、六万亿存款拿出来花掉,以帮助解决国企因重复建设而库存的大量质次价高的产成品积压问题,以及由此而造成的国企资金周转不灵和职工大量下岗问题,并且又想依靠开拓农村市场,让农民来帮助国企结构调整和产品升级,把国企解困、职工下岗的改革成本转移给农民。这种指导思想和想法很天真,且不说居民或农民手中余钱有限,即便是有些节余,老百姓也不会那么傻。诚如我国经济学家戴园晨先生所言:“毕竟钱是居民自己辛苦挣来的,不像‘不当得利者’花着不心痛。因为生活在不断教育人们如何进行选择,而捂紧钱袋毕竟是留给居民的选择自由。”〔2〕其次,政策制定者也过高地估计了老百姓的消费能力。改革开放20多年来,中国老百姓的物质生活水平有较大提高,这是不争的事实。但是,按照联合国制定的国际公认的人均消费水平来看,中国老百姓的消费能力是相当低的。据世界银行《1998/1999世界发展报告》分析,1997年中国人均G DP为860美元,用当年我国可用于消费占G DP的4915%的水平,并按平均价购买力来计算,我国每天消费不足1美元的有22%的人口,约2.3亿人,联合国以此为绝对贫困线;每天消费不足2美元的有43.5%的人口,约5.4亿人。据此数据分析,我国有近70%的人仅处于维持温饱和简单再生产的消费状况。中国的多数老百姓生活改善了,手中有了些余钱,但它们毕竟还不富裕,几十万元一套房,十几万元一辆车和上万元一瓶X O离他们还太遥远。所以政策的制定者不要总是盯着银行那几亿万元存款,因为那些钱真正落到十几亿老百姓头上,人均还不足5000元,是极为有限的。更何况我国居民的收入结构尚很不合理,两极分化比较严重,基尼系数日益增大。据测算,我国居民家庭户中817%的户占有全社会60%以上的金融资产。正因为如此,诸如降低存贷款利率、开征利息税等一系列政策措施在执行过程中均未能取得预期的效果。

此外,政策的合理性还包括另一个方面的含义,即政策的执行是否具有现实的可能性,亦即是否具备能够切实地解决这一政策问题的条件。我们知道,任何一项政策总是要付诸实施的,而要实施就必须得具备实施的现实的条件与可能,否则,无视现实的条件与可能,即使是再好的政策也无法有效实施。然而,人类在面对未来的时候,都不免会表现出浪漫情怀,如希冀尽善尽美,旦夕而成,鱼与熊掌兼得。倘若这份情怀诉诸政策的制定,使得政策的制定更多地基于某种观念、理想而不是基于现实的考虑,显得脱离实际,严重超前,那么这种政策虽然反映了人们的良好愿望,但是因为其实施的条件缺乏,执行效果就不可能令人满意,有时甚至会使政策目标完全落空。据报道,1999年底,北京市宣布此前为了配合住房商品化政策的实施而颁布的关于中央国家机关公房提租的政策因一些事业单位无法按照此项政

策规定发放涨价补助,加之一些国家机关职员工资太低,事实上难以承受提租压力而不得不将该政策暂缓执行。〔3〕这一事例可谓是对政策缺乏合理性此方面含义的具体诠释。这里很明显,之所以政策颁布后不能得以实施,其原因正是在于作为该项政策执行主体的国家机关及其工作人员尚不具备执行该项政策的条件,因而此政策不得不暂时搁浅。无怪乎美国著名管理学家德鲁克说:“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标。〔4〕

二、政策的明晰性对政策执行效果的影响

政策的明晰性是政策有效执行的重要前提条件之一。作为人们行为的一种规范,政策必须明确、清晰,决不能模棱两可、含糊不清,否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解而造成政策执行的阻滞。美国学者霍尔珀林在研究美国总统外交政策的执行时发现,导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确地了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情;更因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的,很容易引起人们的误解,从而导致政策执行的失败。〔5〕革命导师列宁也曾明确指出:“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最实际的政策。”〔6〕政策的明晰性之所以对政策的有效执行具有重要的影响,不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性,而且更因为模棱两可、含糊不清的政策往往给政策执行中的投机取巧者留下了钻空子的余地。就前一种情况而言,现实的政策实践中不乏执行中的政策因缺乏明晰性而难以操作的例子。例如,农业领域的粮食保护价政策虽然早已颁布,但是由于其内容规定得不够具体明确,特别是在一些关键性问题上没有制定出切实可行的具体操作措施,比如,缺少相应的粮食风险基金制度,结果使粮食保护价政策根本就无法真正得到执行。这里的道理很简单:任何一个政策执行主体的执行行为都是以其对成本和收益的权衡分析为基本前提的,没有谁愿意做赔本的买卖。所以,在没有价差补贴来源的情况下,粮食企业收的越多,亏损就越大,因而它们必然要压价或限收,这样一来不仅粮农利益受损,而且使政策失信于民。

至于后一种情况,即政策的含糊不清往往容易给投机取巧者在政策执行过程中留有漏洞可钻这一点,在我们当前许多地方下岗职工最低生活保障政策的执行过程中表现得尤其常见。众所周知,随着我国国民经济的结构调整和国有经济的战略重组,一部分劳动力必然要游离出原有的劳动岗位,即下岗,与此相适应,政府也相继出台了一系列旨在为下岗工人提供基本生活保障的政策措施。然而,由于这些政策措施在某些方面规定得不够具体明确,特别是对最低社会保障政策的救助对象界定缺乏明晰性,对真下岗与非真下岗的界限缺乏具体明确的划分标准,因而常常造成这样一种有悖于既定政策目标的不良后果:一方面,非真正下岗工人获得了双重保障,而另一方面,真正下岗工人却常常还得不到基本的生活保障。所谓真正下岗工人是指那些年纪偏大,技术单一,或者老、弱、病、残者,这部分下岗工人一旦从原企业岗位上游离出去,就基本上失去了生活保障,由于基本生活保障无着落,往往导致这一部分人的生活难以维持在一个基本的水平线上,因而他们急需政府和社会给予救助。而非真正下岗职工则主要是指那些名义上下岗,实际上已经再就业或从事个体经营的人,也就是人们称之为的“两不找”和“隐性就业”者。这部分人由于有一技之长,或某些优势或其它条件,在下岗之后很快就找到了新的就业岗位,从而一方面在新的岗位上领取一份工资,而另一方面又在原企业领取一份“下岗职工基本生活费”,这种因政策规定不具体明确而导致真下岗与非真下岗、无保障与有保障、单保障与双保障难以区分的问题往往致使政府关于下岗工人基本生活保障政策的既定目标难以真正得以实现,因为在国家财力本来就十分紧张并且政府能够用于下岗工人基本生活保障的资金毕竟很有限的情况下,如果那些并非急需政府提供基本生活保障金的非真正下岗工人占用了一部分基本生活保障金,那么必然会挤掉另一部分真正下岗工人所急需的基本生活保障金。更有甚者,有些地方因该政策规定不明、存在漏洞还出现了宁可在家闲呆着领政府的救济金,也不愿出去通过工作而自食其力的“社会保障金养懒汉”问题。